臺灣宜蘭地方法院102年度簡字第23號

臺灣宜蘭地方法院行政訴訟判決　　　　　 102年度簡字第23號

　　　　　　　　　　　　　　　　民國103年1月21日辯論終結

原告

林義妙

訴訟代理人

陳倉富律師

被告

宜蘭縣政府

代表人

林聰賢

訴訟代理人

劉哲男

　　　　　　林惠珠

　　　　　　張又心

上列當事人間水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國102年8月16日環署訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：被告所屬環境保護局於102年3月17日接獲宜蘭縣政府警察局礁溪分局礁溪派出所通報，原告於宜蘭縣礁溪鄉○○○路00巷0○0號旁水利溝渠（台灣宜蘭農田水利會所屬礁溪湯圍三中排灌溉溝渠，屬得子口溪主支流集水區水體），使用農藥巴拉刈除草劑噴灑於該溝渠水體，致有污染被告公告指定水體之虞，被告所屬環境保護局於同日10時25分至11時30分派員前往現場後，認原告違反水污染防治法第30條第1項第1款規定，遂於現場作成違反水污染防治法限期改善或補正通知書（編號：G-00-000000）命原告立即停止於水體使用農藥行為，限期於102年3月17日11時40分前完成改善，並依同法第52條及「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」、環境教育法第23條，裁處新台幣（下同）9萬元罰鍰，環境講習2小時。原告不服，向行政院環境保護署提起訴願，經行政院環境保護署102年8月16日環署訴字第0000000000號訴願決定書決定訴願駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠按「行政行為之內容應明確。」，行政程序法第5條定有明文；同法第96條第1項第2款亦明定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項……二、主旨、事實、理由及其法令依據。三、……」。職是，行政機關以書面作成行政處分時，其法定應記載事項，均應予以認定並明確記載，否則即難謂符合「明確性原則」，為有瑕疵之行政處分，而應予以撤銷。次按處分書「違反事實」欄之記載，係認定行為是否違法之重要依據，其記載內容除應具體明確，且應與行為人所違反之法規內容（包括依據母法授權訂定之子法）相符，若行為人之違規事實係違反依據母法授權訂定之子法時，則處分書「處分理由及法令依據」欄內，除記載所依據母法條文之條項外，就其應適用（違反）之子法條文亦應明確填載，俾處分相對人得明瞭其違反之法令內容，以為其遵循改善之依據。經查，本件原裁處書之「違反事實」欄填載為「台端於礁溪鄉○○○路00巷0○0號旁水利溝渠使用農藥（除草劑）噴灑於該溝渠內水體，污染水體水質」，「處分理由及法令依據」欄係填載為「一、違反水污染防治法第30條第1項第1款規定，本府將依同法第52條及「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」項次一計算結果，裁處罰鍰新台幣9萬元整。

二、依環境教育法第23條之規定，裁處環境講習2小時」。然首揭水污染防治法第29條第1項之性質為「空白授權」條文，立法者係將詳細之規定內容（違規構成要件）授權予直轄巿、縣(巿)主管機關，得視轄境內水污染狀況，劃定水污染管制區公告之，並報中央主管機關，而原處分機關即依據該項授權於91年6月26日府環二字第0000000000號公告「宜蘭縣水污染管制區」。然本件原處分書之「違反事實」欄顯然欠缺記載其違反管制範圍之河川、主支流及主管機關指定之水體；又其「處分理由及法令依據」欄亦顯然欠缺原處分所應適用之公告及具體管制內容，除均有違「明確性原則」，亦有適用法令不備之瑕疵。是本件原處分書之法定應記載事項既有違「明確性原則」，即為有瑕疵之行政處分，自難予以維持。

㈡依原處分機關91年6月26日府環二字第0000000000號公告「宜蘭縣水污染管制區」，其公告事項明載：「……。二、管制範圍：（一）大漢溪、梗枋溪、蘭陽溪、安農溪、羅東溪、宜蘭河、大礁溪、小礁溪、……、得子口溪、……、和平溪等全縣境內所有河川之主支流集水區。……。四、主管機關指定之水體：包括管制範圍內所指定各溪主支流全部水體」，職此，上開公告所管制範圍係各溪主支流集水區，主管機關指定之水體包括管制範圍內所指定各溪主支流全部水體。然查，本件原處分所指摘原告違反地點係礁溪鄉○○○路00巷0○0號旁水利溝渠（即台灣宜蘭農田水利會（下稱宜蘭水利會）所管理之礁溪湯圍三中排），顯非公告管制範圍之各溪主支流、或其集水區，亦非主管機關指定管制之水體，自與法定之違規構成要件，尚有未合。

㈢查前揭公告管制項目之行為乃使用農藥或化學肥料，致有污染主管機關指定之水體之虞。故除行為人有使用農藥之行為外，須有污染主管機關指定之水體之虞之事實，始符合法定之違規構成要件。卷查，本件原告所使用農藥（除草劑）噴灑於該水利溝渠護岸（或堤岸）上約十公尺長之雜草上而已，且在稽查人員來到時以停止使用並即刻將施藥之雜草清除完畢，尚無使用農藥而噴灑於該溝渠內之水體並致因該物質之介入而變更水體之品質，影響其正常用途或危害國民健康及生活環境之情形。是本件被告環保局所屬稽查人員既未確實發現原告有污染主管機關指定之水體之虞之事實，復未舉證證明原告違法事實之存在，則被告據此援引首揭法條及公告施予處罰，揆諸前揭判例意旨，非無商榷之餘地。

㈣「農藥管理法」及「農藥使用及農產品農藥殘留抽驗辦法」就農藥使用方法及其範圍，經中央主管機關即行政院農業委員會依農藥管理法第13條規定所為公告使用方法及其範圍之內容既從未涉及用地問題，然被告略以行政院農業委員會農業藥物毒物試驗所網站民意信箱答覆民眾意旨巴拉刈除草劑標示之使用範圍雖包括「非耕作農地雜草」，可用於防除休耕田發生的雜草，惟農田水利會管理之灌溉、排水用地雖屬農業發展條例所定義之農業用地，仍不符合「非耕作農地」使用除草劑之範圍云云乙節，復為訴願決定遞予維持，顯無法律依據而恣意為無限制擴張之解釋，亦無足採。況查，年年春（嘉磷塞）除草劑之作用，僅係干擾植物正常生長之活性而已，其與巴拉刈除草劑之劇毒不同，且對動物之毒性較殺蟲劑或殺菌劑更低，此有行政院農業委員會農業藥物毒物試驗所就「年年春（嘉磷塞）是否適用於渠道除草？」乙文可稽。

㈤被告環保局所屬稽查人員所採樣之水體樣本，依法應係採集該河川內之水體以檢驗其是否有污染主管機關指定之水體之虞。然被告環保局所屬稽查人員竟係直接採集原告藥桶內之水體樣本，則其據以檢送國立宜蘭大學實驗室所檢驗之報告內容，亦無從據以認定原告之行為即有污染主管機關指定之水體之虞之事實。

㈥本件被告環保局所屬稽查人員既未確實發現原告有污染主管機關指定之水體之虞之事實，復未舉證證明原告違法事實之存在，則被告據此援引首揭法條及公告施予處罰，揆諸前揭判例意旨，非無商榷之餘地。

㈦是原告聲明：原處分及訴願決定均撤銷。訴訟費用由被告負擔。

三、被告則辯稱：

㈠本件原告於上述時間、地點，使用農藥噴灑於該溝渠內水體，污染水體水質，違規事證明確，被告依據上開法令規定暨行政院環境保護署101年10月8日環署水字第0000000000號令修正發布之「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」第2條：「違反本法規定者，罰鍰額度除應依附表所列情事裁處外，依行政罰法第18條第1項規定，應審酌違反本法義務行為應受責難程度、所生影響及因違反本法義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力」，其附表項次六載明：「違反條款：第30條第1項(水污染管制區內污染行為)。處罰條款及罰鍰：第52條新臺幣3萬元以上30萬元以下。污染源規模或類型(A)：一、……。二、自然人污染水體之行為者，3萬元＞A≧1萬元；不符合放流水標準排放或其他污染行為（B）：

一、……。二、污染行為非屬第30條第1項第2款行為者，3萬元＞B≧1萬元；違規記錄（C）：C＝自本次違反之日起，往前回溯一年內違反相同條款次數(N)×3萬元(N係指未經撤銷之裁罰次數)；承受水體或環境類型（D）：一、……。二、……。三、污染行為直接影響之水體非屬上述情形者，4萬元＞D≧1萬元；其他(E)：污染行為有涉及棄置或使用含有害健康物質者，18萬元≧E≧6萬元；罰鍰計算：30萬元≧A+B+C+D+E≧3萬元」，故本件依規定計算(A＋B＋C＋D＋E＝1＋1＋0＋1＋6＝9萬元)裁罰原告新臺幣9萬元整。此有卷附本件稽查工作紀錄、違規採證照片、農藥檢測殘留報告、應裁處罰鍰額度計算表及裁處書等相關資料影本在卷可稽，揆諸首揭法條規定，原告違規行為，堪以認定。

㈡原告違規地點位於礁溪鄉○○○路00巷0○0號旁水利溝渠，係屬被告91年6月26日府環二字第0000000000號函公告之水污染管制區－得子口溪之主支流集水區全部水體範圍內，原告辯稱違反地點顯非公告管制區範圍，委無足採。

㈢關於農田灌溉、排水渠道使用農藥除草之相關法令規範疑義，依行政院環境保護署82年3月4日環署水字第57351號解釋函「一、關於水污染防治法第30條(時為第28條)第1款：『使用農藥或化學肥料，致有污染主管機關指定之水體之虞』，主管機關得依左列原則認定：(一)使用含有公告禁止使用之毒性化學物質之農藥或肥料者。(二)使用應取得而未取得農林主管機關許可證或登記證之農藥或肥料者(三)未依農林主管機關之規定正確使用者。(四)主管機關已視轄境內之特殊需要，本乎權責依本法規定以公告或事先以公文通知禁止其使用之農藥或肥料者，依公告及通知情形逕行認定。揭農林主管機關對農藥及肥料使用管理之相關規定，請參考『農藥管理法』(含施行細則)、『農藥使用管理辦法』、『肥料管理規則』。」是原告違反水污染防治法第30條第1項第1款之規定，尚堪認定。

㈣查除草劑係屬農藥，而非環境用藥，依農委會核准之使用方法及範圍，僅限農業區或農牧用地，原告違規地點為宜蘭水利會所屬之灌溉溝渠，該水利用地非屬耕作農地，自不得使用除草劑，原告之行為違反前揭法令之規定已臻明確。

㈤原告表示噴灑於水利溝渠內之農藥係使用「年年春」，而查係「年年春」相關物質資料表，其物理性狀係「淡黃色液體」，顯然與本案違規當時現場採取原告農藥桶內之深藍色液體不同。又原告辯稱違規當日立即將已噴灑除草劑之雜草清除，惟陳情人表示宜蘭農田水利會至次日始派員清除受污染之雜草。

㈥「農藥使用及農產品農藥殘留抽驗辦法」第3條前段明定「使用農藥者應按農藥標示記載之使用方法及其範圍施藥」，故農地(含耕地或耕地以外之農業用地)使用農藥(除草劑)除須符合該辦法之用藥規定外，並應符合水污染防治法第30條第1項第1款規定「在水污染管制區內，不得使用農藥或化學肥料，致有污染水體之虞」；而原告係將深藍色農藥噴灑於水利溝渠水體內生長之布袋蓮及雜草，況該農田水利溝渠係調節農田灌溉用水及排水功能，並係提供未受污染之農業灌溉用水水質，自不得使用農藥於該水利溝渠內。

㈦在水污染管制區內，不得有使用農藥或化學肥料致有污染主管機關指定之水體之虞之行為，若有違反，即應受罰，此為首揭法條所明定，原告於水污染管制區內使用除草劑，已足使污染水體，不以發生一定結果為必要，是本件原告違規情形，原處分及行政院環保署訴願決定所認，於法尚無違誤。

㈧是被告聲明：駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。

四、本院之判斷：

㈠水污染防治法第30條第1項第1款規定：「在水污染管制區內，不得有下列行為：一、使用農藥或化學肥料，致有污染主管機關指定之水體之虞」；同法第52條規定：「違反第30條第1項各款情形之一或第31條第1項規定者，處新台幣3萬元以上30萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停止作為或停工、停業；必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業」。環境教育法第23條規定：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受一小時以上八小時以下之環境講習：一、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處停工、停業處分。二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新台幣5千元以上罰鍰」。又違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則第1條規定：「本準則依水污染防治法（以下簡稱本法）第66條之1規定訂定之」，第2條規定：「違反本法規定者，罰鍰額度除依附表所列情事裁處外，依行政罰法第18條第1項規定，應審酌違反本法義務行為應受責難程度、所生影響及因違反本法義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力」，經核上開準則係基於母法水污染防治法第66條之1之授權而為訂定，且其內容未牴觸母法，並已參考污染源規模或類型、違規紀錄、承受水體或環境類型等要素而為分級處罰，被告據以適用，於法並無不合。

㈡原告於宜蘭縣礁溪鄉○○○路00巷0○0號旁水利溝渠旁之草地上噴灑除草劑乙情，為兩造所不爭執（本院卷第26頁、52頁背面），並有現場照片、環境稽查工作紀錄可稽（本院卷第36至37頁），堪認屬實。

㈢水污染防治法第29條：「直轄巿、縣（巿）主管機關，得視轄境內水污染狀況，劃定水污染管制區公告之，並報中央主管機關。前項管制區涉及二直轄巿、縣（巿）以上者，由中央主管機關劃定並公告之」；同法第30條第2項規定：「前項第一款、第二款及第四款所稱指定水體及規定距離，由主管機關視實際需要公告之。但中央主管機關另有規定者，從其規定」。經查，得子口溪經宜蘭縣政府依水污染防治法第29條、第30條公告劃定為宜蘭縣水污染管制區，而宜蘭縣礁溪鄉○○○路00巷0○0號旁水利溝渠為得子口溪之主支流集水區範圍內，屬宜蘭縣公告之水污染管制區等情，為被告所不爭執（本院卷第52頁背面），並有宜蘭縣政府91年6月26日府環二字第0000000000號公告、行政院環境保護署102年5月15日環署水字第0000000000號函可按（本院卷第29、31頁），洵堪認定。

㈣原告於宜蘭縣礁溪鄉○○○路00巷0○0號旁水利溝渠旁之草地上噴灑除草劑，原告所作業之處所緊鄰水利溝渠，且岸上雜草生長位置亦有伸展至溝渠正上方，有現場照片可稽（本院卷第36頁），原告於該處使用除草劑，除草劑自會飄散進入該溝渠，況依環境稽查工作紀錄記載原告使用農藥（除草劑）噴灑於該溝渠水體內，原告亦簽名確認（本院卷第37頁），是該除草劑有進入屬於宜蘭縣水污染管制區之水體內，自堪認定。原告所使用之除草劑經送國立宜蘭大學鑑定分析後，含有亞賜圃、百滅寧成份，此有國立宜蘭大學檢驗中心食品分析實驗室農藥殘留檢驗251項（附件報告）可按（本院卷第56至59頁），殺菌劑（亞賜圃，防治稻熱病用）、殺蟲劑（百滅寧）進入溝渠，自有變更水體之品質，致污染主管機關指定之水體之虞。

㈤被告依違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則附表項次六：「違反條款：第30條第1項（水污染管制區內污染行為）。處罰條款及罰鍰：第52條新台幣3萬元以上30萬元以下。污染源規模或類型（A）：二、自然人污染水體之行為者，3萬元＞A≧1萬元（本案A≧1萬元）；不符合放流水標準排放或其他污染行為（B）：二、污染行為非屬第30條第1項第2款行為者，3萬元＞B≧1萬元（本案B≧1萬元）；違規記錄（C）：C＝自本次違反之日起，往前回溯一年內違反相同條款次數(N)×3萬元（N係指未經撤銷之裁罰次數）（本案N＝0，C＝0）；承受水體或環境類型（D）：三、污染行為直接影響之水體非屬上述情形者，4萬元＞D≧1萬元（本案D≧1萬元）；其他（E）：污染行為有涉及棄置或使用含有害健康物質者，18萬元≧E≧6萬元（本案E＝6萬元，此部分被告於本案裁罰額度計算中記載『本案未涉及上列情形（E）』，此部分對照本案適用法條及E＝6萬元之記載，可知顯為誤寫，被告亦於本院表示為誤寫）；罰鍰計算：30萬元≧A+B+C+D+E≧3萬元」（本院卷第12頁），故被告依規定計算（A＋B＋C＋D＋E＝1＋1＋0＋1＋6＝9萬元）裁罰原告9萬元，自無違誤。

㈥按行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，固據行政程序法第96條第1項第2款定有明文。但觀諸前開規定之目的，在使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會，並非課予行政機關須將相關之法令、事實或採證認事之理由等等鉅細靡遺予以記載，始屬適法。故書面行政處分所記載之事實、理由及其法令依據，如已足使人民瞭解其原因事實及其依據之法令，即難謂有理由不備之違反（最高行政法院100年度判字第1839號判決要旨參照）。經查，本件原處分書上已記載「違反時間：102年3月17日10時25分」、「違反事實：台端於宜蘭縣礁溪鄉○○○路00巷0○0號旁水利溝渠使用農藥（除草劑）噴灑於該溝渠水體，污染水體水質」、「違反地點：宜蘭縣礁溪鄉○○○路00巷0○0號旁水利溝渠」、「裁處理由及法令依據：一、違反水污染防治法第30條第1項第1款規定，本府將依同法第52條規定裁處及「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」項次一次計算結果（如附件裁處罰鍰額度計算表），應裁處罰鍰新台幣9萬元整。二、依環境教育法第23條規定裁處環境講習2小時」，此有原處分在卷可稽（本院卷第45頁），原處分既就事實、理由及其法令依據均已記載明確，且就違規地點亦記載清楚，顯已表示違規地點之宜蘭縣礁溪鄉○○○路00巷0○0號旁水利溝渠係在水污染管制區內之水體，足以使原告瞭解其原因事實及其依據之法令，故原告主張「違反事實」欄欠缺記載其違反管制範圍之河川、主支流及主管機關指定之水體等語，顯無理由；原告另主張「處分理由及法令依據」欄欠缺原處分所應適用之公告及具體管制內容等語，惟原處分已記載依水污染防治法第30條第1項第1款、第52條、環境教育法第23條規定裁處，故原告此部分主張，亦無理由。

㈦原告又主張「農藥管理法」及「農藥使用及農產品農藥殘留抽驗辦法」就農藥使用方法及其範圍從未涉及用地問題等語。經查，農藥管理法、農藥使用及農產品農藥殘留抽驗辦法並未有規定允許農藥使用於水污染管制區之相關規定，而依水污染防治法第30條第1項第1款規定觀之，只要行為人之行為違反該款規定，即應依同法第52條規定予以處罰，原告此部分主張，實無理由。

㈧依上述說明，原告既有在水污染管制區內，使用農藥，致有污染主管機關指定之水體之虞之行為，被告依同法第52條、違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則、環境教育法第23條，裁處原告9萬元罰鍰，環境講習2小時，並無違誤。

㈨綜上，原告請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。

五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。