高雄高等行政法院判決

102年1月31日辯論終結

原告

許海龍

原告

許立志

原告

許志雄

被告

臺南市政府

代表人

賴清德

訴訟代理人

沈俊榮

　吳政霖

上列當事人間徵收補償事件，原告不服內政部中華民國100年12月28日台內訴字第1000234638號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項︰本件原告許志雄經合法通知未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。

二、事實概要︰緣改制前臺南市政府為辦理安南區2-7號（第二期）都市○○道路工程，報經內政部民國98年9月17日台內地字第0980174959號函核准，據以98年10月2日南市地權字第09814522631號公告徵收臺南市○○區○○段○○○○○○號等109筆土地，及一併徵收其土地改良物。原告於公告期間以渠等所共有位於徵收範圍內之總安段519-2、550地號土地（面積分別為4.63平方公尺及435.03平方公尺，屬都市○○區○○道路公共設施保留地，下稱系爭土地）徵收補償價額偏低為由（劃屬514-3地○區段○區段地價為新臺幣〈下同〉4,258元/平方公尺），提出異議。經改制前臺南市政府考量514-3地價區段範圍尚包含非屬本件工程範圍之公共設施保留地，且其毗鄰非公共設施保留地多為農○區○○○○區段地價較低等情，乃重新調整系爭土地坐落之公共設施保留地地價區段劃設方式並重新計算區段地價（增設514-7地○區段○區段地價為6,500元/平方公尺），提交該市地價及標準地價評議委員會98年12月4日第3次會議決議通過，改制前臺南市政府並據以99年2月3日南市地權字第09914504010號函通知原告。原告不服，提起訴願，經內政部100年4月28日台內訴字第1000050268號訴願決定略以：上開514-7區段地價之計算方式是否符合平均地權條例施行細則第63條及內政部94年1月7日台內地字第0940068053號函釋規定，事實未臻明確等由，而將原處分撤銷，並命被告於1個月內另為適法之處分。嗣被告（改制前臺南縣與臺南市於99年12月25日合併改制為臺南市，其業務由改制後之臺南市政府即被告承受）依訴願決定意旨，再重新調整系爭土地坐落之公共設施保留地地價區段劃設方式並重新計算區段地價，於514-7公共設施保留地地價區段內增設514-8公共設施保留地地價區段，並將519-2一般路線價地○區段○區段範圍北延至與514-8地價區段接壤（調整後514-7及514-8區段地價分別為每平方公尺6,500元及12,614元，系爭550地號及519-2地號土地調整後平均公告現值分別為10,059元及12,614元/平方公尺），並提交該市地價及標準地價評議委員會100年8月15日第2次會議決議通過，被告並據以100年9月1日府地價字第1000682161號函（即本件原處分）通知原告。原告仍表不服，提起訴願，經遭駁回；遂提起本件行政訴訟（原告不服內政部98年9月17日台內地字第0980174959號函核准徵收處分，提起訴願，遭行政院101年1月28日院臺訴字第1010120261號訴願決定不受理部分，本院另以裁定駁回）。

三、本件原告主張：系爭土地係位於台江大道與30米北安路3段交叉路口之三角窗土地，是整個安南區人口密度最高最早發展的精華地段，生活機能有一定水準，毗鄰周邊有新順重劃區、福國重劃區、五塊寮重劃區、安南醫院、歷史博物館，近年來更有上市上櫃建設公司在此推案，商業行為活絡，土地具有相當潛力，依土地徵收條例第30條、地價調查估計規則第4條及第6條等規定，被告應依市場交易價格補償地價。惟被告徵收系爭土地之補償價額，不僅比附近土地實際交易價格便宜幾倍，亦比距離系爭土地南北約200公尺同樣被徵收土地之補償價格為低，致使約200坪之系爭土地徵收補償費，竟然買不到對面6米巷弄之25坪房屋。又劃分地價區段時，依地價調查估計規則第18條及第19條規定，應○○○區○○○○路○○區段之界線，應以距離臨街道適當深度範圍為準，從路邊向裡地逐一延伸再加權平均計算，而非裡地地價較高，臨路之土地地價反而較低，相鄰兩塊地地價形成一高一低斷崖式銜接，並造成同一筆550地號土地在514-7及514-8兩個不同區段地價內，違反地價調查估計規則第18條規定等情。並聲明求為判決：（1）訴願決定及原處分均撤銷。（2）被告應依原告之申請，作成以每平方公尺58,000元徵收系爭土地之行政處分。

四、被告則以：

（一）土地徵收條例第30條規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣(市)主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」平均地權條例施行細則第63條第1項、第2項規定：「直轄市或縣（市）主管機關依本條例第46條規定查估土地現值時，對都市計畫公共設施保留地之地價，應依左列規定辦理：．．．。前項所稱平均計算，指按毗鄰各非保留地之區段線比例加權平均計算。」地價調查估計規則第18條第1項、第4項及第5項規定：「劃分地價區段時，．．．以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。」「公共設施保留地應單獨劃分地價區段。但其毗鄰之非公共設施保留地均屬相○區段○○○○○區段時，得併入毗鄰之非公共設施保留地劃為同一地價區段。」「帶狀保留地穿越數個地價不同之區段時，應視二側非保留地地○區段○○○○○段劃分地價區段。」是以，有關公共設施保留地地○區段○○○○區段地價之計算，應依前開規定辦理，並非原告指摘依調查實例估計區段地價甚明。另有關本件514-7區段毗鄰之非公共設施保留地區段地價及加成補償成數，係經提交98年第3次地價及標準地價評議委員會評議通過，於法尚無不合。

（二）內政部100年4月28日台內訴字第1000050268號訴願決定理由略以：「二、．．．本案工程範圍內之公共設施保留地由514-3區段另增劃歸514-7區段，相關考量及程序尚無不合。三、．．．按毗鄰之土地屬一般路線○區段○○○○○路線價區段如為本部94年1月7日台內地字第0940068053號函釋：『保留地被劃分為路線○區段○○○區段者，其裡地保留○區段○鄰○○路線價區段之保留地，則該毗鄰保留地線段不納入加權平均計算』所規定之情形，方得不納入加權平均計算，故上開519-1、514-1及514-2地價區段須視位於區段內與514-7區段相毗鄰之土地是否屬公共設施保留地作為判斷，如屬『非公共設施保留地』，則需依土地徵收條例第30條規定納入加權平均計算。」被告遂參照前開訴願決定理由，依平均地權條例施行細則第63條及地價調查估計規則等相關規定，重新檢討514-7公共設施保留地地○區段○○鄰○○○區段劃分及區段地價之適宜性。經檢討後於514-7公共設施保留地地價區段內增設514-8公共設施保留地地價區段，並將519-2一般路線價地○區段○區段範圍北延至與514-8地價區段接壤。依土地徵收條例第30條及平均地權條例施行細則第63條規定計算新增之514-8（公共設施保留地）地價區段，以毗鄰之514-1、519-1及519-2等非公共設施保留地地價區段線比例，加權平均計算其區段地價為每平方公尺12,614元；第514-7地價區段因毗鄰非公共設施保留地地價區段僅有519-5區段，故以519-○區段○區段地價每平方公尺6,500元作為514-7區段地價。上述案經提交本市地價及標準地價評議委員會100年第2次會議決議通過，並以100年9月1日府地價字第1000682161號函通知原告，於法尚無違誤。

（三）末查，依地價及標準地價評議委員會組織規程第4條規定，地價及標準地價評議委員會之成員，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之人士、建築師公會代表、銀行公會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設及農林機關主管等。顯見有關地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，係經由委員會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地。在判斷餘地範圍內，行政法院祗能就行政機關判斷時，有無遵守法定秩序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查，其餘有關行政機關之專業認定，行政法院應予尊重（最高行政法院95年度判字第2143號判決參照）。則本件系爭土地業依內政部100年4月28日台內訴字第1000050268號訴願決定理由調整地○區段○○○○○○區段地價，並提經本市地價及標準地價評議委員會評議通過，皆已符合土地徵收條例第30條之規定等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有內政部98年9月17日台內地字第0980174959號函（第193頁）、改制前臺南市政府98年10月2日南市地權字第09814522631號公告（第194頁）、臺南市地價及標準地價評議委員會98年12月4日第3次會議紀錄（第61頁）、改制前臺南市政府99年2月3日南市地權字第09914504010號函（第62頁）、內政部100年4月28日台內訴字第1000050268號訴願決定書（第63頁）、臺南市地價及標準地價評議委員會100年8月15日第2次會議記錄（第67頁）、被告100年9月1日府地價字第1000682161號函（第66頁）、內政部100年12月28日台內訴字第1000234638號訴願決定書（第12頁）附本院卷可稽，洵堪認定。本件兩造爭點為被告以系爭519-2地號土地98年公告土地現值12,614元/平方公尺及系爭550地號土地98年公告土地現值10,059元/平方公尺加4成計算補償地價，是否適法？經查：

（一）按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」「其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」「（第1項）被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。（第2項）前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」「本條例第30條第1項規定之毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，指毗鄰各非公共設施保留地區段地價之平均數；於每年編製土地現值時，依平均地權條例施行細則第63條規定計算之。」分別為行為時土地徵收條例第1條第2項、第3項、第30條及同法施行細則第31條第1項所明定。次按「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地○區段○○○○區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1月1日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」「（第1項）直轄市或縣（市）主管機關依本條例第46條規定查估土地現值時，對都市計畫公共設施保留地之地價，應依左列規定辦理：

一、保留地處於繁榮街道路線○區段○○○路線價按其臨街深度指數計算。但處於非繁榮街道兩旁適當範圍內劃設之一般路線○區段○○○路線價為其地價。二、保留地毗鄰土地均為路線價道路者，其處於路線價區段部分，依前款規定計算，其餘部分，以道路外圍毗鄰非保留地裡地區段地價平均計算。三、保留地毗鄰土地均為路線○區段○○○○○路線價區段部分依第1款規定計算，其餘部分，以道路外圍毗鄰非保留地裡地區段地價平均計算。四、帶狀保留地處於非路線價區段者，其毗鄰兩側為非保留地時，以其毗鄰兩側非保留地之區段地價平均計算，其穿越數個地價不同○區段○○○○段計算。五、前4款以外之保留地，以毗鄰非保留地之區段地價平均計算。（第2項）前項所稱平均計算，指按毗鄰各非保留地之區段線比例加權平均計算。．．．。」則為平均地權條例第46條及其施行細則第63條所明定。

（二）又地價調查估計規則第18條規定：「（第1項）劃分地價區段時，應攜帶地籍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。（第2項）已開闢道路及其二側或一側帶狀土地，其地價與一般地價區段之地價有顯著差異者，得就具有顯著商業活動之繁榮地區，依當地發展及地價高低情形，劃設繁榮街道路線○區段○○○街道以外已開闢之道路，鄰接該道路之土地，其地價顯著較高者，得於適當範圍劃設一般路線價區段。．．．（第4項）公共設施保留地應單獨劃分地價區段。但其毗鄰之非公共設施保留地均屬相○區段○○○○○區段時，得併入毗鄰之非公共設施保留地劃為同一地價區段。（第5項）帶狀保留地穿越數個地價不同之區段時，應視二側非保留地地○區段○○○○○段劃分地價區段。」第19條規定：「地○區段○○○○○○道路、溝渠等自然界線或使用分區、編定使用地類別等使用管制之界線或適當之地籍線為準。繁榮街道路線價區段，應以裡地線○區段○○○路○○區段之界線，應以距離臨街線適當深度範圍為準。」查地價調查估計規則乃依土地法施行法第40條授權所訂立關於地價調查估計之法規命令，其中上述規定乃關於如何劃分地○區段○○○區段地價之技術性及細節性之規定，並未逾越授權範圍，且合於授權意旨，自應予以援用，於進行地○區段○○○○區段地價之估計時予以遵守，因此查估之區段地價，則作為每年公告土地現值表編製之依據及日後徵收時主管機關補償徵收土地地價之憑據。

（三）經查，系爭土地為都市計畫公共設施保留地，前經改制前臺南市政府92年1月16日發布實施之「變更臺南市主要計畫（第四次通盤檢討）案」劃設土地編定○區○○○○○○道路用地」，限制為開闢道路使用，為兩造所不爭，並有臺南市安○區○○○○○○○○道路徵收土地有無妨礙都市計畫證明書附內政部徵收處分卷及臺南市政府都市發展局101年10月2日南市都管字第1010804254號函附本院卷（第233頁）可稽。次查，系爭土地位於安○區○○○號道路第二期工程徵收範圍內，98年度原劃屬514-3公共設施保留地區段，地價為4,258元/平方公尺，改制前臺南市政府於原告就補償費過低提出異議後，考量該區段範圍尚包含非屬本件工程範圍（即安○區○○○○市○○道路）之公共設施保留地，且其毗鄰非公共設施保留地多為農○區○○○○區段地價較低等情，經98年12月4日臺南市地價及標準地價評議委員會評定依都市計畫範圍將（文中74）預定地與2-7號道路用地地價區段重新分別劃出514-3、514-7、519-5地價區段，將系爭土地劃歸514-7地○區段○區段地價6,500元/平方公尺），改制前臺南市政府並以99年2月3日南市地權字第09914504010號函通知原告等情，亦有台南市地價及標準地價評議委員會98年12月4日第3次會議紀錄、改制前臺南市政府99年2月3日南市地權字第09914504010號函附本院卷（第61、62頁）及地價區段圖附訴願卷（第22頁）可按。因原告對系爭土地以6,500元/平方公尺作為補償地價，仍表不服，提起訴願，經內政部100年4月28日台內訴字第1000050268號訴願決定略以：「原處分機關卷送之『安南區2-7〈第二期〉都市○○道路範圍地價區段圖與分區使用圖套繪』所示，514-○區段○○鄰○區段有514-1、514-2、514-3、519-3、519-5、519-1等6個區段，原處分機關100年2月11日補充答辯稱519-1、514-1、514-2、519-○區段○○○○路線價區段，514-3及519-3區段均為公共設施保留地區段，並敘明依本部94年1月7日台內地字第0940068053號函釋將519-1、514 -1、514-2相毗鄰之全部區段線不予納入加權平均計算，並以519-5區段為計算514-7區段之地價基準，得出514-○區段○區段地價為6,500元/平方公尺。因本部94年1月7日台內地字第0940068053號函釋係以保留地被劃分為路線○區段○○○區段者，其裡地保留○區段○鄰○○路線價區段之保留地，則該『毗鄰保留地線段』不納入加權平均計算公共設施保留地區段地價，並非公共設施保留○區段○○○路○○區段相毗鄰即可引據本部上開函釋而將兩者相毗鄰之區段線均不予納入計算，．．．按毗鄰之土地屬一般路線○區段○○○○○路線價區段如為本部94年1月7日台內地字第0940068053號函釋：『保留地被劃分為路線○區段○○○區段者，其裡地保留○區段○鄰○○路線價區段之保留地，則該毗鄰保留地線段不納入加權平均計算』所規定之情形，方得不納入加權平均計算，故上開519-1、514-1及514-2地○區段○○○○區段內與514-7區段相毗鄰之土地是否屬公共設施保留地作為判斷，如屬『非公共設施保留地』，則需依土地徵收條例第30條規定納入加權平均計算，因．．．本案事實未臻明確，爰依行政院及各級行政機關訴願審議委員會審議規則第26條第2項規定認訴願為有理由，原處分機關99年2月3日南市地權字第09914504010號函應予撤銷，由原處分機關於1個月內另為適法之處分。」而將前開改制前臺南市政府99年2月3日南市地權字第09914504010號函撤銷。被告乃依訴願決定意旨，再重新調整系爭519-2、550地號土地坐落之公共設施保留地地價區段劃設方式，於514-7區段（公共設施保留地地價區段）內增設514-8區段（公共設施保留地地價區段），並將519-○區段○○○路○○區段）○區段○○○○○○○段○○○○○○號北界（與514-8區段接壤），調整後系爭519-2、550地號土地，一部分劃屬514-7區段，另一部分則劃屬514-8區段。而關於514-7區段地價之計算，依行為時土地徵收條例第30條及同條例施行細則第31條規定，應按毗鄰各非公共設施保留地區段地價之平均數，補償其地價。查該區段毗鄰514-8、514-3、519-3及519-5區段，因514-8、514-3及519-3區段皆為公共設施保留地地價區段，故以519-○區段○區段地價每平方公尺6,500元作為514-7區段地價。另關於514-8區段地價之計算，依行為時土地徵收條例第30條及同條例施行細則第31條規定，應按毗鄰各非公共設施保留地區段地價之平均數，補償其地價。復依平均地權條例施行細則第63條第1項第5款規定，以毗鄰之514-1、519-1及519-2等非保留地地價區段線比例，加權平均計算前開區段地價之結果，514-○區段○區段地價為每平方公尺12,614元【（89.55×13,500＋6.04×17,000＋21.98×7,800）/117.57＝12,614】。上開區段地價之評定，經提交該市地價及標準地價評議委員會100年8月15日第2次會議決議通過，被告乃以之作為徵收補償地價之依據（系爭550地號及519-2地號土地調整後98年平均公告現值分別為10,059元及12,614元/平方公尺），此有臺南市地價及標準地價評議委員會100年第2次會議紀錄附本院卷（第67頁以下）可稽，揆諸前述規定，自屬有據。

（四）末按土地徵收條例第30條規定土地徵收補償地價之核定，原則上係以徵收當期之公告現值為準，惟於公告土地現值與市價有差距時，為避免土地所有權人無法以補償金額另購回同等性質之土地，在不損及土地所有權人權益及兼顧順利取得公共建設用地原則，並使政府徵收民地給予合理補償之目的下，乃另規定得由直轄市或縣（市）主管機關參考「一般正常交易價格」，提交地價評議委員會，視其實際價格差距，予以合理加成補償（土地徵收條例第30條立法理由參照）。上開土地徵收條例第30條第2項規定所稱之所謂「一般正常交易價格」及「必要時」之要件，係屬「不確定法律概念」，行政機關適用此一不確定法律概念於具體之事實關係時，依事件之性質，容存有某種判斷餘地。其所為之判斷係對法律解釋或涵攝所得之具體化結果，實應予以尊重，此參最高行政法院91年度判字第1396號判決謂「地價評議委員會暨標準地價評議委員會係由包括地方公正人士、對地價有專門知識之學者、專家及地政主管、工務或都市計畫主管等人所組成，其對於地價（含市價）之評定係基於客觀專業知識，除其評定過程有未遵守相關之程序，或其判斷、評定有顯然違法或不當之情形，否則法院應尊重其判斷。」同申斯理。另按土地徵收補償地價加成補償注意事項第6點規定：「同一年度徵收案件之地價加成補償成數，如直轄市、縣（市）之當年度公告土地現值與一般正常交易價格均已達到均衡一致之成數時，以直市、縣（市）一致之成數為原則．．．。」本件徵收補償價額由被告提請地價評議委員會評議，經與會各委員討論，並參考該地區當時之一般正常交易價格後，依據前開注意事項第6點規定，決議被告辦理98年期公告徵收之地價補償加成成數准予依徵收當期之公告土地現值加4成補償之，有臺南市地價評委會97年12月2日97年第3次會議紀錄影本附本院卷（第75頁背面）可憑。核該地價評議委員會為一合議制之機關，且其成員為具有類似鑑定事實之專業能力，並其決議程序並無違法，且其係因98年度臺南市之公告土地現值約為市價之84.94%，故決議徵收時應按公告土地現值加4成，核已為市價之118.92%，故此決議自無顯然違法或不當之情，是其作成之獨立判斷，本院自應予尊重。故被告依該地價評議委員會之決定，核定系爭土地之徵收補償標準以當年期公告土地現值加4成，計算徵收補償價額，核屬適法。原告雖主張系爭土地附近之土地交易價格或徵收補償價額均高於本件系爭土地徵收補償價額云云，並提出總安段457-2、457-138地號土地95年土地買賣契約書及新順段46地號土地88年7月15日不動產權利移轉證書為證。惟查，依地價調查估計規則第17條規定，地價之估價基準日係指每年9月1日，則98年公告現值調查基準是從96年9月1日到97年8月31日，故原告上開所指95年及88年之土地買賣價格，尚不足作為估計98年地價區段之買賣實例。況且上開土地所屬地價區段並非本件系爭土地所處514-7及514-8地○區段○○○○區段條件既異，地價自有不同，即難相提並論，尚不能僅憑各地價區段地價之差異，遽對原告為有利之認定。再則系爭土地徵收用途係作道路用地而非商業使用，其地價補償應依前述規定計算，原告徒以系爭土地市價58,000元/平方公尺，爭執系爭土地區段地價之估計結果偏低，難以採取。

（五）綜上所述，原告之主張均不足採，被告按系爭土地98年度公告土地現值另加4成核計徵收補償價額予以補償，於法尚無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴請求判決撤銷訴願決定及原處分，及請求被告應就系爭土地作成按58,000元/平方公尺計算核發原告補償費之行政處分，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及攻擊防禦方法，對於判決結果不生影響，尚無逐一論述之必要，附此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第385條第1項前段、第85條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第四庭