高雄高等行政法院判決

上訴人

徐志偉即百一便利商店

訴訟代理人

盧偉銘 律師

訴訟代理人

劉康身 律師

訴訟代理人

蔡嘉政 律師

被上訴人

高雄市政府衛生局

代表人

何啟功

上列當事人間菸害防制法事件，上訴人對中華民國101年11月13日臺灣高雄地方法院101年度簡字第13號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件被上訴人於民國100年9月19日上午9時35分許，會同高雄市政府警察局岡山分局員警執行菸害防制聯合稽查時，發現上訴人在高雄市○○區○○路○○號1樓所經營之商店展示架中間位置，以銀色反光板為背景，將特定品牌之菸品以大於其他菸品2倍方式及非平行排列等突出之方式為展示，被上訴人先予舉發，並予上訴人陳述意見機會，然被上訴人仍認上訴人違反菸害防制法第10條第1項後段規定，乃依同法第23條規定裁處上訴人新臺幣（下同）1萬元罰鍰。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，乃提起行政訴訟，經原審法院判決駁回，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：（一）依司法院釋字第633號解釋理由書、最高行政法院98年度判字第917號、95年度判字第2128號、94年度判字第839號判決及行政院衛生署100年12月1日衛署訴字第1000024154號訴願決定所揭示之法律解釋方法，販賣菸品場所標示及展示管理辦法（下稱系爭管理辦法）第8條所謂「其他引人注意之方式」，必須與「電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味、燈光」類似，凡未以類似電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味及燈光之方式展示菸品，則不該當於系爭管理辦法第8條所規定之「其他引人注意之方式」。上訴人店內之菸品展示並未應用相同或類似於系爭管理辦法第8條所列舉之電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味、燈光等能產生「特效」之方式展示菸品，故上訴人店內之菸品展示自屬合法。（二）「單獨展示菸品」可能產生特定品牌菸品之展示區域大於其他品牌之展示區域，行政院衛生署既肯認「單獨展示菸品」係屬合法，相較於菸品展示區域僅單獨展示1包菸品，系爭菸品展示區域內有1包以上之菸品，縱展示區域可能大於其他展示區域，該展示方式亦屬合法，並無違反菸害防制法與系爭管理辦法規定。況上訴人係將不同的菸品展示區域提供予不同供應商作為菸品展示之用，部分供應商需保留較大區域（含中央區域），作為展示旗下現有或將來推出菸品之用，對供應商而言，保留較大區域以預留空間及彈性作為將來展示其旗下品牌或品項，於法並無不合，此些品牌或品項可能尚在發展階段或尚未到貨，上訴人並無法將其他品牌或物體放置於已經特定供應商預留之展示區域之空位。（三）花蓮縣政府認定非平行排列之菸品展示並不違反系爭管理辦法，則平行排列之菸品展示亦不應認為違反菸害防制法之規定，惟被上訴人卻認定本件以平行排列方式展示菸品，違反系爭管理辦法第8條規定，顯然因法規不明確，使地方政府間之執法方式不一致，該不明確之不利益結果不應由人民承擔。（四）菸害防制法及系爭管理辦法並未對菸品展示架之材質作任何限制，本件菸品展示架使用之材質為鋁及壓克力，兩種材質皆常用於菸品展示架，且有時會自然反映週遭環境之光線，此情形不應認為係屬「反光」，又花蓮縣政府及行政院衛生署均不認為菸架所使用之壓克力材質有時自然反映週遭環境光線之情形，違反系爭管理辦法第8條規定。本件菸品展示架使用壓克力與鋁材質，縱有時會自然反映週遭環境之光線，亦不違反系爭管理辦法規定。（五）菸害防制法及系爭管理辦法對菸品展示之顏色、材質、空間配置、價格標示或排列等並未加以任何限制（除以電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味、燈光等能產生「特效」之方式展示外），被上訴人以上訴人於菸品展示架中間，將特定品牌之菸品以大於其他菸品2倍方式及以銀色反光背景、非平行排列等突出之方式展示菸品，違反菸害防制法第10條第1項後段規定，裁處上訴人罰鍰，不僅違反行政程序法第7條、第8條、第9條、依法行政原則、法律保留原則，並侵害上訴人之言論自由及營業自由，更牴觸釋憲實務、最高行政法院判決及行政院衛生署所揭示之法律解釋方法，應予撤銷等情，並聲明求為判決（一）原判決廢棄。（二）訴願決定及原處分均撤銷。

三、被上訴人則以：（一）被上訴人原處分卷內之系爭照片，菸品之品牌及標價清晰可辨，且可表現菸品展示架光可鑑人，可由反光隱約辨識拍照人員手持相機，淺色上衣及深色掛繩等特徵，而上訴人所附現場照片，疑為畫素不足，致菸品廠牌及標價無法辨識，且色彩較黯淡，難以還原現場狀況。其次，壓克力依其不同材質，經加工可變化不同之視覺效果，甚至產生反光效果，做為車輛反光片之用。上訴人舉例以染黑不透明壓克力材質為菸品單獨展示之狀況，與上訴人現場以透明品質壓克力輔以銀色可反光材質視覺效果迥然有異，上訴人陳列菸品方式客觀上足以引人注意，被上訴人以上訴人違反菸害防制法第10條第1項後段及同法第23條規定，對其裁處1萬元罰鍰，並無違誤。至上訴人之各項主張，顯與菸害防制法第10條第1項後段、第2項及系爭管理辦法第8條規定有違，無從採憑。（二）菸害防制法之立法目的在於維護國民健康，而各級衛生行政機關肩負保障國民健康之行政責任；對於菸品展示管理，在保障國民健康與商業自由權之間，應依比例原則，做合宜之行政裁量，簡言之，原處分並無牴觸憲法對人民言論自由與財產權之保障，本件依立法目的與行政院衛生署函釋僅處最低罰鍰1萬元，應符合比例原則及行政目的之達成等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：（一）依系爭管理辦法第8條規定之「為避免販賣場所以各種特效方式加強消費者對於菸品或菸品容器之印象，爰訂定展示菸品之限制。」立法理由，闡述該規定係為避免販賣場所以各種特效方式加強消費者對於菸品或菸品容器之印象，引起購買菸品之慾望或刺激菸品消費，為防制菸害，維護國民健康，而採列舉與概括規定併行之方式，限制菸品或菸品容器之展示方法，除列舉「電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味、燈光」等方式外，因其他加強消費者對於菸品或菸品容器之印象之突顯措施難以逐一列舉，為免疏漏，乃另以「其他引人注意之方式」作概括式規定。至於展示特定菸品區塊是否為上開「其他引人注意」之方式，應就具體個案，審酌該展示特定菸品區塊之大小、形狀、顏色對比、位置等因素綜合判斷，是否已與其他品牌區隔，以突顯特定菸品，而客觀上足以引起消費者注意，故應著重在所使用之方式客觀上是否足以引起消費者注意，若販賣場所為菸品展示，已超出使消費者獲知菸品品牌及價格之必要範圍，以突顯特定菸品，而客觀上足以引起消費者注意者，非謂販賣場所須使用類似「電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味、燈光」之引人注意之方式，始為違反上開法令之規定。蓋平面靜態之展示，如善加利用背景顏色、圖片、影像、文字、符號或擺設方式等，其引人注意之效果，並不亞於類似「電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味、燈光」等方式所產生之效果。

（二）上訴人在其經營之商店菸品展示架展示系爭特定品牌菸品，該展示空間明顯比其他菸品之展示空間為大，且位於中央部分，並且兩旁以較粗之框架加以區分，而在中央展示區域，該菸品之展示係以數個突出之特定空間加以擺設，其他未突出之空間則未擺設任何菸品，此與其他菸品均依序平行擺設之方式不同並無特別突出之區塊情形不同，故依此該展示菸品之方式確有突顯系爭特定品牌菸品，客觀上足以引起消費者注意，且超出使消費者獲知該菸品品牌及價格之必要範圍，被上訴人因此認定上訴人違反菸害防制法第10條第1項後段規定，並依同法第23條規定裁處1萬元罰鍰，認事用法，並無違誤。（三）至行政院衛生署100年12月1日衛署訴字第1000024154號訴願決定，係以「在展示架上單獨展示菸品，客觀上是否足以引起消費者之注意，而該當於販賣菸品場所標示及展示管理辦法第8條所規定之『其他引人注意之方式』，不無疑問」為由，而為撤銷原處分之決定，上開案件當事人所為展示菸品之情節與本件案情並不完全相同，尚難比附援引；況且，上開行政院衛生署訴願決定所為個案事實認定及法律適用，並無拘束原審法院之效力，故尚難僅憑上開行政院衛生署訴願決定之法律見解，即為上訴人有利之認定。（四）上訴人其在所經營之商店菸品展示架，以其他引人注意之方式展示特定品牌之菸品，被上訴人認上訴人違反菸害防制法第10條第1項後段規定，並依同法第23條規定裁處1萬元罰鍰，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，乃駁回上訴人在原審之訴。

五、上訴人上訴意旨略以：（一）原審法院認定系爭管理辦法第8條規定之「其他引人注意之方式」不必與「電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味、燈光」類似，與司法院釋字第173號解釋姚瑞光大法官不同意見書、釋字第488號解釋施文森大法官部分不同意見書、釋字第521號解釋、釋字第633號解釋理由書、最高行政法院94年度判字第77號、101年度判字第516號判決所採行之法律解釋方法有悖，應屬行政訴訟法第243條第1項前段不適用法規之違背法令判決。（二）系爭管理辦法第8條所謂「電子螢幕」、「動畫」、「移動示背景」、「聲音」、「氣味」、「燈光」等例示規定所描述之情形，均係於菸品以外，另透過特效方式吸引消費者注意，倘依原判決見解，系爭管理辦法第8條之概括條款無須具備與例示條款類似之情形，甚至可將概括條款之適用擴及於菸品本身的擺放，上開例示規定即無任何意義，人民亦無法預見菸品擺放所呈現之靜態畫面亦有本條規定之適用，不僅與司法院釋字第432號、第636號解釋、釋字第697號解釋羅昌發大法官不同意見書見解相牴觸，亦有違法律明確性原則，應屬行政訴訟法第243條第1項後段規定之適用法規不當之違背法令判決。（三）系爭管理辦法第8條係禁止以「特效方式」加強消費者對於菸品或菸品容器之印象，如係對於菸品展示方式可能導致廣告效果加以限制，則應適用系爭管理辦法第4條至第6條之規定，上訴人有關菸品之擺放方式均已依符合各該規定，原判決竟強將系爭管理辦法第8條套用至菸品展示，逸脫現行有效法律拘束，顯然有違法律優位原則，自屬行政訴訟法第243條第1項後段之適用法規不當之違法判決。（四）系爭管理辦法第8條所謂「其他引人注意之方式」為不確定法律概念，僅有一種正確之解釋方式，司法院釋字第633號解釋、最高行政法院判決、學者見解及行政院衛生署已採取以例示條款之性質限縮解釋概括條款意義之法律解釋方式，原判決不適用司法實務及學者通說所採之法律解釋方式，亦未詳述何以不採之理由，不僅違背行政訴訟法第243條第2項第6款前段規定，亦牴觸行政法學原理，顯屬判決不備理由之當然違法判決。為此請求廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分，或發回原審法院更行審理。

六、本院經核原判決駁回上訴人於原審之訴，尚無違誤，茲就上訴意旨再予論述如下：

（一）按「為防制菸害，維護國民健康，特制定本法；．．．。」「對消費者販賣菸品不得以下列方式為之：一、自動販賣、郵購、電子購物或其他無法辨識消費者年齡之方式。

二、開放式貨架等可由消費者直接取得且無法辨識年齡之方式。三、每一販賣單位以少於20支及其內容物淨重低於15公克之包裝方式。但雪茄不在此限。」「菸品、品牌名稱及菸品容器加註之文字及標示，不得使用淡菸、低焦油或其他可能致人誤認吸菸無害健康或危害輕微之文字及標示。但本法修正前之菸品名稱不適用之。菸品容器最大外表正反面積明顯位置處，應以中文標示吸菸有害健康之警示圖文與戒菸相關資訊；其標示面積不得小於該面積百分之35。前項標示之內容、面積及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」「促銷菸品或為菸品廣告，不得以下列方式為之：一、以廣播、電視、電影片、錄影物、電子訊號、電腦網路、報紙、雜誌、看板、海報、單張、通知、通告、說明書、樣品、招貼、展示或其他文字、圖畫、物品或電磁紀錄物為宣傳。二、以採訪、報導介紹菸品或假借他人名義之方式為宣傳。三、以折扣方式銷售菸品或以其他物品作為銷售菸品之贈品或獎品。四、以菸品作為銷售物品、活動之贈品或獎品。五、以菸品與其他物品包裹一起銷售。六、以單支、散裝或包裝之方式分發或兜售。七、利用與菸品品牌名稱或商標相同或近似之商品為宣傳。八、以茶會、餐會、說明會、品嚐會、演唱會、演講會、體育或公益等活動，或其他類似方式為宣傳。九、其他經中央主管機關公告禁止之方式。」「販賣菸品之場所，應於明顯處標示第6條第2項、第12條第1項及第13條意旨之警示圖文；菸品或菸品容器之展示，應以使消費者獲知菸品品牌及價格之必要者為限。前項標示與展示之範圍、內容、方式及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」菸害防制法第1條、第5條、第6條、第9條及第10條分別定有明文。由是觀之，菸害防制法明確表示菸品有害國民健康，但基於防堵不如管制之思維底下，雖允許菸商販售菸品，然對於菸品之販賣方式則加以諸多限制，例如為提醒民眾菸品之危害及保護國家未來主人身體之康健，除要求在菸品本身之包裝要加註「吸菸有害健康」等警語外，並要求不得使用令民眾誤認菸品對健康危害輕微之標示、以及不得以任何方式可以令未成年人容易取得菸品之販售模式等是。此外，菸害防制法第9條更採列舉方式嚴格限制菸品之廣告、促銷，以盡可能杜絕菸商或其下游販售者廣告其商品之可能，至於菸害防制法第10條第1項雖允許業者於販賣菸品之場所進行菸品展示，惟其方式僅「以使消費者獲知菸品品牌及價格之必要者為限」，揆其立法意旨謂：「為因應菸品販賣實際需要，允許提供使消費者獲知品牌與價格範圍內之資訊及展示菸品，而非例外允許業者於場所內進行廣告促銷。」由此可知，該條項規定之主要用意在於告知消費者菸品之資訊，以供其選擇，此為法律所容忍之最底線，倘菸商於販賣菸品之場所所為菸品或菸品容器之展示，逾越使消費者獲知菸品品牌及價格之必要範圍，另產生廣告促銷之效果者，即為法所不許。雖菸害防制法第10條第2項將菸品販售場所之展示範圍、內容、方式授權予中央主管機關定之，此乃考量展示方式之訂定相當技術性且時有檢討變動需求，只要其限制方式不違背同條第1項規定之大原則，自不生違法之疑義。而行政院衛生署依上開菸害防制法第10條第2項之授權訂定販賣菸品場所標示及展示管理辦法第8條規定：「販賣場所不得以電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味、燈光或其他引人注意之方式為菸品展示。」其立法理由載明：「為避免販賣場所以各種特效方式加強消費者對於菸品或菸品容器之印象，爰訂定展示菸品之限制。」則從上開管理辦法規定觀察，其所稱之「電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味、燈光」等，僅係其所例示之「特效方式」，亦可稱之為廣告手段，然業者之廣告手段不一而足，更是與時俱進，但法令立法當時之規範有其時空之局限性、常有無法含攝周全之慮，是以為避免掛一漏萬，而另補述「其他引人注意之方式」之規定，尚與菸害防制法第10條第1項規定無違。雖上開管理辦法前段規定似以規範電子燈光特效為主，而未明白包含平面或固定式等其他種類之特效，然從菸害防制法第6條規定以下，直至同法第9條、第10條規定綜合觀察，其已明白管制菸品本身包裝、銷售管道，最後還管制廣告手段，其中第9條規定已包含絕大多數之平面或固定式媒體之表現方式，至此當無須於管理辦法中重複規範之必要。

（二）次查，法律之解釋，在於探求及闡明法律文字之意義。惟法律之解釋應探求法條真意，而不得拘泥於文字，作孤立之文字解釋（民法第98條規定參照）。立法者為達成一定之規範目的，使用文字制定為法律。因此，法律為目的產物，法律之文字為達成目的之手段。通說認為，法律目的之探求，並非闡明法律意義之唯一手段，其僅是一種與「文理解釋」、「歷史解釋」及「邏輯解釋」併列之解釋方法。惟法律如為達成特定目的之手段，則必須作達成目的之理解，亦即賦予其可以達成目的之意義。如果獨立於法律目的之外，以文理、歷史或邏輯之解釋方法，探求法律之意義，而不以目的為指導，即難免錯失目的。反之，如以文理、歷史及邏輯之方法，探求法律目的，並由所發現之法律目的推論法律文字之意義，則可以避免不合理結果。因此，文理、歷史及邏輯之解釋，亦係用以認定法律目的。又法律之解釋在於解釋法律文句之意義，自不能完全逸脫於法律之文句。法律文字通常皆具有多數廣狹不一之字義，其最廣之字義，即為解釋可能性之最大界限。在法律文句之含意可能性中，竭盡字義界限之解釋，謂之「擴張解釋」；採用較狹窄字義可能性之解釋，謂之「限制解釋」（參見學者陳敏著，行政法總論三版，第138至143頁）。是此，探求法律意義，固有多種解釋方式，但各種解釋方法，無非謂探求法律之目的。而每一項法律，尤其是行政法令，均有其欲達成之特定行政目的，不一而足，故此一法令所欲達成之行政目的，未必適合於他項法令；因而他項法令所依循之法律解釋，自然也未必適合於本件法令之解釋。經查，上訴人援引司法院釋字第521、633號解釋、最高行政法院94年度判字第77號、101年度判字第516號判決，主張前揭實務見解對海關緝私條例第37條第1項第4款、319槍擊事件真相調查特別委員會條例第8條第1項第6款、證券交易法施行細則第7條第9款、所得稅法第11條第1項等規定，均對行政法上之概括規定採取限制解釋為由，逕自認定上開管理辦法第8條規定，亦應為相同之解釋云云，明顯將各該法令之法律目的抽離，而單純為法律文字之文理解釋，自非屬適當之法律解釋。縱認法令之概括規定，應受其前揭例示或列舉者屬類似或同一種類者之限制解釋，因菸害防制法第10條第1項已明白規範菸品販售場所至多可為菸品展示之範圍，而行政院衛生署制定之系爭管理辦法復基於前揭規定（同條第2項）而來，則該管理辦法第8條所稱之「電子螢幕、動畫、移動式背景、聲音、氣味、燈光」等，均可統籌定義為「廣告」（辭海對「廣告」定義為：向公眾介紹商品，報導服務內容或文娛節目等之宣傳方式，一般通過報刊、電台、電視台、招貼、電影、幻燈、櫥窗布置、商品陳列等形式來進行）手段，因此，所謂「其他引人注意之方式」，只要足以構成「廣告」之定義，當然與該管理辦法第8條前段例示者屬同一種類，自該當前揭管理辦法所欲禁止之菸品展示。更無論綜觀菸害防制法其立論基礎即確認菸品有害健康，故立法目的標示為維護國民健康，因而才會對於菸品包裝到販售均採取嚴格管制流程，如任令該管理辦法第8條規定所稱之「其他引人注意之方式」採取嚴格限制解釋，甚至為限縮解釋（學者陳敏認為此係將原屬字義核心事項自法律適用範圍排除，屬超越法律之法律推展，並非法律解釋，見前揭書第143頁），此無異讓菸品銷售業者得以藉此逸脫菸害防制法之規範，當非立法之本意。綜此，是以前揭管理辦法應認符合菸害防制法為防制菸害，維護國民健康之立法精神，且與授權明確性原則無違，亦無違反法律保留原則，當可認定。

（三）再查，上訴人在其經營之商店菸品展示架展示系爭特定品牌菸品，該展示空間明顯比其他菸品之展示空間為大，且位於中央部分，上訴人並在兩旁以較粗之框架加以區分，而在中央展示區域，該菸品均為同一品牌之七星菸品，其展示方式係以數個突出之特定空間加以擺設，並無預留其他菸品得以擺放之空間；至於其他未突出之空間則未擺設任何菸品，此外，其他品牌之菸品則均依序平行擺設於七星菸品框架之外，並無特別突出之區塊標示，此等商品陳列方式，特別凸顯七星菸品之與眾不同等事實，有原處分卷拍攝之現場照片4張在卷可證（見該卷第5至7頁），客觀上已足以引起消費者注意，且超出使消費者獲知該菸品品牌及價格之必要範圍，揆諸前揭規定之說明，上訴人前揭商品陳列方式，自屬對七星菸品之特別廣告，應屬前揭管理辦法第8條所禁止之「其他引人注意之方式為菸品展示」者，從而，被上訴人因此認定上訴人違反菸害防制法第10條第1項後段規定，並依同法第23條規定裁處1萬元罰鍰，認事用法，並無違誤。原判決據以駁回上訴人於原審之訴，經核其認事用法並無違誤，且已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，並無判決不適用法規或適用不當，及判決不備理由之情事。上訴人猶主張原判決無視於行政法及憲法原理原則，並牴觸釋憲實務、最高行政法院所揭示之法律解釋方法，顯有行政訴訟法第243條不適用法規及適用法規不當，復有同法條第2項第6款前段判決不備理由之違法，應予廢棄云云，殊無足採。綜上所述，上訴論旨猶執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第三庭