高雄高等行政法院判決

民國100年11月22日辯論終結

原告

李健作

原告

李尚明

被告

高雄市政府

代表人

陳菊 市長

訴訟代理人

侯妙宜

　 王麗珍

上列當事人間請求發還土地事件，原告不服內政部中華民國100年5月25日台內訴字第1000013047號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告依內政部訂頒之「原墾農民訴求還我土地實施計畫」（下稱系爭計畫），向被告申請發還坐落改制前高雄縣田寮鄉○○○○○路約11.06km至11.58km路段向東至分水嶺田寮鄉界（田寮鄉43林班地）土地（下稱系爭土地），經被告於民國98年5月15日召開高雄縣原墾農民訴求還我土地申辦案件審查委員會（下稱審查委員會）第4次會議審查後決議：經審核依法尚無不符，將申請案及其附件函送內政部複審。案經內政部以98年8月20日內授中辦地字第0980725211號函檢送98年8月4日召開之原墾農民申請發還土地產權案件複審專案小組第2次會議（下稱專案小組第2次會議）會議紀錄：「．．．決議：本案雖有『李敏、李恭等兄弟分產契約書』（即𨷺書），但證據力尚嫌薄弱，仍請其再補強相關證據。又申請發還之土地四至、位置及面積未具明確，請高雄縣政府本於權責，確予實地詳查確認後，再提報審查。」被告依據內政部前開會議結論，陸續召開審查委員會第5次、第6次、第7次及第8次會議。原告於期間雖一再向被告主張𨷺書為足資證明文件，惟未再補送其他有效權屬證明文件，被告乃於審查委員會第8次會議中作成「原告所提之權屬證明文件尚不符原墾農民訴求『還我土地』實施計畫處理原則（下稱實施計畫處理原則）所規定之足資證明權屬文件」之決議，並以被告99年10月8日府地籍字第0990261896C號函駁回原告之申請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）原告係依系爭計畫「參、一、2、受理申請（墾農應提出丈單、地契、登記濟證、土地台帳、日據時期法院判決確定證明書或其他證明文件等）」之規定提出𨷺書作為產權證明之其他證明文件。被告及內政部針對本件申請案曾召開以下4次會議，其會議結論如下：1.被告98年5月15日審查委員會第4次會議決議：經審核依法尚無不符；2.內政專案小組第2次會議當時7位審查委員中，大多數均認該𨷺書可為產權證明，僅有一位認為證據力尚嫌薄弱，仍請其再補強相關證據。非如被告主張仍不能作為產權證明文件，亦未要求須另提出其他有效權屬證明文件；3.被告98年12月30日審查委員會第5次會議對𨷺書及原告於98年10月5日及98年12月17日兩次給被告之補送該補強證據及有關文件，全無異議。4.被告99年3月24日審查委員會第6次會議當時7位審查委員中，只有1位認𨷺書為親人間內部文件，可否視為外部文件尚有疑義，其餘6位未表異議，仍決議該「𨷺書」可屬內政部頒「地政機關受理墾農訴求發還土地審查及登記注意事項（下稱注意事項）五、(一)應附文件3、其他證明文件」，亦即可作為產權證明之其他證明文件。可見絕大多數審查委員對𨷺書並無異議。

（二）原告於98年10月5日及98年12月17日補送補強相關證據而被告在99年2月3日及99年5月19日將原告上開補正資料函送內政部前，僅要求原告補送土地四至位置等圖表及繼承戶籍等資料，並未再要求補送其他產權證明文件。再依被告98年9月9日府地籍字第0980234327號函轉內政部專案小組第2次會議會議紀錄：申請人應就「李敏、李恭等兄第分產契約書」(即𨷺書)再補強相關證據或其他證明文件等語，因被告上函之用語為「或其他證明文件等」，亦即將𨷺書再補強相關證據亦可；用其他證明文件亦可，並非一定要其他證明文件，故原告遂依內政部原意就𨷺書再補強相關新證據。且依內政部上開會議紀錄，並無被告上函「或其他證明文件等」字句，顯為被告自行加上。又申請發還之土地四至、位置及面積亦已於98年12月間由高雄市路竹地政事務所（下稱路竹地政事務所）利用地形圖及航照圖配合現地調查無誤，亦繪製平面圖算出面積。嗣後被告98年12月30日審查委員會第5次會議，對𨷺書全無異議。

（三）被告嗣依內政部98年8月20日內授中辦地字第0980725211號函暨98年10月22日內授中辦地字第0980050874號函指示，將初審及補正完竣資料，以99年2月3日府地籍字第0990030966號函送內政部審查。另被告99年3月24日審查委員會第6次會議決議該𨷺書可作為產權證明之其他證明文件，惟請原告就𨷺書內所敘之土地四至、位置於現在行政區域圖標示表明之。原告亦於99年4月另繪製該土地四至及位置於行政區域圖上送交被告，經被告以99年5月19日將原告申請案件審查補正完畢資料再函送內政部審議在案。故本件關鍵點應係在被告完成初審及補正資料於99年5月19日送內政部複審，在內政部尚未複審前，因被告主辦人之偏見，漠視內政部及被告絕大多數審查委員認該𨷺書可作為產權證明之事實，原告曾有補送補強相關證據2次，及被告已於99年3月24日審查委員會第6次會議決議明載該𨷺書可作為產權證明之其他證明文件等事實，遽於99年10月7日加開審查委員會第8次會議，謂「依內政部98年8月4日第2次審查委員會議決議，台端等申請返還土地乙案，雖有𨷺書，但是證據力尚嫌薄弱，仍請再補強相關證據，惟迄今未見台端等人補強相關證據文件，歉難審認符合規定」乙節，顯屬脫離上述事實之主張。

（四）按系爭𨷺書雖屬親人間之內部文件，惟內有明確記載購地來源，土地位置四至及當時日本官廳印信證明，且已由申請人提出諸多具公信力之相關書籍文件及有關資料，對其購地來源之人、時、地均印證具實，土地四至位置亦經路竹地政事務所現地調查並繪製圖面算出面積無誤，已充分補強了相關證據，確實已可作為內政部規定之產權證明之其他證明文件，由內政部專案小組第2次會議及被告98年12月30日審查委員會第5次與99年3月24日審查委員會第6次會議紀錄亦可証之，另據被告99年5月19日府地籍字第0990131673號函內政部，其中「主旨：檢送原墾農民陳文傳等5人及李尚明等2人訴求返還土地補正資料，複丈成果及附表暨本府審查委員會會議記錄等資料乙份，送請審議。‧‧‧說明四：上開申請案件已依本縣原墾農民訴求還我土地申辦案件審查委員會委員之審查意見補正完畢，爰依補正完畢資料及審查委員意見送請鈞部審議。」且被告審查委員會第4、5、6、7次會議，均有委員發言紀錄，獨審查委員會第8次會議無委員發言紀錄，僅有決議文，實不尋常。由上開說明可知，被告絕大部分審查委員對系爭𨷺書並無異議，亦經被告現地調查及完成初審，並於99年5月19日送內政部複審，因此系爭𨷺書確實已具相當充分證據力可供做產權證明。

（五）被告審查委員會第6次會議會議紀錄係記載，原告所提附之𨷺書可屬注意事項五、（一）應附文件3，足資證明擁有產權之證明文件之其他證明文件。此亦經被告審查委員會第7次會議決議確認「請申請人補充的資料既經補正」後，以被告99年5月19日府地籍字第0990131673號函送內政部複審，亦即被告就本件已完成初審的職責，已確認該𨷺書可屬產權證明文件。另98年12月會勘現場時原告提供的是附繪四至位置之地形圖，因𨷺書所敘其方向四至都是溝或崙或田硬（現為路），至為明顯，與現場完全吻合，因會勘之地政人員係測量課人員，會看地形圖，一看就瞭解，而將之對照空照圖後畫成平面圖，並算出面積。且原告又依被告指示在現行行政圖上繪製的四至位置圖亦附有可對照之地形，並予附註對照圖書敘文及說明，至為詳細明瞭，被告若有不明之處，應可向測量人員詢問，故應無被告所稱無從審認情事。

（六）原告提出之證據「𨷺書」內有明確記載該地購自第三人張見，及當時日本政府官廳認證，又以60年內政部登記有案之「田寮李姓族譜」，被告與中央研究院合編之「大崗山地區古契約文書匯編」「台灣史小事典」等有公信力之文件資料，對其人、時、地均印證具實，證明該地確實由原告（李家第5代）之祖先李榮勇（李家第2代）向水蛙潭社番頭目張見購買的。內政部專案小組第2次會議，與會之7位委員中有4位認為可做為產權證明，有2位無異議，僅有1位認為尚不足作為產權證明，因此決議為該𨷺書證據力尚嫌薄弱請原告再補強相關證據，亦即並非不能作為產權證明，而是要補強相關證據而已等情。並聲明求為判決（一）訴願決定及原處分均撤銷。（二）被告應依原告97年6月23日申請書作成准予發還改制前高雄縣田寮鄉43林班如附表所示橘色部分原墾地予原告李尚明，綠色部分原墾地予原告李健作之行政處分。

三、被告則以：

（一）本件原告檢附申請書、戶籍資料、李敏、李恭兄弟分產契約書、古契約文書及田寮鄉護林協會、林務局楠濃林管處收據等資料，向被告申請依系爭計畫發還土地。惟原告上開分產契約書、古契約文書（非正本）之產權證明文件雖係經日據時期公署認證之私契，然依內政部專案小組第2次會議決議，其證據力尚嫌薄弱，遂請原告再補強相關證據，惟未見原告有再提出其他有效權屬之證明文件，故被告以原告所提權屬文件尚不足以為其主張事實之證明，非屬實施計畫處理原則所定之足資證明權屬文件為由，將原告之申請予以駁回，並無不合。

（二）按當事人就主張之事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。最高行政法院39年判字第2號判例及臺北高等行政法院90年度訴字第4047號判決意旨可資參照。本件原告於申請發還系爭土地時所提之權屬證明文件雖為李敏、李恭兄弟分產契約書、古契約文書等，惟其中「李敏、李恭等兄弟分產契約書」（即𨷺書），其證據力尚嫌薄弱，且申請發還之土地四至、位置及面積未具明確；被告爰依內政部專案小組第2次會議決議，請原告再補強相關證據或其他證明文件，以為權屬之證明部分，雖原告就已經提出之𨷺書、古契約文書、族譜等資料多次補充說明，然非新證據，亦無其他佐證資料以實其說；再者系爭土地四至、位置雖經路竹地政事務所予以複丈，惟其係依原告等人提供之位置圖資所套繪，是否即為本案分產契約書所載四至，被告亦無從審認；又被告審查委員會第6次會議之審查委員雖認為𨷺書為注意事項「五（一）應附文件3、」之「其他證明文件」，然該「其他證明文件」係申請發還土地之應附文件，屬同意受理申請程序，並非當然經審認其符合規定。故本案原告無法依系爭計畫「貳、處理原則及地政機關受理墾農訴求發還土地審查及登記注意事項第5點、申請發還土地之應附文件及填寫說明」之規定，提出申請人足資證明擁有產權之證明文件，則被告以99年10月8日府地籍字第0990261896C號函駁回原告申請，核無不合等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有內政部97年3月20日內授中辦地字第0970722766號公告、原告歷次申請書、被告及內政部上開各函、被告審查委員會會議紀錄（第4次）（第5次）（第6次）（第7次）（第8次）、內政部專案小組第2次會議紀錄、被告99年10月8日府地籍字第0990261896C號函等影本附卷可稽，洵堪認定。兩造就本件爭點厥為：原告依系爭計畫規定申請發還系爭土地，未提出除𨷺書以外之其他有效權屬之證明文件，被告否准其申請，有無違法？被告有無否准原告申請之權限？茲分述如下：

（一）按「．．．貳、處理原則：一、訴求取得土地所有權者，請墾農提出足資證明其權屬文件（如丈單、地契、登記濟證、土地台帳、日據時期法院判決確定證明書等）並填具土地登記申請書送土地所在地之縣（市）政府，依個案予以初審後，將符合規定者轉呈內政部專案小組複審核定後辦理發還。二、審核結果不合發還者，由農委會、教育部邀請相關部會及專家學者籌組專案小組，在查明不妨礙國土保安之原則下，予以解除林地編定並完成編定用途，由林務局、國立台灣大學生物資源暨農學院實驗林管理處造具土地清冊（租約及租金底冊等）移交國有財產局接管，依國有財產法相關規定管理。三、經查定不宜解編者，仍由農委會林務局依林班地管制規定使用。如墾農願意離林者，以行政救助（現金救助）方式鼓勵其遷離原墾地。．．．。」「一、依據行政院97年2月21日備查之『原墾農民訴求還我土地實施計畫』辦理。」「受理申請期間：自97年3月26日起至97年6月25日止計3個月。」「受理機關：土地所在地之縣（市）政府。」「墾農申請發還土地，受理機關皆以公文方式受理申請及辦理補正、駁回等通知事宜，受理機關收件後應於2個月內完成初審；如須補正之案件，其補正時間，由縣（市）政府依個案情況斟酌訂定。」「五、申請發還土地之應附文件及填寫說明：（一）應附文件：1.原墾農申請發還土地申請書。2.申請人身分證明。3.足資證明擁有產權之證明文件（丈單、地契、登記濟證、土地台帳、日據時期法院判決確定證明書或其他證明文件等。）．．．。」分別為系爭計畫貳、一、二、三及注意事項第1點、第2點、第3點、第4點及第5點第1款所規定。

（二）按系爭計畫乃行政院為因應墾農於96年3月28日向總統府陳情訴求渠等祖先在國民政府來臺之前即墾地使用，而於光復初期辦理總登記時，未依限申請登記，被劃歸公有林地，致未能取得產權，乃召集內政部、農業委員會（林務局）等相關部會組成專案小組開會擬議處理原則，遂由內政部依據該處理原則而訂定實施之上開計畫，報經行政院97年2月21日備查，期藉此計畫之實施，審認墾農提出之證明文件，符合規定者同意發還，以滿足墾農需求，同時減少民眾抗爭等社會成本之付出，並以97年3月20日內授中辦地字第09707227662號函各直轄市、縣（市）政府及全國各鄉鎮市公所公告受理墾農申請發還林地產權相關程序。揆之上開計畫之目的及訂定程序，乃行政院責成下級機關內政部為將來一定期限內達成特定之目的或實現一定之構想，事前就達成該目的或實現該構想有關之方法、步驟或措施等所為之設計與規劃，核其性質相當於行政程序法第163條所稱之行政計畫。依系爭計畫貳、處理原則一：「訴求取得土地所有權者，請墾農提出足資證明其權屬文件（如丈單、地契、登記濟證、土地臺帳、日據時期法院判決確定證明書等）並填具土地登記申請書送土地所在地之縣（市）政府，依個案予以初審後，將符合規定者轉呈內政部專案小組複審核定後辦理發還。」內政部為執行該計畫而訂定之注意事項復規定：「一、依據行政院97年2月21日備查之『原墾農民訴求還我土地實施計畫』辦理。．．．三、受理機關：土地所在地之縣（市）政府。．．．五、申請發還土地之應附文件及填寫說明：（一）應附文件：1.原墾農申請發還土地申請書。2.申請人身分證明。3.足資證明擁有產權之證明文件（丈單、地契、登記濟證、土地臺帳、日據時期法院判決確定證明書或其他證明文件等）。．．．。」足認系爭計畫乃賦予申請人毋須依民法物權編及土地法暨民事訴訟法等一般實體及程序規定，逕依該計畫所定之特別認定基準及程序，請求主管機關將現屬公有林地之所有權移轉登記予申請人，固然上開計畫非屬法律，但因係對人民授與利益，非干涉人民自由權利，或設定、加重人民義務之規定，亦無限制人民不得依一般實體及程序規定主張其權利，則為滿足解決原墾農民還我土地訴求之迫切性，於法律制定之前，應容認行政機關得依職權作成具有法規範性質之行政計畫，資為辦理之準據，以達成行政目的。

（三）次按不動產物權，依法律行為而取得、設定、喪失及變更者，非經登記，不生效力，民法第758條第1項定有明文。其立法理由謂以：「民律草案第979條理由謂物權，既有極強之效力，得對抗一般之人，故關於不動產物權取得、設定、喪失、及變更之法律行為，若不令其履行方式，即對於第三人發生效力，第三人必蒙不測之損害。充其弊，必至使交易有不能安全之虞，自來各國為保證第三人之利益及交易安全計，設種種制度。現今各國為達此目的，亦設種種制度，其款目雖繁，其重要大別為三：一曰地券交付主義。二曰登記公示主義。三曰登記要件主義。地券交付主義者，各土地設地券交付主權利人，於券上記載不動產物權之得喪變更，以確定不動產物權之權利狀態，使有利害關係之第三人，得就該地券推知該不動產物權之權利狀態也。登記公示主義者，於各不動產所在地之官署，備置公簿，於簿上記載不動產物權之得喪變更，使有利害關係之第三人，得就該公簿推知該不動產物權之權利狀態，而不動產物權之得喪變更，若不登記於該公簿上，則不得以之對抗第三人也。（雖不能對抗第三人，然當事人之間，僅依意思表示，既完全生效力。）登記要件主義者，於各不動產所在地之官署，備置公簿，於簿上記載不動產物權之得喪變更，使有利害關係之第三人，得就該公簿推知該不動產物權之權利狀態，而不動產物權之得喪變更，若不登記於該公簿上，不能生不動產物權得喪變更之效力也。（非但不能對抗第三人，即當事人之間，亦不能發生效力。）地券交付主義辦法，失於繁雜，登記公示主義，有已成物權不得對抗第三人之弊，與物權之本質不合，理論上亦不當，本條均不採用。登記要件主義辦法，既簡捷易行，亦不至有不得對抗第三人之物權，就實際理論言之，均臻妥協，此為本法所採用也。不依法律行為而有不動產物權得喪變更之事者，以法令別無規定為限，無須登記即生效力，蓋此時通例無第三人，無所用其保護也。本條首揭依法律行為，意在於此。」故我國自民法施行以來，關於土地所有權即採登記要件主義，惟臺灣省在日據時期，依當時有效之法律，物權之設定及移轉，僅因當事人雙方意思表示一致，即生物權設定或移轉之效力，並不以登記為生效要件（亦即日據時期採登記公示主義，參見最高法院85年度台上字第2466號判決要旨），為此台灣光復初期，即35年4月至38年12月底，政府辦理土地權利憑證繳驗及換發權利書狀，人民於規定申報期間內辦理土地權利憑證繳驗之申報權利，經審查無誤後，辦理土地所有權登記，乃依我國法令所辦理之第一次土地權利登記（參見最高行政法院94年度判字第1217號判決要旨）。由是觀之，我國政府自台灣光復以後，即積極糾正日據時期之登記公示主義，而改採公示要件主義，並以第一次土地權利之總登記，作為後續登記正確性及連續性之基礎，據以保護交易當事人及第三人，自有深厚之社會公義，並為現行民事法律關係維繫之根本。以此根本之民事基礎反觀行政院於96年間制訂之「原墾農民訴求『還我土地』實施計畫」（即系爭計畫），其本質原悖於現有之土地登記要件立法規範，而係因總統府為回應墾農之陳請訴求而於立法之外特別採取之行政措施，且觀其手段及目的，無非藉系爭計畫據以「限期」延長台灣光復初期之第一次土地權利總登記，以彌補當時漏未辦理登記、但依日據時期確實有合法土地權利之人民，使其有一正當管道可以回復其土地所有權利並回歸既有之登記要件主義。在此一大前提之下，主張其回復土地權利登記之人，自應就其在日據時期對系爭土地有合法所有權利負其舉證責任，況系爭計畫中既已明定「丈單、地契、登記濟證、土地台帳、日據時期法院判決確定證明書」等文件，為該計畫認可之合法所有權利證明，則其補述之「其他證明文件」等語，基於例示規範之要求，「其他證明文件」本應具備與前揭「丈單、地契、登記濟證、土地台帳、日據時期法院判決確定證明書」等文件等值之效力，如該「其他證明文件」不具備或不能證明與例示規定所示文件相同之效力，基於特別規定從嚴解釋原則，當不能認主張權利之人就系爭土地已具有合法之所有權利。再者，所謂「補強證據」係相對於主要證據而言，其本身即為一獨立之證據資料，並有其相當之證據適格，雖不以證明全部事實為必要，但得與主要證據相互利用而得以證明待證事實之正確性，此與主要證據是否真正、記載內容是否真實並無關聯，換言之，補強證據不在於證明主要證據真實無誤，縱使主要證據真實無誤，若缺乏補強證據，單憑主要證據仍不足以證明待證事實之存在。

（四）經查，依系爭計畫之分工表、作業流程暨注意事項第3點及第4點等規定（原處分卷第8頁至第18頁）觀之，依系爭計畫申請發還土地者需經初審及複審2階段，初審由受理之土地所在各縣市政府辦理，而初審不合規定者，縣市政府即應予以駁回。本件經被告初審（即以99年10月8日府地籍字第0990261896C號函）駁回原告之申請，原告對上開函文不服，自應向被告提起撤銷訴訟，先予敘明。再查，本件被告於98年5月15日召開審查委員會第4次會議決議：經審核依法尚無不符，將申請案及其附件函送內政部複審。惟經內政部以98年8月20日內授中辦地字第0980725211號函檢送98年8月4日召開之專案小組第2次會議會議紀錄：「．．．決議：本案雖有『李敏、李恭等兄弟分產契約書』（即𨷺書），但證據力尚嫌薄弱，仍請其再補強相關證據。又申請發還之土地四至、位置及面積未具明確，請高雄縣政府本於權責，確予實地詳查確認後，再提報審查。」被告遂於98年12月30日就本件召開審查委員會第5次會議，其會議結論：「（二）、墾農陳文傳等5人及李尚明等3人申請發還之土地四至、位置及面積待轄管地政事務所實地確認後，併同補正資料報請內政部審議。」被告於99年3月24日召開審查委員會第6次會議，其會議結論：「（二）、李尚明等3人墾農所附之𨷺書可屬內政部頒『地政機關受理墾農訴求發還土地審查及登記注意事項』五、（一）應附文件3、其他證明文件；惟請申請人就𨷺書內所敘之土地四至位置於現行行政區域圖標示表明之。」被告於99年5月12日召開審查委員會第7次會議，其會議結論：「原墾陳、李二案尚未進入登記的階段，請申請人補充的資料既經補正，依補正完畢資料及審查委員意見送內政部複審。」嗣再以99年5月19日府地籍字第0990131673號函將全案之審查結果函送內政部，惟經內政部以99年7月30日內授中辦地字第0990725033號函將之檢還，並敘明理由：「主旨：貴府函送陳文傳君等5人及李尚明君等2人申請還發土地案之補正資料，請求審議乙案，復請查照。說明：二、查本部98年8月20日內授中辦地字第0980725211號函所送原墾農民申請發還土地產權案件複審專案小組第2次會議紀錄決議．．．案由二（李尚明等）：『．．．本案雖有【李敏、李恭等兄弟分產契約書】（即𨷺書），但證據力尚嫌薄弱，仍請其再補強相關證據。．．．』，嗣後本部多次請貴府應本於權責，先審核申請人所附之產權證明文件，並確認其請求發還土地之四至、位置、面積後，再提報審查。惟貴府屢次所送旨揭申請案補正資料，並未逐案說明審核意見及符合規定之理由，為利未來複審專案小組委員瞭解及審核相關案件，仍請確實依本部前開會議決議所囑事項詳予審核，並就申請人補正資料，敘明審查經過及審認符合規定之理由，再報送本部核處。」嗣內政部於99年8月30日召開確商得否放寬「原墾農民訴求還我土地實施計畫」處理原則之產權證明文件會議，會議結論：「（一）按中央法規標準法第5條規定，關於人民之權利義務者，應以法律定之，而『原墾農民訴求還我土地實施計畫』之性質相當於行政程序法第163條所稱之行政計畫．．．墾農訴求放寬產權證明文件，涉關人民權利義務，宜於國有財產法或其他法律增訂特別規定，俾渠等合法取得產權，而不宜於實施計畫中另為規定。（二）為保障墾農生計，經審核結果不符合發還產權之土地，請土地管理機關確實依計畫處理原則二、三規定辦理。」被告嗣於99年10月7日召開審查委員會第8次會議，其會議決議：「（二）、李尚明等3人申請案：依內政部98年8月4日召開原墾農民申請發還土地產權案件複審專案小組第2次會議決議，『本案雖有【李敏、李恭等兄弟分產契約書】（即𨷺書），但證據力尚嫌薄弱，仍請其再補強相關證據。』今申請人迄未再補強相關證據文件，在未有立（修）法以為取得土地之法源依據前，所提之權屬證明文尚不符『原墾農民訴求【還我土地】實施計畫』處理原則所規定之足資證明權屬文件。」在案，被告方以99年10月8日府地籍字第0990261896C號函否准原告之申請，有各該函文附卷（訴願卷第146頁至第155頁、本院卷（二）第206頁、訴願卷第177頁至第178頁、本院卷（二）第210頁、訴願卷第185頁至第186頁、第189頁至第190頁、第192頁至第194頁、第157頁）可稽。

（五）由上述審核經過可知，被告審查委員會第4次會議決議將原告申請案函送內政部複審，其送審理由係認，本案產權證明文件即（𨷺書）為經日據時期公署認證之私契，為期慎重考量申請人權益，該私契有效性報請中央予以審認。惟遭內政部專案小組第2次會議決議，系爭𨷺書證據力尚嫌薄弱，請其再補強相關證據。被告依上開會議決議再陸續召開審查委員會第5次、第6次、第7次會議，原告於前開3次會議過程中亦依被告通知其補正而曾分別於98年10月5日及98年12月17日提送補強證據，被告嗣於審查委員會第7次會議決議將原告補正資料再次送內政部複審，遭內政部99年7月30日內授中辦地字第0990725033號函退回，依其說明係指摘被告未依內政部專案小組第2次會議決議見解即就系爭𨷺書證據力尚嫌薄弱問題，依原告所補正之資料詳予審核，並敘明審查經過及審認符合規定之理由，致內政部無從審理該申請案，由此可知，不論內政部專案小組第2次會議決議內容「系爭𨷺書證據力尚嫌薄弱，請其再補強相關證據」之真意究係原告主張之應就𨷺書再補強相關證據或被告函請原告須另補提其他證明文件之意，被告既曾於其審查委員會第7次會議決議將原告所提補正文件已完成補正程序而送內政部複審，應認被告已有採納原告上開補正之見解而給予原告送內政部複審之機會，則原告復再爭執被告對內政部專案小組第2次會議決議內容之解讀有誤云云，自無理由。惟依系爭計畫貳、一、之規定，作成核定發還之權責機關為內政部，被告自應尊重內政部之意見，故原告上開補正資料既遭內政部指摘被告未就補正資料詳予審核，應認內政部亦認該補正文件尚未補正其專案小組第2次會議決議之缺失，故被告於重新審查原告所提上開補正資料時，自應參照內政部上開意見為審查。嗣內政部於99年8月30日召開確商得否放寬「原墾農民訴求還我土地實施計畫」處理原則之產權證明文件會議，其決議認為，此關人民權利義務，且放寬證明文件，將破壞土地登記制度，衍生社會公平正義之重大爭議，因涉及層面甚鉅，宜於國有財產法或其他法律增訂特別規定，始得合法取得產權，故目前仍應依系爭計畫之處理原則辦理。則被告於其後之審查委員會第8次會議即依內政部上開函文意旨參以上開會議決議見解就原告所補正之資料予以審查，而認原告並未再補強符合規定之相關證據文件，在未有立（修）法以為取得土地之法源依據前，所提之權屬證明文件尚不符系爭計畫貳、處理原則所規定之足資證明權屬文件，而將原告之申請駁回，凡此益徵被告駁回原告之申請，並非無據。且由被告上開審查經過，其2次通過初審送內政部複審之理由，並非認為原告所提出之產權證明已完全符合系爭計畫貳、處理原則所規定之足資證明之權屬文件，而係認被告係初審，系爭審查事涉專業，為保障原告權益，參以內政部始為最終核定之權責機關，乃放寬審查標準讓原告有送請內政部複查之機會，由內政部為最終之決定，但2次送複查均遭內政部駁回或退回，故被告自應尊重內政部之最終審查意見，是以被告於審查委員會第7次會議決議後將原告補正資料送內政部審核，既遭內政部退回重審，被告嗣後再召開審查委員會第8次會議即非無據。則原告主張被告既已於審查委員會第4、5、6、7次會議多無異議，且在審查委員會第6次會議亦已決議系爭𨷺書可屬內政部所頒產權證明之其他證明文件，可見原告所提出之證據確實足為主張事實之證明云云，即不可採。又原告主張被告在審查委員會第7次會議後均未再命原告為補正資料，即遽以召開審查委員會第8次會議，且在該次會議紀錄僅有決議文而未附委員發言下，將原告申請駁回，顯屬可議云云，惟由上開說明可知，被告審查委員會第8次會議之決議見解係參照內政部2次審議及99年8月30日會議決議見解為審查標準，參以原告亦於本院行準備程序時自承其所有資料均已提出，並無新的資料要提出，是以縱被告於召開審查委員會第8次會議前要求原告再提出補正資料，原告亦無資料可提出，故被告審查委員會第8次會議決議並非無據。

（六）依系爭計畫貳、一之規定，其對訴求取得土地所有權者，係要求應提出足資證明其權屬文件，諸如丈單、地契、登記濟證、土地台帳、日據時期法院判決確定證明書等，可見得依系爭計畫申請發還土地者，必以能提出相當於上開具有客觀公信力，且足以推翻系爭土地為國有而應屬原告所有事實之證明文件，始克當之。因此，內政部為執行系爭計畫所訂定之注意事項第5點第1款第3目所稱之「其他證明文件」當然應作相同之解釋。所謂「𨷺書」乃民間傳統習慣，家長在年老或過逝前後，將田產均分按兒子數額（俗稱房份），把各種田園租業、厝宇、現銀以及欠款債項，平攤分成鬮份。各房代表在族長、公親和相關人士的見證下，抽𨷺分產，故其性質應屬家族財產之分配私契，縱如原告主張系爭𨷺書曾經日本政府蕃薯寮廳公印之認證，惟該公印係在證明系爭𨷺書確屬真正，但並未就其內容即所分配之財產所有權之真正予以逐項確認，自非系爭計畫所例示之「丈單、地契、登記濟證、土地台帳、日據時期法院判決確定證明書」之類等值之土地所有權之證明文件；另原告嗣後補正（本院卷（二）第213頁以下）之田寮李姓系統表、歷代簡歷、台灣史小事典、大崗山古契約文書匯編、田寮鄉護林協會之收據等，上開文件至多僅能證明原告為系爭𨷺書之作成者之繼承人，即原告李健作為長房李恭之繼承人之一；原告李尚明則為三房李敏之繼承人之一，及原告欲申請發還之系爭土地可追溯在日據時代之原所有權人為何人等情，然此等證據資料僅意欲證明𨷺書製作之真正，並非偽造之文書，惟從形式上審查仍無法與𨷺書相互輔助而得以證明土地所有權之歸屬，即非系爭計畫及注意事項所定之權利證明文件，縱然據以提出申請，亦不應發還土地。且查原告申請發還系爭土地，並未提出丈單、地契、登記濟證、土地台帳、日據時期法院判決確定證明書或相當於上開土地權屬證明之文件，而是提出如上所述之田寮李姓系統表、歷代簡歷、台灣史小事典、大崗山古契約文書匯編、田寮鄉護林協會之收據等為其證明文件，為原告所不爭，並有原告之申請書及其附件附原處分卷及本院卷可稽，揆諸本院前揭說明，原告既未依內政部專案小組第2次會議決議提出補強證據，自屬就其主張其對系爭土地有合法所有權利之事實，未盡其舉證責任。則被告以原告除提出上開補正文件外，未再補強相關證據文件，駁回原告發還系爭土地之申請，並無不合。

（七）另系爭土地四至、位置雖經路竹地政事務所於99年1月8日複丈，惟依該複丈成果圖上路竹地政事務所之附記：「

一、本複丈成果圖僅供所有權人參考之用，其四至界址應以地政機關鑑界，經權利人認定之實測成果為準。二、對於本案鑑定界址結果如有異議，請依地籍測量實施規則第221條規定辦理。」且該所99年1月11日路地所二字第0990000361號函說明：三、亦表示：「本案成果係依據當事人陳隶昇君、李尚明君等人提供之位置圖資，套繪於地籍圖上計算面積，並經該員確認在案。」等情，有複丈成果圖及上開函文附本院卷（二）第308頁至第309頁可稽，可知，上開複丈圖既係依原告等人提供之位置圖資所套繪，其確實之四至界址仍應以地政機關鑑界為據，故尚無法作為系爭土地之四至證明，更無論如附表所示原告所提原墾地位置標示圖，純係原告自行繪製，更不足以說明該圖與鬮書間之關聯性（姑不論鬮書有無清楚表明占用土地之四至位置，系爭土地位於山林之間，從明治36年至民國99年間，已歷經數十餘年，其間水土沖刷、地貌更迭變易、人為開發、乃至歷經地政機關數次重測或重劃等種種天然或人為之變動後，縱使立鬮書之際甚且有請公證人士設立界樁表明四界，在經歷前揭數十年變動後，都難以保證前揭界址得以援用，更無論該鬮書僅僅以記載某山溝至某山溝作為界址，又從何以可憑鬮書即得以明現今土地之現況？）；再查，原告所提出之田寮鄉護林協會所開立予原告李尚明之父李糖之收據，充其量僅能證明原告之先人有占有使用系爭土地之事實，與所有權之歸屬係屬二事，不能供作所有權認定之證明。且世居耕作亦非取得土地所有權登記之原因，尚須就其所有權登記權源即成為所有權主體之依據提出足夠且相當之證明文件，方足以為所有權人之認定。況依系爭𨷺書上所載之立書人共有長房恭、三房敏、四房侄再添、伍房喜等4房，依原告所附田寮李姓系統表（本院卷（二）第221頁）所示，該4房中與原告2人相同輩份者（即原告李尚明為第5世、原告李健作為第6世）均有數繼承人，何以本件僅由原告2人提出申請，故原告2人之申請人資格亦非無疑，是以本件原告未能提出足資證明之文件，自難謂其已盡舉證責任，從而原告主張其先祖李榮勇向水蛙潭社番頭目張見購買云云，亦難採信。

（八）且按系爭計畫：「．．．貳、處理原則：一、訴求取得土地所有權者，請墾農提出足資證明其權屬文件（如丈單、地契、登記濟證、土地臺帳、日據時期法院判決確定證明書等）並填具土地登記申請書送土地所在地之縣（市）政府，依個案予以初審後，將符合規定者轉呈內政部專案小組複審核定後辦理發還。」之規定，作成核定發還之權責機關為內政部，本件被告尚無逕行准予發還權限。從而，原告聲明逕請求被告發還土地，難認有據。

五、綜上所述，原告之主張並不可採。從而，被告以原告提出之證明文件並非權屬證明文件，不合系爭計畫及注意事項發還土地之要件，否准原告請求發還系爭土地之申請，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，並請求被告應依原告97年6月23日申請書作成准予發還改制前高雄縣田寮鄉43林班如附表所示橘色部分原墾地予原告李尚明，綠色部分原墾地予原告李健作之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決之結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第四庭