臺灣宜蘭地方法院102年度簡字第15號

臺灣宜蘭地方法院行政訴訟判決　　　　　 102年度簡字第15號

　　　　　　　　　　　　　　　 民國103年1月14日辯論終結

原告

德豐牧場

代表人

廖文欽

被告

宜蘭縣政府

代表人

林聰賢

訴訟代理人

葉青峯

　　　　　　張又心

上列當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國102年4月22日環署訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件原告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。

二、事實概要：原告在宜蘭縣三星鄉○○路00○0號（宜蘭縣為二級空氣污染防制區）經營養雞場，經被告所屬環境保護局於民國101年7月6日15時25分至17時許派員前往稽查，被告認原告於前揭處所堆置大量雞糞，因未設置空氣污染防制措施，致雞糞惡臭味道飄散於空氣中，造成空氣污染，違反空氣污染防制法第31條第1項第3款規定，依同法第60條第1項規定，以101年11月20日府授環空字第0000000000號裁處原告新台幣（下同）10萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經行政院環境保護以102年4月22日環署訴字第0000000000號訴願決定書決定訴願駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：

㈠被告原處分僅略稱原告從事畜養雞隻及置放大量生雞糞，據以推論原告牧場應有明顯發酵雞糞臭異味之官能判斷，其基本事證顯有不足之情。即除目測原告有置放大量生雞糞外，原告有無其他不當置放置或棄置生雞糞，未見原處分載明認定事證，其稽查記錄及採證照片16張內容如何認定，未見原處分及訴願決定書釋明，原處分顯有不具理由程序瑕疵之虞。

㈡縱認被告無須遵循一定標準準則可依目測判定，惟原處分疑僅有概括指稱原告牧場有明顯臭異味及略稱原告牧場從事畜養雞隻及置放大量生雞糞等目測目視為由，除此之外並無提出其他明確具體事證據以證明或認定原告有何不當行為，例如何種客觀環境下可以認定造成濃厚刺鼻之酸、腥臭味及糞便發酵之酸臭味，或者原告牧場有無及如何不當置放大量生雞糞等基本事證。

㈢原告既為經營畜養雞隻（五萬隻雞）牧場業者，衡情理當會產生大量生雞糞，又原告牧場設立之初有申請並經核准「合法堆肥舍」可合法置放生雞糞以為自然發酵，故原告場置放大量生雞糞亦為常態，甚至原告牧場雞糞有相當程度異味（即一般民眾認定臭味），同屬常態，應無不合或不當之情。故被告原處分指稱「原告牧場有從事畜養雞隻及置放大量生雞糞」云云，即為常態之情，則何以據此認定有違反空氣污染防制法達裁罰臭異味之標準。故原告主張，被告就認定原告有不當置放雞糞且致生臭異味須達裁罰之必要，應詳具理由明確具體指出原告有何不當置放行為之事證，非得單單一言以敝之，否則顯有處分不具理由程序瑕疵之虞。

㈣參照空氣污染防制法施行細則第26條規定，本法第31條第1項第3款至第5款所稱惡臭，指足以引起厭惡或其他不良情緒反應之氣味。另參照裁判字號89年度判字第779號要旨：空氣污染防制法施行細則第25條所稱之惡臭，係指足以引起一般人之厭惡及其他不良之情緒反應而言。由此可資證明，空污法所稱之惡臭仍須達足以引起一般人之厭惡及其他不良之情緒反應而言，應不得單憑稽查人員一己感覺以為認定之標準。

㈤參照空氣污染防制法施行細則第33條公私場所及交通工具排放空氣污染物之檢查，其實施方式如下：「一、儀器檢查：指使用儀器，依中央主管機關規定之方法進行檢查。二、官能檢查：㈠目視及目測：目視，指稽查人員以肉眼進行空氣污染源設施、操作條件、資料或污染物排放狀況之檢查。目測，指檢查人員以肉眼進行粒狀污染物排放濃度之判定。㈡惡臭測定：指檢查人員以嗅覺進行氣味之判定。固定污染源依規定設置自動監測設施連續監測粒狀污染物排放狀況者，不適用前項目測檢查方式」，由上開規定可知，縱為目測目視官能檢查，仍須有相當證據佐證其認定結果，例如設施、操作條件、資料或污染物排放狀況之檢查，非單單稽查人員以個人一己感覺以為認定之標準。尤其針對惡臭測定，若為固定污染源依規定設置自動監測設施連續監測粒狀污染物排放狀況者，即不適用前項目測檢查方式。準此，依照被告長期且多次以空氣污染防制法第20條規定進行機器儀器測定原告牧場有無符合排放標準，可知原告牧場應屬固定污染源依規定設置自動監測設施連續監測粒狀污染物排放之狀況，應不得適用前項目測檢查方式。

㈥被告委託之「採樣單位有無採樣許可」或「稽查人員是否有無訓練合格並領有證書」尚有不明之情，本件採樣若未經許可或稽查人員未經訓練合格並領有證書者者，則採樣程序即有瑕疵，不得為作成行政處分之認定依據及基礎。

㈦環保署環境檢驗所97月5月14日環檢一字第0000000000號函釋：「廢棄物採樣項目為許可項目之一，依據廢棄物清理法第43條規定，檢驗測定機構應取得行政院環保署核發之許可證，始得辦理法定檢測，若未取得採樣項目之許可證或受理未取得採樣項目許可證之機構所送樣品時，該樣品之檢測報告除現有標示及說明外，應加註『採樣項目未取得許可證』，以符合法規規定。其他類別之採樣項目如為許可項目之一者，亦請比照說明二辦理」。本件涉及之空氣污染物，既與廢棄物同屬環境檢測之項目，自應依上開函示比照辦理。檢測乃以採樣所得之樣品為基礎，採樣涉及高度專業，因此，若樣品係由無取得採樣許可之人員所取者，該樣品應無證據能力，或者不應送驗，如同「毒樹與毒果」；若將係屬違法採樣所取得之樣品送檢測，該檢測報告自亦不得作為認定事實之基礎。

㈧原處分全文僅略稱有於101年7月6日派員前往稽查，於該場周界外聞有明顯雞糞堆肥臭異味逸散情形云云，除此之外並未檢附任何臭異味採樣品，或為進行檢測分析異味污染物程序，判斷有無超過固定污染源空氣排放標準，即原處分並未檢附任何相關認定標準及其事證，未檢附任何檢驗報告結果，同有行政處分不備理由之虞，難以令原告信服，又未給予原告表示意見之契，即逕予裁罰顯有失當之情，顯與空氣污染防制法立法意旨旨在督促人民與政府一同維護改善環境意旨相左。

㈨原處分有違行政信賴保護原則。先前處分既已給予原告限期改善，原處分不待改善期限屆期，提早逕予以裁處罰鍰，顯有不當且有違法令，原處分自應予撤銷：

⒈參照宜蘭縣政府101年11月2日府授環空字第0000000000號函說明第四段意旨可知宜蘭縣政府再次函知須於101年11月8日前完成改善。且原處分書說明四亦敘明被告於101年5 月2日因違反空氣污染防制法，經本府裁處並限於101年11月8日前完成改善。由上可知，原處分明知先前處分已給予訴願人限期改善之契，則為何於前開改善期限前，提早於101年7月6日進行稽查並據為罰鍰處分，足證原處分顯有違行政信賴保護原則。

⒉依環保署依空氣污染防制法第71條第2項規定，訂定之92年7月23日環署空字第0000000000號令（以下簡稱環保署92年7月23日令）訂定發布之執行準則第7條第2項、第3項，應先給予訴願人限期改善之契，若訴願人有於期限屆滿前，主動檢齊完成補正、改善或申報證明文件報請查驗者，原處分機關得於期限屆滿前進行認定查驗。惟原處分竟無視前處分己給予訴願人限期改善之處分，原處分處置顯與人民對行政機關依法行政之期待性相左，所為已與該執行準則第7條規定相左，其處分有違法令錯誤，所為處分自應予撤銷。

㈩原處分書理由疑與事實不符：原處分於101年7月6日之採樣地點為一排水溝上，且該排水溝係位於原告場區周界外「上風處」，並非原處分所載之周界外「下風處」，依風勢走向科學物理態樣，則該採樣地點所採取空氣樣品之來源應非來原告場區內，原處分於101年7月6日之實際採樣地點與原處分書所記載內容有事實不符之情事。就此錯誤不當之理由所據之原處分應有撤銷之必要。原處分於101年7月6日之採樣地點為在他人非潔之排水溝上（非原告場內之排水溝），現場排水溝為非潔且有嚴重異味之地點，原處分採樣地點設於該處所採取之空氣樣品，有無其他異味滲入實有重大爭議，就此不具公正客觀之採樣方法所採取之樣品，據為不利原告處分之依據，實有程序重大瑕疵之虞。經詳閱原處分之函文說明二，可知採樣地點係在原告經營養雞場場區周界外，而非在經營養雞場場區內。參空氣污染防制法施行細則第11條「本法第13條所定空氣品質監測站之種類如下：第一項一般空氣品質監測站：設置於人口密集、可能發生高污染或能反映較大區域空氣品質分布狀況之地區。第二項交通空氣品質監測站：設置於交通流量頻繁之地區。第三項工業空氣品質監測站：設置於工業區之盛行風下風區。第四項國家公園空氣品質監測站：設置於國家公園內之適當地點。第五項背景空氣品質監測站：設置於較少人為污染地區或總量管制區之盛行風上風區。第六項其他特殊監測目的所設之空氣品質監測站」。由此條第3項、第4項規定內容可知，就一定區域內空氣品質其設置監測點應設置於受監測之區域內，是以本件監測點之設置應設置於原告經營之養雞場區域內，始與上開法令相符。惟查，原處分機關監測點係於周界外下風處採集異味污染樣品。準此，原處分機關監測點之設置顯有違反空氣污染防制法施行細則第11條之規定，就此違反法令之稽查結果應不得據以為不利人民即原告之行政處分依據，以該事實為基礎作成之原處分，自應予以撤銷。原告先前有因違反空氣污染防制法致陸續遭被告100年10 月12日府授環空字第0000000000號、101年4月25日府授環空字0000000000號及101年5月2日府授環空字第0000000000號之行政處分之情，惟前揭處分，事實上如被告100年10月12 日府授環空字第0000000000號行政處分經原告提起訴願、行政訴訟現經宜蘭地方法院審理中，另被告101年4月25日府授環空字0000000000號及101年5月2日府授環空字第0000000000號之行政處分，則於日前均經訴願決定撤銷該2處分在案。是以，縱認原告本次有違反空污法規定之行為，其逕予裁罰金額為10萬元顯有不當之情。事實上，於本件檢測日期101年7月6日前後相當期間，原告均有經被告「檢測合格在案」。是原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。訴訟費用由被告負擔。

四、被告則辯稱：

㈠行政院保護署97年12月25日環署空字第0000000000號公告修正「直轄市、縣(市)各級空氣污染防制區」中劃定宜蘭縣全境屬二級空氣污染防制區。

㈡本件稽查工作紀錄繪製惡臭發生源之相關位置及風向，顯示判定點位於該場下風處，業已排除其他異味干擾，現場排水溝為無異味且水流持續流動之灌溉溝，足見本件係因堆置雞糞且未能有效收集處理作業過程中產生異味致逸散於周界外：系爭採樣品經由東典公司6位合格嗅覺判定員依環保署公告之檢測方法「異味污染物官能測定法-三點比較式嗅袋法（NIEA A201.13A）進行濃度分析結果為60，超過固定污染源空氣污染物排放標準第2條所定限值（50），有檢測報告等資料影本可稽，故原告所述採樣點處為排水溝有不潔及異味滲入等語，顯不足採信。而現場稽查人員依據空氣污染行為管制執行準則規定拍照存證，並製作稽查工作紀錄，詳載所發現之違規事實及處理情形，繪製稽查地點與惡臭判定地點簡圖，有稽查工作紀錄、採證照片16張等影本附原處分卷可稽，違規事實洵足採認，被告據以裁處新台幣10萬元罰鍰，並無不合。

㈢原告非屬依空氣污染防制法第22條第2項規定公告「第一批公私場所應定期檢測及申報之固定污染源」及「第二批公私場所應定期檢測及申報之固定污染源」之應裝設測自動連續監測設施之固定污染源：「固定污染源設置與操作許可證管理辦法」之立法原意，係為使工廠在固定污染源操作許可證核定內容下進行操作，以確保其空氣污染排放能符合空氣污染防制法及相關規定。依據前揭辦法第17條規定，審核機關審查公私場所依第12條或第13條規定提出之空氣污染排放檢測計畫時，符合下列情形者應令其進行空氣污染物檢測：㈠有固定排放管道且依規定應設置採樣設施；㈡具有經中央主管機關核發許可證之環境檢驗測定機構可進行檢測者，檢測結果經審查符合排放標準者，審核機關應於完成審查後通知公私場所另取操作許可證。經查，原告非屬應裝測自動連續偵測設施之種類及量測項目之固定污染源，爰此，原告主張應不得適用目測官能測定之檢查方式，核不足採。

㈣本件採樣品有證據能力且採樣程序無瑕疵，得作為行政處分之依據，與原告所質疑「採樣單位有無採樣許可」及「稽查人員有無訓練合格並領有證書」等無涉：東典環安科技股份有限公司業已取得行政院環保署許可證環檢字第093號在案，其許可類別：空氣檢測類，許可項目及方法：4.空氣中異味污染物：異味污染物官能測定法-三點比較式嗅袋法(NIEAA201)，故被告委託其進行採樣認定，適法無虞。被告前以102年4月23日環空字第0000000000B號函詢行政院環保署目前環保局由稽查人員執行周界及環境大氣中異味污染物採樣作業，再將樣品送交經環境檢驗所認可之專業檢測分析( 異味污染物官能測定法-三點比較式嗅袋法)，此稽查流程是否符合相關法規規範及稽查人員是否應經審查通過始可執行採樣作業乙節，行政院環保署102年5月6日環署空字第0000000000號函復意旨，略以主管機關稽查人員依空氣污染防制法第43條授權所做採樣作業並委由環保署環境檢驗所許可之檢驗測定機構進行官能測定分析，前述採樣程序並未限制稽查人員應取得許可後始得進行採樣，惟現場稽查人員需於工作紀錄表內容詳細繪製並記錄判定臭味發生源之相關位置、描述現場聞到之氣味及說明其他相關判定依據等內容，整體稽查流程即符合相關法規規範。本案當日稽查人員為宜蘭縣政府環境保護局空氣噪音防制科技士葉青峯，爰此，本件稽查紀錄得作為行政處分之依據無虞。

㈤原告主張先前處分已給予原告限期改善，原處分不待改善期限屆期，提早逕予裁處罰鍰，顯有不當且違法乙節。卷查原告所訴前次處分，為被告以宜蘭縣政府環保局101年5月2日派員於原告場區周界外下風處採集異味污染物樣品，並交由環境檢測機構進行檢測分析，結果異味污染物濃度超過法定排放標準，違反空氣污染防制法第20條第1項規定，案由被告依同法第56條第1項後段及第2項規定，裁處新台幣20萬元罰鍰，並限期原告於101年11月8日前完成改善（101年10月17 日府授環空字第0000000000號函附裁處書）；而本案係被告以宜蘭縣政府環保局101年7月6日派員稽查發現原告場區堆置雞糞，致惡臭味道飄散於空氣中，造成空氣污染，違反空氣污染防制法第31條第1項第3款規定，案由被告依同法第60 條第1項規定，裁處新台幣10萬元罰鍰，二者違規事實及適用法律均不同。至於本案同一稽查日（101年7月6日）宜蘭縣政府環保局稽查發現之另一違規事實「周界外執行異味污染物採樣，檢測結果異味污染濃度超過法定排放標準」，違反空氣污染防制法第20條第1項規定，被告依同法第56條第1項後段及第2項規定，裁處新台幣50萬元罰鍰所為之處分（101年9月5日府授環空字第0000000000號函附裁處書），業經被告依行政院環境保護署101年9月13日環署訴字第000000 0000號訴願決定意旨「原處分機關既未即時針對訴願人前二次違規開立裁處書，並命限期改善……。與首揭空氣污染防制法第56條規定及行政行為之合目的性有違」，於101年11 月2日以府授環空字第0000000000號函自行撤銷處分在案。

㈥被告於本件違規日（101年7月6日）前後3個月內，對原告場區臭異味污染物樣品採樣檢測共計6次，部分3件檢測結果符合標準值50，尚不影響本件違規行為之成立。

㈦是被告聲明：駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。

五、本院之判斷：

㈠空氣污染防制法第31條第1項第3款規定：「在各級防制區及總量管制區內，不得有下列行為：三、置放、混合、攪拌、加熱、烘烤物質或從事其他操作，致產生惡臭或有毒氣體」；同法第60條第1項規定：「違反第31條第1項各款情形之一者，處新台幣5千元以上10萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新台幣10萬元以上100萬元以下罰鍰」；又空氣污染防制法施行細則第26條規定：「本法第31條第1項第3款至第5款所稱惡臭，指足以引起厭惡或其他不良情緒反應之氣味」。

㈡本件如事實概要欄所述之事實（事實概要欄所載僅係裁處、訴願之經過，並未涉及原告實際有無違返空氣污染防制法之認定），為兩造所不爭執，並有被告101年11月20日府授環空字第0000000000號裁處書、行政院環境保護署以102年4月22 日環署訴字第0000000000號訴願決定書可按（本院卷第37至42頁），堪認為真實。又宜蘭縣屬二級空氣污染防制區，此有行政院保護署97年12月25日環署空字第0000000000號公告可稽，足堪認定。

㈢本件被告認原告有置放物質致產生惡臭，違反空氣污染防制法第31條第1項第3款規定（本院卷第84頁背面），所提出之證據資料為環境稽查工作紀錄、固定污染源空氣污染物排放檢驗報告（異味污染物濃度為60）、現場雞糞堆置照片（本院卷第51、55至75、176至187頁）。經查，依現場雞糞堆置照片顯示，固可證明原告確實有置放雞糞之行為，然除須有置放物質之行為外，尚須因該行為致產生惡臭，始有違反空氣污染防制法第31條第1項第3款，而應依同法第60條第1項予以裁罰。而本件現場空氣經採樣後檢驗之異味污染物濃度雖達60，惟依被告陳稱：並不是超過濃度50就是屬於惡臭，而是表示屬於濃度的高低；濃度高的並不必然代表有惡臭，只能判斷氣味的濃淡，香味也有可能濃度很高，臭味也有可能濃度很高，這些狀況都有，所以關於惡臭的部分是由現場的稽查人員判斷，而濃度的高低只是作為輔佐等語明確（本院卷第167頁背面至168頁背面），故僅憑固定污染源空氣污染物排放檢驗報告，僅可證明現場具有高濃度之味道，並無法認定現場有產生惡臭之情形。另被告所提出之環境稽查工作紀錄雖記載：「至該場周界外巡查，嗅覺判定聞有明顯雞糞發酵堆肥半成品臭異味逸散，....」，然被告陳稱：（問：葉青峯是否具有嗅覺判定員之資格或其餘判斷惡臭之專業能力？）目前是沒有正式的書面去認定那位人員有判斷的資格，這是取決於當時的稽查人員嗅覺是否正常；環境稽查工作紀錄係由宜蘭縣政府環境保護局空氣噪音防制科技士葉青峯一人製作；當天會同的人還有另外二人，是由稽查人員自行判斷及書寫，會同人員不能對於稽查記錄內容直接書寫及進行判斷等語（本院卷第167頁背面至168頁），可知本件於現場判斷有惡臭並製作環境稽查工作紀錄者僅有葉青峯一人。本件雖有固定污染源空氣污染物排放檢驗報告、現場雞糞堆置照片作為佐證，惟實際上仍係以葉青峯之現場判斷作為主要依據。空氣污染防制法施行細則第26條就「惡臭」之定義，雖僅規定為「足以引起厭惡或其他不良情緒反應之氣味」，惟解釋上此係指「客觀上」足以引起「多數人」厭惡或其他不良情緒反應之氣味而言，自屬當然。現行我國關於惡臭之認定，既無核發相關之資格認證，則僅憑葉青峯一人認定現場具有惡臭，顯難認已符合「客觀上」、「多數人」之要件，被告亦未訪視現場之周遭居民、民眾，探求其餘之人是否亦認該處確有「足以引起厭惡或其他不良情緒反應之氣味」，故依卷證觀之，難認現場確有惡臭存在。

六、綜上，被告既未能證明原告置放雞糞之行為，已有產生惡臭，原處分認被告違反空氣污染防制法第31條第1項第3款規定，依同法第60條第1項規定予以處罰，自屬違法，訴願決定未查，予以維持，亦有未合，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第236條、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。