高雄高等行政法院判決

民國103年1月22日辯論終結

原告

新龍光塑料股份有限公司

代表人

廖振鐸

訴訟代理人

林重宏 律師

被告

高雄市政府

代表人

陳 菊 市長

訴訟代理人

黃俊嘉 律師

孫嘉佑　律師

上列當事人間使用費事件，原告不服經濟部中華民國101年1月16日經訴字第10106100330號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要︰緣原告於民國99年1月5日向改制前高雄縣政府岡山本洲工業區服務中心（合併改制後稱高雄市岡山本洲產業園區服務中心，屬被告下設一級機關經濟發展局之內部機構，詳如後述，下稱岡山本洲服務中心）申請納管經許可，於同年7月9日申請聯接使用污水下水道系統，並經岡山本洲服務中心審核同意原告廢（污）水聯接使用在案。嗣岡山本洲服務中心分別於100年6月2日、7日、13日、15日、17日、21日、22日及27日派員至原告工廠之廢（污）水排放口進行水質採樣；除100年6月2日、7日、21日及27日共4次所採取之水質樣本經化驗其COD（化學需氧量）值分別為589mg／L、565mg／L、180mg／L、298mg／L，合於進廠限值710mg／L外，餘同年月13日、15日、17日及22日共4次所採取之水質樣本經化驗其COD值分別為884mg／L、1,210mg／L、6,680mg／L、830mg／L，均逾前揭進廠限值，高雄市政府經濟發展局即據上開檢測結果以100年7月11日第A000823號岡山本洲服務中心維護費繳款書（下稱原處分），核定原告於100年5月25日至同年6月27日間應繳納污水處理系統使用費新臺幣（下同）2,502,137元之處分。原告不服，誤以被告為原處分機關，提起訴願，被告亦將其移請經濟部訴願審議委員會審議，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張︰

(一)有關訴願管轄機關部分：因為原處分即維護費之繳款書有高雄市字樣，為被告之格式，又有產業創新條例之相關規定，當初原告有向被告承辦人員詢問，所以才會向經濟部提起訴願，對於訴願管轄機關，無其他意見。

(二)因被告(原告因誤以為被告為原處分機關，其所指被告實為高雄市政府經濟發展局所屬之岡山本洲服務中心，下同）園區污水排放系統疏水功能存有障礙等因素，致原告排放廢水超過標準值，理由如下：

1、查原告歷次污水採樣結果均落在標準值內，然於100年6月17日之採樣結果卻與標準值差異懸殊，致原告須繳納原處分之鉅額罰款，當可合理懷疑該採樣標準值之所以有此差異懸殊之結果，乃係岡山本洲服務中心之硬體設備欠佳所致。

2、次查，工業技術研究院（下稱工研院）在102年1月31日鑑定並做成原告污水排放調查評估成果報告書（下稱調查報告書），其中第1頁即記載「本案之目標管段常有淤積阻塞情形，水理檢核亦發現有瓶頸管段，因此在100年期間確實有可能因迴水導致A14-9*人孔積水，進而逆流至新龍光公司(即原告)排放口。」「新龍光公司污水排放量約佔污水廠進廠水量的1/5～1/6左右，為污水廠污水來源之大宗，依其檢測出6月17日COD值高達6,680mg/L來推估，6月17日或後續幾日污水廠進廠水質之COD應受到此大量高濃度COD污水之影響而有較明顯之升高。但實際上汙水廠6月17日及其後續幾日進廠水質之COD值並無明顯升高情形。此一現象十分不合理，故100年6月17日所檢測出新龍光公司排放水之COD值是否可代表其所有排放水之水質仍存有相當之不確定性。」「HDPE管發生變形之情形有2處，且變形值大於設計標準值5％，達到20％以上」等語。

3、依調查報告書認定內容即「被告園區污水排放系統確實有因淤積阻塞情形及瓶頸管段未能正常排放及逆流，與HDPE管發生變形」以及「本件系爭事實採樣日期100年6月17日之原告COD檢測值與同日（6月17日）後續幾日原告污水廠進廠水質之COD值並無明顯不合理升高之異常」等事實，足證本件被告於100年6月17日在原告處檢測所得COD值數據係受被告園區排放水系統有上揭異常而致失真，且原告排水量占被告園區處理總排水量之大宗（參被告書狀載明其主張原告100年6月份排水量達被告園區總處理排水量之98.7％），此乃被告所自承。既然原告排水量占被告園區汙水廠處理總水量之大宗，是倘原告排水之COD值果真如被告檢測結果，則被告在當日及後續幾日之污水廠進廠水質必然隨之呈現COD值升高之現象，然此經鑑定確認原告污水廠於100年6月17日及其後數日並無任何異常現象。更可確證本件系爭原告100年6月17日檢測結果並不正確。

4、然則，被告再以「是否有污水因迴水，而逆流至其排放口，業已無法從現有資料予以證明」「此次所進行管線檢視．．．業距本件100年6月間之時程，有18個月之久，故亦難以據此即認做或代替當初採集時之管線狀況」云云，作為卸責之詞，惟該鑑定報告乃由鑑定人工研院依鑑定結果以客觀角度做成並非被告得任意否認被告園區排水系統確有「淤積」「阻塞」「瓶頸管段未能正常排放及逆流」「HDPE管變形」等重大瑕疵之事實。故被告所辯並無理由，且有失客觀，不足採信。

(三)次查100年6月17日COD值除受排水設備異常因素有所升高外，亦有其他因素污染而使採樣值明顯增加。原告謹將相關影響因素統整並說明如下：

1、污水處理廠部分：調查報告書第9頁倒數第9行起記載「由於該廠處理效能不彰致放流水水質不佳，故環保署環境督察總隊南區環境督察大隊曾於100年3月21日至27日駐廠進行放流水水質監測，判定該廠15項主要設備中有14項長期故障未修復，致廢水處理功能長期不足．．．。」。

2、污水管線部分：調查報告書第10頁倒數第8行以下記載「依據『高雄縣本洲工業區既設污水下水道管線改善工程設計監造案工程技術服務』終止契約結案報告書之評估成果，本洲園區污水管結構正常管段長度為11,924m，佔全區管線54.7％。其中符合水理者約5,934m僅佔全區管線27.2％。換言之，全區結構異常或水理功能不佳者共計15,861m，約佔管線總長72.8％。部分污水人孔甚至經常發生污水溢流情形。圖7顯示本洲園區污水水質水量異常管段情形，其中原告之污水排放口A14-9*人孔亦屬常冒水人孔。綜上所述，本洲園區污水管線系統無論在結構上或水理功能上，皆具有足以嚴重影響輸水能力之障礙情形。」。

3、承上，100年6月間被告園區污水處理廠及污水管線之功能均有嚴重障礙如上調查報告書所載，故而被告園區之相關硬體設備自無法負擔處理園區實際所生大量污水；準此，被告於100年6月17日在原告處檢測所得COD值數據自無正確之可能。被告以該所檢測之數值作為於100年7月11日核定原告應繳納一般公共設施維護費用與污水處理費用系統使用費計2,502,137元之依據基礎，自有違誤。

4、然被告卻無視於前揭瑕疵，竟仍以：污水處理廠進流水質之COD值不具即時變化、污水處理廠進流COD濃度變化與影響天數及其超標濃度成正相關．．．，指摘原告偷排污水致使採樣所得之COD濃度過高云云，然未見被告舉證實說，而竟以此為由否認成果報告書作成之結論，可見被告明顯有脫免管理責任之意圖，對此情事造成原告需繳納高額行政罰，原處分顯有重大明顯違法情事，當應撤銷。

5、綜上，經本次鈞院委由鑑定人鑑定、調查所得之結果，被告園區污水排放系統污水管線確實呈現有阻塞、崩塌、下陷等現象，且該等現象亦經鑑定確認係導致被告園區污水排放系統污水管線污水回流之原因，益見被告園區確實存在硬體設備等瑕疵，且該等瑕疵實係造成原告100年6月17日COD採樣值與標準值相差懸殊之主要原因，故而被告所為之處分顯非適法，當應撤銷。

(四)又查被告辯稱其稽查人員進行採樣時，原告於現場不曾立即向稽查人員反應有其他廠區污水回流、倒灌，以致採水樣本遭受污染等狀況云云，惟：

1、據鑑定人工研院調查報告書第16頁第3行以下記載「若將進廠水量相近的資料予以分析，6月13日及6月17日進廠水量十分接近，分別為2,325噸與2,447噸，相差僅5.2％左右，其COD值分別為398mg/L及395mg/L，相差僅0.75％。但該2日原告排放水之COD值分別為884及6,680mg/L，相差達655％。綜上所述可知，汙水廠之進廠水質COD與原告6月17日被檢出排放水COD二者間存在不合理之關係。又若汙水廠進廠水質COD係屬無誤，則6月17日所檢測出原告排放水之COD值是否可代表其所有排放水之水質即仍存有相當之不確定性。」且鑑定人更進一步舉例表示「例如，採樣時若不小心採集到採樣池之底部，則COD值會大幅升高」等語。再者，鑑定人以CCTV自走車進入污水管內檢視，並於調查報告第23頁第1行以下記載本洲園區污水管段有諸多異常現象，包括：「A.管線淤積或阻塞：．．．共計有6處淤積或阻塞，情況相當嚴重，此情形導致污水管之流量受到大幅限縮，產生迴水及人孔積水現象。B.管線變形：於A14-9*→A14-9及A14-2→A14-1管段變形率均超過20％，該情形亦會影響水理，進而降低排放水之流量，甚而導致管線破裂。C.接管處脫開：雖不致直接對水理造成影響，但可能造成地下水滲入，帶入泥砂，長期累積形成淤積。D.管線破損：以A14-9*→A14-9管段（該管段為原告公司所直接使用放流水之管段）較為嚴重。」又查，在管線水理分析檢核部分之結果，調查報告書第40頁記載原告排水使用之必經管段「A14-6→A14-5、A14-5→A14-4、A14-4→A14-3、A14-3→A14-2、A14-2→A14-1」等管段，於尖峰時刻均形成瓶頸管段，造成迴水現象。「當瓶頸發生時，污水管線無法即時輸入大量污水，即會產生迴水現象，若此一情形持續下去，人孔內污水水位就會不斷上升，最終溢出人孔造成如圖6（按調查報告書第40頁）之情景。」是查該水理分析結果，既證明原告排水使用之必經管段於尖峰時刻均屬瓶頸管段，將造成迴水現象。而查該水理分析結果於100年6月17日間應亦有適用，足證本件被告於100年6月17日在原告處檢測所得COD值數據，當可能因迴水現象至檢測結果不標準，當日所檢測結果尚不足證明即屬實際原告排放水之COD值，承上所述，本件被告對原告所為之裁罰性不利行政處分係以100年6月17日所檢測之COD值為依據，卻未考量該園區排水系統種種缺失障礙，而未調查有利原告之其他因素，即做成系爭不利原告之行政處分，此即有違行政程序法相關規定，原處分當應撤銷。

2、另由調查報告書第44頁以下所載結論可知，原告於100年6月間經被告園區人員採樣所得之結果，確實可能因瞬間流量過大導致編號A14-9*人孔積水，進而逆流至原告排放口，而影響當日所檢測而得之COD值。又觀諸6月17日前後進廠水質、水量與COD值比較，除100年6月17日原告COD值有差距甚大之數值外，其餘時間所測得之COD值均落於平均值內，故而更凸顯該6月17日所測得之數據屬明顯不合理之現象，則是否得以該日所測得之COD值代表原告所有排放水質容有存疑。然被告對此均置之不理，反以諸多不實事項置辯，可知被告無意改善該等瑕疵之意，其所為原處分當屬重大違法而應撤銷。

3、另查，被告辯稱原告在採樣時均未曾立即反應云云，因被告並未向原告指派之在場人員表示依法得陳述意見，更何況原告乃首次碰到此問題，承辦人員又缺乏經驗，尚難就此即斷定原告並無任何意見反應之舉。而被告知此情事，卻故意不向原告說明其得以「在場陳述意見」之權利，顯然刻意隱匿故意不告知原告，以便被告得在毫無阻礙之情形下，取得對原告不利之採樣，並得以依該採樣結果對原告課處高額罰鍰。是被告對此悖於行政程序法等相關法令之行為顯然具有故意，且確係基於該不告知之故意，而為消極不告知原告之行為，是被告欲將本件責任歸責予原告，顯不合理，且無理由。

4、再查被告辯稱原告全程均有參與云云，然承上所述，原告之人員初次遭遇此情形且無經驗，未知被告稽查人員之作業程序，甚而該稽查人員在現場實施採樣時，原告人員為避免影響其作業，並未就近觀察。實則，原告人員縱有在場，亦無法立即察覺異狀，更無從向被告稽查人員反應。

5、而被告復辯稱原告回函並未陳述廢水倒灌混合等狀況云云，亦如上所述，原告初次遭遇此情形，承辦人員無相關實務經驗，而出於善意欲盡快解決該問題，更囿於被告所訂時間限制，而無充分時間確認即發函回應被告，且原告參與被告100年7月21日園區廠商水質異常協調會(下稱水質異常協調會)時，因尚未自行檢測，是以並未向被告反應，詎料被告對此全然不查而基此即對原告處以鉅額罰款。

6、綜上，經原告嗣後自行檢查相關設備後，發現該不合於進廠限值之原因非可歸責於原告，而係出於被告之瑕疵。從而，被告明知其設備、管理存有瑕疵已久之情事，卻仍將相關責任推託予原告，意圖卸責，悉數將本件行政處分之原因推卸予原告承擔，實有違行政程序法第4條、第8條、第9條等規定，有悖於誠信原則、客觀原則之拘束，而有重大明顯之瑕疵，故原處分顯然違法，當應撤銷。

(五)被告另辯稱原告100年間排放之污水已有多次不合格狀況之紀錄云云：

1、被告提出原告在100年間計65次採樣次數中有17次不合格，比率26.2％云云，縱然屬實，亦僅得說明原告有其所述之不合格次數，惟並未能就此即認定本件造成不合格之原因乃原告所致。蓋依本件鑑定結果，被告園區確有瑕疵如前所述，而就被告園區管線是否存有瑕疵、污水處理系統是否有失妥當、歷次採樣程序是否合法、相關管理人員是否具有故意過失等原因，均未見被告提出事證證明，反將不利之結果全數轉嫁由原告負責，顯非實在。

2、再者，被告以原告於水質異常協調會議紀錄所陳述之內容，為認定原告明顯知曉前處理設備功能不佳且容易造成水質異常之情事云云。惟查，原告當時接獲被告通知進行水質異常協調會議時，因初次碰到該情形，且尚未對原告工廠進行相關設備之檢測，故而誤以為是由原告工廠設備不佳所導致。然經原告嗣後檢驗之結果，並非出於原告設備所致。而被告對此全然不查，竟反苛責原告並對原告裁處鉅額罰鍰，顯有違法之瑕疵。

3、又本件經鑑定人工研院多次至現場履勘、調查所為之調查報告中已鉅細靡遺指出被告園區誠然具有多數明顯重大之瑕疵，然被告卻全盤否認，意圖隱瞞其設備不佳、系統設置不當之情事，欲脫免違法處分之瑕疵，益徵被告所為之處分顯然違法，當應撤銷。

4、被告另以原告100年6月排水量高達98.7％，難謂有其他廠區廢水迴水逆流至污水人孔狀況云云，然排水量是否為園區之最大宗與得否產生廢水迴水之情形顯無必然之關連。縱然原告之排水量屬最大宗，亦無從就此即認定不可能在A14支線產生廢水迴水之情形。從而，被告之主張除忽略具體事實外，更顯有疑義。

5、被告辯稱原告使用新設置之管線後，本當不再出現污水超過進廠限值之情形云云，惟查，原告於申請納管時業已提出使用排水量使被告得知，且被告亦已接受，故而被告園區所提供之相關進排水系統即應令原告得以順利排放污水，而不至於發生逆流之情事。詎料，被告完成管線工程後，原告排放水時依然有逆流之情形，顯然不可歸責於原告，此可由鈞院102年8月15日準備程序筆錄中被告訴訟代理人之陳述「（法官問：為何人孔位置要變更？）原告訴訟代理人輔佐人答：因為我們原來人孔管道比上一個（五銓公司）人孔管道高，所以建議我們配合更改的。被告訴訟代理人答：改管之後，原告的排水仍是有異常的。」等語可證。是以，被告辯稱原告污水超過進廠限值與園區下水道系統無涉云云，並無理由，委無足取。

6、被告辯稱本洲污水處理廠每日廢水處理容量功能不足與本件無任何關連云云，顯無理由。蓋被告園區污水處理量功能與採樣結果具有相當之關連性。易言之，倘污水處理廠之污水處理容量能力不足，將影響污水之濃度，而污水濃度高低又與採樣之標本相關；況污水處理廠水容量處理能力不足，而園區又有大量污水排放時，勢必產生諸多工廠所排放之廢水倒灌、迴流、淤積在管線中之情形，該等因素均會影響採樣之結果。而被告對此不查，欲將此爭議轉嫁予原告與行政院環境保護署，顯無理由，不足採信。

(六)是以，本件原告對於被告所為裁罰之情節，欠缺故意或過失，而不具可歸責性。蓋：原告公司於爭議發生時並未有廠房設備之檢驗結果，因而誤認係出於原告工廠設備之瑕疵，然經嗣後原告具體調查後，發現該瑕疵之原因並非出於原告廠房設備，乃係因被告園區設備欠佳所致。是以，被告迄今仍以原告起訴前出於錯誤之判斷而指摘本件應歸責於原告云云，顯無理由，且可合理懷疑被告有脫責之意圖。又被告雖提出本件使用費之性質屬特別公課云云，然退步言之，本件使用費爭議姑不論其法律性質究係屬裁罰性不利行政處分或特別公課，此均無礙於原告得依法提起行政爭訟並主張權利。而倘認定該使用費之性質屬特別公課者，仍應以義務人是否具故意或過失而異其課徵數額，以作為課徵判斷之依據，非謂行政機關就特別公課一律得以課處某特定金額而無一定之課徵標準。此除課以行政機關有依法行政，諸如平等原則、比例原則、不當連結禁止原則之遵守外，亦須注意是否合於裁量權限內所為之決定。是縱認本件使用費性質屬特別公課者且無須具備故意或過失者，亦非謂被告得以恣意且無限制對原告課處一定數額之罰鍰，被告仍應遵守前揭義務。更查，本件原告工廠排放污水均依相關規定而為之，然因被告園區排水設備異常致經被告園區稽查人員採樣後卻發現該COD值超出限值標準，對於該情事之發生，並非出於原告之故意或過失所致。是以，被告前揭所辯，應無理由等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告則以︰

(一)有關訴願管轄機關部分：

1、按訴願法第13條規定：「原行政處分機關之認定，以實施行政處分時之名義為準。但上級機關本於法定職權所為之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關。」。

2、據此，原處分機關之認定，應以實施時名義為準，此乃法理所當然，亦為訴願法第13條所明定（參酌吳庚著「行政法之理論與實用」，92年10月增訂8版，第609頁）。經查，本件實施稽查、發文往返固由被告所屬經濟發展局基於內部分工所形成，然本件繳款書其全名，則記載為：「高雄市岡山本洲產業園區服務中心維護費繳款書」，從而，依吾人對於該抬頭文字使用之理解，則本件原處分機關之認定，自為被告甚明。

3、承前，關於本件原處分機關之認定，經濟部101年1月16日經訴字第10106100330號訴願決定書亦謂：「按系爭維護費繳款書應屬高雄市政府所作成之處分，是以其訴願管轄機關為本部，此有本部97年11月11日經訴字第09706115470號訴願決定可資參照。」其理在此。因此，本件之訴願管轄，尚無違誤之處。

(二)首先，工研院102年1月31日調查報告書中，結論與建議表示：「㈠．．．，因此在100年期間確實有可能因迴水導致A14-9*人孔積水，進而逆流至新龍光公司排放口。然而，此一迴水情形並非持續發生，而是在瞬間流量過大時才發生，100年6月間新龍光公司排放口進行採樣之前或採樣當日是否有污水因迴水而逆流至其排放口，無法從現有資料得知，但不排除此可能性。」由此可知：

1、究竟100年6月間，原告之廢水排放口於被告稽查人員進行採樣之前，或採樣當日，是否有污水因迴水而逆流至其排放口，業已無法從現有資料予以證明，顯見原告之主張，洵屬無據。

2、何況，原告廠區內原本設置採集污水樣本處之污水人孔（即編號：A14-9*之人孔），係原告於99年1月5日申請納管管線，並由該納管連接至園區污水下水道系統，事後改用A14-8*污水人孔，且至100年11月14日動工變更納管管線於現在之A14-8*位置，並於100年11月15日完工。是以原有A14-9*至A14-9，早經遭受廢棄已有時日，故A14-9*至A14-9之管線，縱或發生淤積與變形，難謂此非係廢棄閒置後所生之損害；又此次所進行管線檢視係在101年12月26日，業距本件100年6月間之時程，有18個月之久，故亦難以據此，即認做或代替當初採集時之管線狀況。因此，該調查報告書執上揭之檢查結果，認為不能排除迴水之可能性云云，此部分之立論基礎，欠缺允當，無足採信。

(三)其次，調查報告書結論與建議雖表示：「㈡在水質COD方面，6月17日新龍光公司污水排放量416噸，約佔污水廠進廠水量2,447噸的1/6左右，為污水廠污水來源之大宗，依其檢測出COD值高達6,680mg/L來推估，6月17日或後續幾日污水廠進廠水質之COD應受到此大量高濃度COD污水之影響而有較明顯之升高。但實際上污水廠6月17日及其後續幾日進廠水質之COD值均相當穩定，大約在320~427之間起伏，並無明顯升高情形。此為不合理之現象，若污水廠進廠水質COD無誤，則100年6月17日所檢測出新龍光公司排放水之COD值是否可代表其所有排放水之水質仍存有相當之不確定性。」云云，似指100年6月17日被告所採集之污水遭污染，以致當日COD值檢驗並不正確，然而：

1、調查報告書於理由中亦明確表示：「若污水廠進廠水質COD無誤，則100年6月17日所檢測出新龍光公司排放水之COD值是否可代表其所有排放水之水質仍存有相當之不確定性。例如：採樣時若不小心採集到採樣池之底泥，則COD值會大幅升高。但此僅止於推測，如今已無法還原當時情形。」（見調查報告書第16頁、第7至11頁）由此可知，究竟100年6月17日被告稽查人員所採集之水體，其樣本有無遭受污染等情，細觀該調查報告書，則明確表示此係基於其推測所獲致，自難徒執此等結論，即認100年6月17日原告所排放之COD值並不正確之結論。

2、又調查報告書雖表示：100年6月17日污水廠COD值未因原告之污水排放而明顯升高，該日原告是否有排放該次COD值高達6,680mg/L之污水，尚有疑慮云云，良以：⑴污水處理廠進流水質之COD值，係經長時間調勻之測值（含污水下水道系統及曝氣沉砂除油池等，容量已超過440mg），故其所呈現之數據，僅為平均值之變化，應不具即時變化（短時間偷排）之代表性。⑵統計原告之超標日期與污水處理廠之操作資料顯示，當原告排放超標廢水當日或次日，污水處理廠進流COD濃度變化均有上昇之情況外，而且其濃度增加之趨勢與影響天數與其超標濃度呈正相關（備註：調查採樣超標之時間，以評估影響濃度與時間之變化，例如6月13日可能是上午偷排，濃度不高所以次日進流水質便下降；6月15日是下午偷排，所以進流水質係到次日才有變化；6月17日因偷排濃度太高，連續影響到當日及次日之進流水質；6月22日則是下午偷排，所以同6月15日進流水質係到次日才有變化，且其濃度之變化與原告超標之濃度亦呈正相關。）⑶簡言之，原告所排放之污水，流入排水系統與其他廠商之污水混合後，流至污水廠曝氣沉沙除油池，其濃度業經稀釋；再者COD值（即化學需氧量）本身會因時間之經過，以致濃度會有所降低，又原告100年6月17日所排放之污水，經計算後需0.7天後（約16.8小時），方能流至污水處理廠，顯見該次之廢水，因稀釋與時間之作用，故其流至污水廠時之COD值，必因前述之因素，而有所降低，此與被告人員前去原告廠區內所採集之廢水COD值，兩者實不能相提並論。是該調查報告書對此，竟然不查。⑷更何況，相互勾稽100年6月16日、17日、18日等日，污水廠所進流污水之COD值，業已持續升高至427mg/L，俟19日時方降低為346mg/L（參見調查報告書第19頁），益徵污水廠確實因原告100年6月17日所排放之污水，以致COD值明顯升高。

3、準此，調查報告書前揭所謂：「若污水廠進廠水質COD無誤，則100年6月17日所檢測出新龍光公司排放水之COD值是否可代表其所有排放水之水質仍存有相當之不確定性。」云云，所持之論據與結果，經核與卷附之資料未盡相符，殊難採信。且原告主張廠區污水管線功能，以致其他園區內廠商之廢水回流、倒灌、溢流至原告廠區之廢水管線中，以致採水樣本遭受污染云云，實屬無據。

(四)再者，被告之稽查人員進行採樣時，原告於現場時不曾立即向稽查人員反應，有所謂其他園區內廠商之廢水回流、倒灌至原告廠區之廢水管線中，以致採水樣本遭受污染等情：1、岡山本洲服務中心稽查人員，親至原告廠區內之污水人孔處（即編號：A14-9*）採集污水樣本，其實施採集之期間，均不曾發現有所謂廢水未能正常排放之情，且有其他園區內廠商之廢水回流、倒灌至原告廠區之廢水管線中等狀況。

2、其次，依工業區下水道使用管理規章第10條規定：「用戶應於其所有土地或可依法使用之土地設置排放口，並得自行裝設相關排水設備，以進行流量測定或水質監測。前項排放口附近，須有足夠空間與適當進出口，以供本機構進行檢視、採樣或流量測定。」是本件進行採樣之地點，為原告所有，其污水人孔相關維護及管理權責，均屬原告，倘如採樣當時，廠區內之污水人孔有廢水未能正常排放之情，以致採樣程序難以符合實際狀況，衡情原告當予以立即反應，惟原告於本件中，均不曾表示類此之相關意見。

3、況且，被告稽查人員於現場實施採樣之時，原告全程皆有派遣人員陪同稽查人員進行相關之作業程序，又原先原告廠區內之污水採集人孔處（即編號：A14-9*之人孔），業據現場勘驗，其人孔位置明顯，地域尚屬寬闊，光線來源充足，經開啟人孔蓋後，易於供吾人以肉眼觀察其內部之情狀，若當時確有回流、倒灌、溢流等，污水排放管線未正常運作等情，既然原告人員於採樣當時，均有派人在場見證過程，衡情渠等人員非不得立即有所察覺，而向稽查人員反應異狀，焉有捨此不為，反於廠商採樣分析紀錄表上簽名之理。

4、再者，被告亦曾於100年6月27日，函請原告於文到之翌日起7個工作天內，以書面陳述檢驗不合進廠限值之原因，惟查原告之回函，亦並未陳述廢水倒灌混合等狀況，甚至原告於水值異常協調會議中，亦未曾向被告反應此情，反而表示為改善經常性超出污水處理廠進廠現值狀況，承諾增列相關設備以改善水質。

5、由此可知，被告進行污水採集時，若有原告主張所謂：被告所提供之污水管線有未能正常排放，以致其他園區內廠商之廢水回流、倒灌至原告廠區之廢水管線中等情，原告於採集當時非不能立即發現、察覺，惟本件均未見原告對此節有所立即反應。因此，益徵原告上揭所指，並非實在。

(五)另外，原告於100年間所排放之污水，經檢驗後，發現已有多次不合格狀況之紀錄，且於水質異常協調會中亦自承其廢水前處理設施功能明顯不足等情：

1、經統計原告100年之納管水質檢測分析結果，當年度之COD採樣次數計有65次，合格次數為48次，不合格次數為17次，其不合格之比率，則高達26.2%，顯見原告之前處理系統明顯有功能或操作上缺失。

2、又針對原告屢次排放不合格廢水，岡山本洲服務中心曾召開水質異常協調會議。而根據100年6月17日水質檢測超標後所召開之水質異常協調會議紀錄顯示，原告亦承認其污水前處理設備功能不足，請給予改善時間，其會議內容謂：「⒈原新龍光公司之pH自動監測設備僅1組，然由於其廢污水之特性致使該設備易遭附著遮蔽導致監測及前處理（自動加藥設備等）操作異常，故該公司提出之因應對策及改善方案擬增加為2套，並增設出口及納管口監測設備，以確實掌握納管水質變化。⒉在厭氧處理設備方面，則建請中心給予較長之改善期限。⒊計畫增設純水製程廢水回收設備，使污水水質趨於穩定。」由此可知，原告明顯知曉其前處理設備功能不佳之狀態，且容易造成水質異常。

3、此外，原告於100年12月2日龍新（環）字第10012020001號函，亦說明100年11月21日處理設備有異常情形，導致檢驗結果COD及SS值超過進廠標準，益徵原告設備確屬不良。

4、綜上所述，可見本件原告所排放之污水，超過容許之標準值，乃係其自身廢水處理設施功能明顯不足所致，實與被告所提供之污水排放系統無涉。更何況，查A14支線納管，於100年6月份單月之排水量表為15,042公噸，僅原告一家所排之水量，即達14,850公噸，所佔比率高達98.7％。而且，14支線納管於100年6月起至101年5月排水量，原告排水量均達90％以上，試問：既然原告水量為排放最大宗之來源，則焉有所謂其他廠區廢水迴水而逆流至污水人孔之狀況？由此反徵原告之主張，實非無疑。

5、最後，原告係於99年1月5日申請A14-9*納管管線，由該納管連接至園區污水下水道系統，至100年11月14日動工變更納管管線，於現在A14-8*之位置，並於100年11月15日完工(100年12月14日申請經高雄市政府經濟發展局同意變更人孔位置聯接使用)。然而，完工之後，原告仍有污水水質超過進場限值之狀況，此節有100年11月21日水質檢驗報告、高雄市政府經濟發展局100年11月29日高市四維經發工字第1000039823號函、岡山本洲服務中心100年12月8日維護費繳款書可稽。由此可知，縱使原告於100年11月15日使用新設置之污水納水管線之後，仍然呈現水質超過進廠現質狀況，是以不論原告所使用之污水納水管線為何，仍有污水水質超過進廠現質，否則倘若A14-9*至A14-9線路真有塌陷狀況而產生迴水，則原告使用新設置之管線後，本當不再出現上揭污水持續超過進廠現質之情形，惟事實上並非如此，顯見原告污水超過進場限值乙節，核與園區污水下水道系統無涉。

6、此外，原告雖尚指摘岡山本洲污水處理廠設備功能不足云云，然被告之稽查人員，係前往原告廠區內之污水井進行取樣，業如前述。經其採樣完成後，原告之廢水便一併排放入岡山本洲污水處理廠中，易言之，被告之稽查人員並非在污水處理廠內，汲取原告公司之污水。是以，原告爭執本洲污水處理廠其每日廢水處理容量之功率問題，實無任何之關連可言；又縱依原告所指，此乃係被告與環保署間所生之其他問題，與本件原告所涉及者，實屬不同之二事，究不得執此逕謂：因本洲污水處理廠每日廢水處理容量逾越其總值，則被告稽查人員所進行取樣之廢水樣本，便有遭受污染情形，以致檢測結果不正確云云。從而，原告所謂本洲污水處理廠每日廢水處理容量功能不足，經核與本件實無任何之關連性自明。

(六)再者，原告另又主張本件之使用費，係對於水質異常之狀況所為不利益之裁罰，又伊欠缺故意或過失，不具可歸責性云云。然而：本件污水處理系統使用費，核其性質應為公法上之特別公課，業如前述。又污水下水道之使用，其計算公式係依園區使用者之水量及水質為計算，是本件並非針對違章行為所進行之不利益裁處，自無所謂必須具備故意或過失，方可收取本件水質超過進廠限值之使用費。又如前所述，原告業於水質異常協調會議中，明確自承其污水前處理設備功能不足，請求被告給予改善之時間；且原告使用新設置之管線後，仍然出現污水持續超過進廠限值之情形，顯見原告污水持續超過進場限值，與園區污水下水道系統無涉，由此足徵，本件確有可歸責於原告之事由甚明。據此，原告前揭之主張，應無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、按「訴願之管轄如左：．．．四、不服直轄市政府所屬各級機關之行政處分者，向直轄市政府提起訴願。」訴願法第4條第4款定有明文。是人民不服直轄市政府所屬各級機關之行政處分，若非向有管轄權之直轄市政府提起訴願，揆諸上揭訴願法第4條第4款之規定，其訴願程序自非合法，合先敘明。

五、次按「本條例所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「產業園區應依下列規定成立管理機構，辦理產業園區內公共設施用地及公共建築物與設施之管理維護及相關服務輔導事宜：一、中央主管機關或直轄市、縣（市）主管機關開發之產業園區，由各該主管機關成立，並得委託其他機關或公民營事業成立或經營管理。二、公民營事業開發之產業園區，由各該公民營事業於辦理土地租售時，向所在地直轄市、縣（市）主管機關申請成立法人性質之管理機構。三、二以上興辦產業人聯合申請設置產業園區，應自所在地直轄市、縣（市）主管機關公告設置時，成立管理機構。四、單一興辦產業人申請設置之產業園區或該產業園區全部租售予另一單一興辦產業人單獨使用時，得免成立管理機構。中央主管機關或直轄市、縣（市）主管機關依前項規定成立之管理機構，其組織、人員管理、薪給基準、退職儲金提存、撫卹及其他相關事項之辦法，由各該主管機關定之。」「依第50條規定成立之管理機構，得向區內各使用人收取下列費用：一、一般公共設施維護費。二、污水處理系統使用費。三、其他特定設施之使用費或維護費。前項各類費用之費率，由管理機構擬訂，產業園區屬中央主管機關開發者，應報中央主管機關核定；屬直轄市、縣（市）主管機關、公民營事業開發者，應報直轄市、縣（市）主管機關核定。」為產業創新條例(99年5月12日公布)第3條、第50條、第53條第1項、第2項所明定。參諸上述產業創新條例第50條第1項第1款、第53條第1項之規定可知，依第50條規定成立之管理機構，得向區內各使用人收取含污水處理系統使用費等之相關費用，而由中央主管機關、直轄市、縣（市）主管機關所開發之產業園區，均得依法由其成立管理機構，並訂定其組織、人員管理、薪給基準、退職儲金提存、撫卹及其他相關事項之辦法自明。

六、再按「本府所屬各機關之權限劃分，應盱衡各機關之組織規模、人員專業及事權特性等因素，依各機關組織規程進行事務管轄權分配，將各該行政事務，劃歸由特定機關職掌。本市得依相關機關組織規程為權限劃分，並準用行政程序法第15條第3項規定之方式公告之。」「本府設下列各局、處、委員會：．．．五、經濟發展局。」「本府分層負責明細表由本府定之。本府各局、處及委員會分層負責明細表分甲表及乙表。甲表由各局、處及委員會擬訂，報本府核定；乙表由各局、處及委員會定之，報本府備查。」為100年5月24日公布施行之高雄市政府組織自治條例第2條第2項、第3項、第6條第5款、第15條亦定有明文。另按「本規程依高雄市政府組織規程第6條規定訂定之。」「本局設下列各處、科、室，分別掌理各有關事項：．．．二、工業輔導科：製造業及工、礦業管理與輔導、工廠校正、動產擔保交易登記、未登記工廠管理與輔導、產業用地規劃與檢討、工業區開發與管理輔導、園區廠商服務等事項。」「本局設會計室，置會計主任、股長、科員、佐理員，依法辦理歲計、會計及統計事項。」「本規程所列各職稱之官等職等及員額，另以編制表定之。各職稱之官等職等，依職務列等表之規定。」「本局分層負責明細表分甲表及乙表，甲表由本局擬訂，報請高雄市政府核定；乙表由本局訂定，報請高雄市政府備查。」為99年12月25日訂定施行之高雄市政府經濟發展局組織規程第1條、第3條第2款、第5條、第8條、第11條所明定。又「高雄市政府為辦理岡山本洲產業園區內公共設施用地及公共建築物與設施之管理維護及相關服務輔導事宜，設高雄市岡山本洲產業園區服務中心（以下簡稱本中心），並依產業創新條例第50條第2項規定訂定本要點。」「本中心所需經費，由本府經濟發展局編製概算，完成法定程序後執行。」復為100年4月28日修正之高雄市岡山本洲產業園區服務中心設置要點第1點、第5點所明定。觀諸前揭高雄市岡山本洲產業園區服務中心設置要點第5點之規定，可知岡山本洲服務中心係屬高雄市政府經濟發展局之內部單位，依高雄市政府經濟發展局組織規程第3條第2款之規定，其園區內之管理輔導及服務等業務，屬高雄市政府經濟發展局工業輔導科掌理之事項(工業區開發與管理輔導、園區廠商服務)。揆諸高雄市政府組織自治條例第6條第5款之規定，高雄市政府經濟發展局係被告所屬之一級機關，參照高雄市政府經濟發展局組織規程第5條、第8條之規定，其有獨立之預算及人員編制，係具有獨立法定地位之行政機關，就被告依組織規程分配其管轄之行政事務，其所為之行政處分自應以其名義為之。另參諸高雄市政府經濟發展局分層負責明細表(乙表，即應以其名義發文之事項)之規定，有關園區之管理事項(含每月污水費之計算)，均屬其局長或科(處)長、主任核定事項，亦均屬該局之權責事項，更足證明之。是岡山本洲服務中心依其所訂定之「工業區下水道使用管理規章」第21條等規定向其用戶收取污水處理系統使用費等費用，係屬高雄市政府經濟發展局之職權，該行政處分應屬高雄市政府經濟發展局所為之行政處分，並非被告所為之行政處分，合先敘明。

七、經查，改制前高雄縣政府於91年2月間依行為時促進產業升級條例(於99年5月12日廢止)第63條第2項第1款前段規定設置高雄縣岡山本洲工業區服務中心，其依下水道法第19條第1項、第26條之授權，訂定「工業區下水道使用管理規章」及污水處理費之計算公式，並依第65條第1項規定向其區內各使用人收取污水處理系統使用費等費用，於99年12月25日與改制前高雄市合併改制後，依99年5月12日公布施行之產業創新條例第50條等規定，名稱改為高雄市岡山本洲產業園區服務中心等情，為兩造所不爭執，並有高雄縣岡山本洲工業區服務中心籌備處91年2月1日簽呈、91年2月22日91岡本服籌字第910022號函、工業區下水道使用管理規章、污水處理費之計算公式等影本附於本院卷（見本院卷1第214頁至226頁，卷2第164頁至第165頁、第171頁)可憑。揆諸前揭說明可知，合併改制前之高雄縣岡山本洲工業區服務中心，係由高雄縣政府所設置，於合併改制後，向其區內各使用人收取污水處理系統使用費等費用之業務已由合併後之被告所承受，被告已依前述高雄市政府組織自治條例第6條第5款、高雄市政府經濟發展局組織規程第3條第2款、高雄市岡山本洲產業園區服務中心設置要點第5點、高雄市政府經濟發展局分層負責明細表(乙表)等規定，將上述向其區內各使用人收取污水處理系統使用費等費用之業務，分配為高雄市政府經濟發展局之職掌甚明。

八、從而，本件岡山本洲服務中心以原告100年6月13日、15日、17日及22日共4次所採取之水質樣本經化驗其COD值分別為884mg／L、1,210mg／L、6,680mg／L、830mg／L，均逾進廠限值，以原處分核定原告於100年5月25日至同年6月27日間應繳納污水處理系統使用費2,502,137元之處分，參諸上述說明，自屬高雄市政府經濟發展局所為之處分(最高行政法院102年度判字第535號判決參照)。原告不服原處分，提起訴願，依訴願法第4條第4款之規定，被告應為訴願管轄機關。查本件原告因誤認被告為原處分機關，其訴願書請求被告轉呈經濟部(訴願卷第51頁)，被告誤引用訴願法第4條第3款之規定，將原告本件訴願案以100年9月27日高市府四維法訴字第1000099827號函移由經濟部訴願審議委員會審議，經濟部以該部97年11月11日經訴字第09706115470號訴願決定書為據，認本件其為訴願管轄機關，而為實體審議等情，有原告訴願書、被告前揭函、本院97年度訴字第744號判決等附於訴願卷可稽。然查，經濟部97年11月11日經訴字第09706115470號訴願決定書其原處分機關為高雄縣政府，不服高雄縣政府之處分，依訴願法第4條第3款之規定，經濟部為訴願管轄機關，自屬無誤，惟本件如前所述，原處分機關為高雄市政府經濟發展局，經濟部引用該訴願決定書認定其亦為本件之訴願管轄機關，自屬有誤。另被告雖主張：依原處分「高雄市岡山本洲產業園區服務中心維護費繳款書」之記載，上載有高雄市字樣，依訴願法第13條之規定，被告為原處分機關，應屬無誤云云。惟查，被告在相關之法令均無變更之情形下，已於102年2月8日以高市府法秘字第10230127500號函要求其所屬各局、處，對已依組織規程劃歸各局、處主管之業務處理，應以各局、處名義對外為之，而依102年7月31日改版印製之上述繳款書，即載為「高雄市政府經濟發展局岡山本洲產業園區服務中心維護費及使用費繳款書」之字樣乙節，此亦有被告前揭函及新版繳款書等影本附於本院卷2可稽。更足認本件之原處分機關確為高雄市政府經濟發展局無訛，足認被告認定本件原處分機關為被告，確屬有誤，其上述所辯，顯非可採。

九、綜上所述，本件被告對於原告不服原處分所提起之訴願，未由有管轄權之被告審議，而移由經濟部審議，其訴願程序於法即有不合，原告訴請撤銷訴願決定，雖非以此理由，惟訴願程序既非合法，應予准許。經濟部應依本院法律見解，將本件原告訴願書及相關資料，依首揭訴願法規定，送請被告為訴願審議。又本院審理中，就行為時之污水管線有無阻塞、崩塌、下陷導致污水回流乙事，依原告聲請送請工研院鑑定結果，工研院102年1月31日調查報告書六、結論與建議載有「本案之目標管段常有淤積阻塞情形，水理檢核亦發現有瓶頸管段，因此在100年期間確實有可能因迴水導致A14-9*人孔積水，進而逆流至新龍光公司(即原告)排放口。．．．100年6月17日所檢測出新龍光公司排放水之COD值是否可代表其所有排放水之水質仍存有相當之不確定性。」等語，原告復據此而予以論述，則被告於審議時，自應予參酌，併此敘明。至原告訴請撤銷原處分之實體上之主張，因本件訴願前置程序尚未完成，結論未定，尚無法逕為審酌，本院應待訴願結果後再為主張，亦附此陳明。

十、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第二庭