高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)97年度訴字第744號

• 裁判案由: 促進產業升級條例
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 98 年 03 月 31 日

高雄高等行政法院判決
97年度訴字第744號

原　　　告　永錩隆股份有限公司
代　表　人　甲○○
訴訟代理人　林石猛　律師
複 代理 人　張宗琦　律師
被　　　告　高雄縣政府
代　表　人　乙○○　○○
訴訟代理人　陳妙泉　律師
上列當事人間促進產業升級條例事件，原告不服經濟部中華民國97年11月11日經訴字第09706115470號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國94年9月16日向被告所屬岡山本洲
工業區服務中心（以下簡稱本洲服務中心）申請聯接使用該中心所設置之污水下水道系統，經該中心審核後，同意原告聯接使用，並請其依下水道使用管理規章之規定事項辦理。嗣本洲服務中心稽查人員於96年11月13日上午6時25分許，
在原告之廢污水排放口進行採樣，發現其排放之廢污水pH值為2.2、鋅（Zn）為1,150mg/L及溶解性鐵（Fe）為110mg/L
，未符合進廠限值，該中心乃按上開採樣檢測所得之水質計算原告之水質處理費，於同年12月20日開立維護費繳款憑單，核定原告應繳納污水處理系統使用費及滯納金等合計新台幣（下同）4,029,843元。原告對前開繳款憑單不服，提起
訴願，因訴願機關遲未於法定期限決定，原告乃逕向本院提起行政訴訟；嗣經濟部於97年11月11日作成訴願駁回決定，原告遂併請求撤銷訴願決定。
二、本件原告主張：（一）按行政程序法第42條第2項規定可知
，行政機關前往現場勘驗，取得相關事證時，負有通知當事人到場之程序上義務，係為確保行政機關於踐履行政調查權，執行勘驗程序時，得以使各該事件具有直接利害關係之當事人，在場確認行政機關取具證據，是否存有違法或不當之情事，並使人民得以即時就行政機關違失之處，進行意見陳述及司法救濟，並具有「經由程序，達成行政決定內容合法性」之目的。倘行政機關未能依行政程序法第42條第2項之
規定，於執行勘驗程序時，通知當事人到場，以維當事人權益與程序正義，並逕以勘驗結果，作為行政處分之基礎事實，要難謂非屬行政處分作成過程中之重大瑕疵，且此種瑕疵尚難循行政程序法第114條及第116條之規定，加以補正或轉換，則該行政處分縱非無效，亦應撤銷。又基於「程序不備，實體不究」之法理，於行政處分作成之過程中，如存有重大且無法治癒之程序瑕疵，自足以否定該處分之適法性，而無另行審究該行政處分實體事項之必要性。本件本洲服務中心稽查人員於96年11月12日下午3時40分許會同原告之人員
，於原告營業處所內部，完成採水取樣作業，並經化驗合格在案，足證本洲服務中心稽查人員知悉原告係實際營業之企業，且隨時均有人員在內從事工作，尚無不能通知原告相關人員到場之情形。再者，本洲服務中心稽查人員主張係於取水採樣完畢後，因發現有酸鹼值不合格之情事，而於同日上午6時30分許（即採樣之5分鐘後）前往原告之營業處所，知會原告之受雇人，足證本洲服務中心稽查人員確係故意不通知原告到場，而逕行辦理勘驗作業，顯有惡意侵害原告程序權之情事，彰彰甚明。（二）本洲服務中心稽查人員於原告廠區外採水取樣5分鐘後，復行進入原告之營業處所，經原
告要求，另行於原告廠區內之排水口進行採水作業，但因為於原告廠區內所採集之廢水，尚無pH值超限之情事，本洲服務中心稽查人員即不願意採集該廢水，顯見本洲服務中心稽查人員僅係就不利於原告之事實加以採證，而對於有利於原告之事實，棄之不顧，顯與行政程序法第9條之規定有所悖
離，要難謂為適法。本件被告以行政院環境保護署（下稱環保署）89年5月16日環署水字第0025098號函釋意旨，作為無須會同事業主稽查之依據，惟被告既承認立法者制定水污染防治法時，並未針對環保人員前往現場稽查是否應當會同事業主乙事，設有任何規定。準此，居於特別行政法地位之水污染防治法，既未定有任何程序規定，自應回歸適用居於普通法地位之行政程序法，否則尚難謂於法無違。職故，稽查人員前往現場執行稽查工作，自應遵守行政程序法第42條規定，應通知當事人到場，始無違誤。再者，於行政程序中，通知當事人到場，係憲法上正當法律程序原則之體現，除有助於確保行政機關依法履行職務外，亦得以提供當事人充足之資訊，於後續司法審查中主張，更足以防免行政機關規避司法審查所為之不法措施，同時得以保障當事人於行政程序中主張各項實體權益之機會，確有保障當事人程序權之效益，觀司法院釋字第491號、第582號、第588號及第636號解釋意旨自明。準此，縱認有限制當事人到場之必要時，仍須由立法者自行立法，或具體明確授權行政機關制定法規命令，始得為之，要不能任由行政機關以行政規則，限制人民基本權利之行使。準此，前開環保署89年5月16日環署水字第0025098號函，既係環保署未經立法者授權，而自行制定之行政規則，自不發生限制人民程序權之效果，更不能作為環保人員稽查時得以不會同事業主之法令依據，至為灼然。（三）又本洲服務中心於取水時，既未經通知當事人到場，且未提出任何證據加以佐證該證據取得之連續性，實難以肯認該證據非屬偽造、變造或更改替換之證據，自不能肯認採取之水樣具有證據能力。準此，該水樣既無證據能力，自無從認定原告有何違法或排放廢污水逾越標準之情事，自不能要求原告繳交高額污水處理費，其理甚明。是原處分於法顯有未合等情。並聲明求為判決（1）訴願決定及原處分均撤銷。（2）被告應返還原告已繳納維護費4,029,843元。
三、被告則以：（一）按行政機關為維持行政效能及發現真實，對於事實及證據之調查，係採「職權調查原則」，不受當事人主張之拘束，行政程序法第36條定有明文。換言之，關於事實及證據之調查，行政機關得自行決定其調查之方式、種類、順序及範圍。次按環保署89年5月16日環署水字第0025098號函略以：環保稽查人員執行稽查工作時，水污染防治法並無相關規定會同事業主採水查驗事宜；視情況所需，環保稽查人員可不會同事業主稽查並採取水樣。故本洲服務中心稽查人員未會同原告採水查驗並不違法，亦有台中高等行政法院90年度訴字第1259號判決，可供參酌。且依上開行政程序法第36條規定，被告所屬稽查人員係為查驗檢測，自得依職權探知事實真相，俾能發現實質之真實，與行政程序法第42條規定之勘驗，應通知當事人到場者不同，原告所訴容有誤解。（二）本件原告並非初次發生排放廢污水未符進廠限值之情事，在此之前已有多次違規行為。而被告所屬稽查人員於96年11月13日上午6時25分許至原告營業處所完成採水
取樣作業，檢驗項目及檢驗結果分別為pH值2.2，懸浮固體
（SS）56.5㎎/L，化學需氣量（COD）610㎎/L，鋅（Zn）1,150㎎/L，溶解性鐵（Fe）110㎎/L，其中pH值、鋅（Zn）及溶解性鐵（Fe）等部分，不合於工業區○○道使用管理規章附表三之下水道系統進廠限值表所規定之最大限值，此有96年11月13日採樣之本洲服務中心污水處理廠水質檢驗報告影本可稽，全程並有錄影存證，故本洲服務中心之稽查程序合乎相關法律規定，並無違法或不當之處等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點為被告所屬本洲服務中心稽查人員於上揭時間前往原告營業處所之放流口，未會同原告所屬人員即進行採樣，該樣品檢查結果，能否作為被告向原告收取系爭污水處理系統使用費之依據，經查：
(一)按「工業區應依下列規定設置管理機構，辦理工業區供公共使用之土地及公共建築物與設施之管理維護及相關服務輔導事宜：一、工業主管機關開發之工業區，由各該開發工業區之工業主管機關設置。」「依第63條第2項設置之管理機構
，得向區內各使用人收取下列費用︰一、一般公共設施維護費。二、污水處理系統使用費。三、其他特定設施之使用費或維護費。」促進產業升級條例第63條第2項第1款前段及第65條第1項分別定有明文。又「用戶排放廢（污）水超過進
廠限值時，當月使用費之計收方式如下：一、收費日數：．．．（二）經查獲用戶違規排放者：自當月檢測合格紀錄之次日起至本機構經用戶通知改善完成且查驗其排放水質符合進廠限值之前1日止。．．．二、收費水量：（一）設置計
量設備者：依前款收費日數所抄錄之起訖讀數計算。．．．三、收費水質：本機構．．．查獲用戶違規排放廢（污）水當日，經採樣檢測所得之水質。」「本機構按月向用戶計收之使用費，依所排放廢（污）水符合進廠限值之水質、水量，加計前項異常或違規排放廢（污）水之水質、水量經分級計費後之總和。」為工業區○○道使用管理規章第21條第1
項及第2項所明定。
(二)查，本件被告所屬本洲服務中心稽查人員至原告處採樣前，因該中心所設污水處理廠進流口之廢污水經監控測試結果，常超過下水道系統進廠限值，且發生時段大多在凌晨，疑係本洲工業區內有廠商利用凌晨時段，將超過標準值之工業廢污水排入公用下水道，再流入污水處理廠，因此本洲服務中心乃於96年11月13日上午派員沿廢污水下水道管線向上逐一調查沿線之廠商所排放之廢污水，並於同日上午6時25分許
，調查至原告專用之放流口時，經採取該放流口流出之廢污水，以pH值簡易測試劑及電導度計測試結果，顯示該樣品之pH值及重金屬濃度異常高，上開稽查人員乃於採樣後，隨即進入原告之廠區，並通知原告所屬人員採樣情況，惟原告所屬員工拒絕在採樣分析紀錄表上簽名，另稽查人員在原告廠區內，以pH值簡易測試劑及電導度計測試其採樣井廢污水結果，顯示並無異常，故當時並未採取廠區內之廢污水樣品等情，業據證人即本洲服務中心原環保組長丙○○、證人即該中心管理組組員丁○○及戊○○等人到庭陳明在卷，復有本洲服務中心96年4月至12月本洲污水處理廠進流污水pH值變
化曲線圖、污水處理廠下水道巡查紀錄表及廠商採樣分析紀錄表等附卷可稽，洵堪認定。又系爭樣品經汎美科技企業有限公司（下稱汎美公司）檢驗結果，原告所排放之廢污水pH值為2.2、鋅（Zn）為1,150mg/L及溶解性鐵（Fe）為110mg/L，均未符合污水下水道系統進廠限值，此有該公司水質檢
驗報告附卷可佐。而本洲服務中心係於96年11月13日查獲原告排放超過下水道系統進廠限值之廢污水，原告於同年月21日改善完成，並經本洲服務中心查驗合格；及原告於96年11月12日曾經稽查檢測合格乙節，亦有本洲服務中心96年11月21日岡本服字第0960001292號函、水質檢驗報告、廠商採樣分析紀錄表等附原處分卷可參。故本件收費日數依上開工業區○○道使用管理規章第21條規定，為自96年11月13日（前次檢測合格日之次日）起至96年11月20日（完成複檢之前1
日）止。再依上開管理規章第21條第2項規定，管理機構按
月向用戶計收之使用費，係依所排放廢（污）水符合進廠限值之水質、水量，加計異常或違規排放廢（污）水之水質、水量經分級計費後之總和收費。則本件原告違規排放廢（污）水之水質檢驗結果，pH值2.2；懸浮固體（SS）56.5㎎/L
；化學需氧量（COD）610㎎/L；鋅（Zn）1,150㎎/L；溶解
性鐵（Fe）110㎎/L。故原告96年11月份污水處理使用費計
算為基本處理費60,422元，COD處理費38,739元，SS處理費22,383元，重金屬處理費鋅（Zn）3,735,280元，重金屬處理費鐵（Fe）171,274元，合計4,028,098元（詳見訴願卷附之「本洲工業區污水費計算表」）。另加徵滯納金1,745元，
合計4,029,843元，經核尚無不合。
(三)原告主張本洲服務中心未通知原告會同採樣，且就其廠區內採樣井合乎放流水標準之廢污水未予採樣送驗，違反行政程序法第9條及第42條第2項前段規定，自不能以上開樣品檢驗結果，作為計算本件原告使用本洲工業區之廢污水下水道及污水處理廠之污水處理系統使用費之依據等語。按行政機關為瞭解事實真相，得實施勘驗，勘驗時應通知當事人到場。固為行政程序法第42條所明定。然該條文第2項但書亦規定
「但不能通知者，不在此限。」故在工廠廢水或廢氣之排放，基於事件之急迫性或事實真相若通知當事人到場才勘驗有可能被遮掩時，均屬上開條文第2項但書規定所謂「不能通
知」之情形（黃俊杰著行政程序法95年9月初版第129頁參照）。查，本件係因本洲服務中心發現有廠商利用凌晨時段，將超過進廠限值之工業廢污水排入公用下水道，再流入污水處理廠，始派員沿廢污水下水道管線向上逐一調查沿線之廠商所排放之廢污水，已如前述。按一般廠商若有排放超過標準值之廢污水時，為達到其偷排超過標準值之工業廢污水不被發現，事先都會有預防主管機關稽查之措施，如埋設暗管規避稽查，或於主管機關稽查時緊急關閉廢污水排放，致使主管機關無從採樣，或以大量純水予以稀釋廢污水，使採樣區之廢污水保持在合乎排放標準範圍內，以應付主管機關之稽查。查，本件本洲服務中心既已發現有廠商偷排超過排放標準之工業廢污水之情事，若於追查不合格之廢污水來源時，事先通知廠商，無異告知偷排之廠商採取緊急應變措施，而使其稽查之目的落空。本件稽查人員採樣前雖未通知原告會同採樣，然渠等於採樣時已製作污水處理廠下水道巡查紀錄表及廠商採樣分析紀錄表，並當場錄影存證，採樣後並立即通知原告所屬員工，已足以擔保其所採取之樣品確為原告所排放，且原告於本件訴訟中，亦不爭執該樣品為其所排放，並表明不必再勘驗被告所屬人員現場所錄採樣過程之光碟片（詳見本院98年2月13日準備程序筆錄第24頁）。揆諸前
揭說明，本件稽查人員至原告處實施勘驗採樣時，雖未事先通知原告所屬人員到場，尚與行政程序法第42條規定無違。另本件之稽查人員已到場陳明，採樣當時原告廠區內之採樣井內水質並無異常，故未予採樣。然向本洲服務中心申請使用公用下水道及污水處理廠之廠商，本即有將合乎排放標準之工業廢污水排入上開公用下水道及污水處理廠之義務，故渠等因生產作業所產生之廢污水，不論是在廠區內或廠區外均應先加以處理，使其合乎放流水排放標準後，始得加以排放；本件原告既將超過排放標準之工業廢污水排入公用下水道及污水處理廠，縱使其廠區內之採樣井內水質無異常現象，亦不得因此而主張免責。又被告於96年11月12日即本件查獲前1日，雖曾到原告廠區抽查其水質，經檢驗結果，並無
異常，然廠商排放之廢污水異常之原因不一而足，有因所排放廢污水未經處理者，有因處理廢污水之設備故障者，有因處理廢污水之成本過高，未經常處理廢污水，而利用主管機關無暇顧及時排放超過標準之工業廢污水者等，故本件原告排放之廢污水雖曾經被抽查合格，然不能因此即認定其日後所排放之廢污水就一定合乎標準。是縱使原告上開水質檢驗結果合格，亦難為原告有利之認定。原告主張本件採樣未會同其所屬人員為之，未就其廠區內合格之廢污水採樣，及採樣紀錄等未經原告簽名，已違反行政程序法第9條、第42條
第2項前段、工業區污水處理廠營運管理要點第6點及工業區○○○○道用戶採樣程序參考指引第5點第4款等規定，採樣人員應會同用戶人員採樣，並由用戶人員簽名及會簽（採樣紀錄表）之規定云云，尚非可採。
(四)又本件被告所屬本洲服務中心稽查人員採樣時所使用之不銹鋼採樣杓及PE塑膠瓶，雖會重複使用，然在採樣前均已將採樣工具及容器等在本洲服務中心之實驗室內清洗乾淨後再使用；稽查人員於採取系爭樣品後，已知會原告所屬人員，惟原告所屬人員拒絕在該樣品上簽名，稽查人員即將該樣品送回其辦公室之冰箱保存，並通知汎美公司於同日下午3時30
分收取該樣品化驗等情，業據證人即本洲服務中心原環保組長丙○○陳明在卷，復有汎美公司檢驗室樣品監視鏈影本附卷為憑。又汎美公司為環保署審查合格之環境檢驗測定機構，而系爭樣品之接收員、分析員及品保品管人員李玉華、方美齡、林懿婷、陳姿瑜、林宜樺及許瓊文等人，均為汎美公司向環保署環境檢驗所報備在案之合格檢測人員；汎美公司收樣後會就樣品加以查核樣品數量、外觀及體積等條件，確認係有效之樣品後，才會加以檢驗，本洲服務中心送驗之樣品均已編代號，而無廠商之名稱，所以該公司在作檢驗時，並不知道該樣品係採自何廠商；又系爭樣品經汎美公司檢驗結果，原告所排放之廢污水pH值為2.2、鋅（Zn）為1,150mg/L及溶解性鐵（Fe）為110mg/L，均未符合進廠限值，業據
證人即汎美公司檢驗室主任己○○到庭陳明在卷，復有環保署環境檢驗測定機構許可證、該署環境檢驗所96年9月17日
環檢一字第0960003321號函及同年11月5日環檢一字第0960003952號函等附本院卷可佐。參以原告於本院行準備程序時
稱：其工廠係從事螺絲之鍍鋅等工作，除先將螺絲上的油脂去除、水洗、酸洗外，另將螺絲放入滾筒，再浸入電鍍槽，將槽中之鋅板分解出來的鋅離子附著到螺絲上，完成螺絲鍍鋅的程序等語（詳見本院98年1月9日準備程序筆錄第9、10
頁）。由此可知，原告工廠處理螺絲之流程確實會產生含鋅及鐵等金屬成分之廢污水，核與上開檢驗之樣品成分中含有大量鋅及溶解性鐵之情形亦相吻合，益證系爭樣品確係採自原告工廠無誤。至於原告主張被告所屬人員採樣所用之工具及容器等，可能遭到污染，故該樣品檢驗結果，不能作為認定原告排放之廢污水不合排放標準之依據云云。然依工業區○○道使用管理規章規定下水道系統進廠限值，鋅（Zn）為5mg/L，溶解性鐵（Fe）為10mg/L，而系爭樣品檢驗結果鋅
已超過限值230倍，溶解性鐵則超過限值11倍；再據證人丙
○○及己○○證稱：上開樣品檢驗結果，其中鋅及溶解性鐵均超過規定限值甚多，縱使採樣所用之工具及容器等未清洗乾淨，而以該工具及容器所採得樣品含鋅及溶解性鐵成分之比例亦不可能高出那麼多等語（詳見本院98年2月13日準備
程序筆錄第20頁及同年月27日準備程序筆錄第9、10頁）。
綜上檢驗結果及證人陳述，足證被告所屬本洲服務中心稽查人員採樣時，所使用之工具及容器並無遭受污染之情形。再者，本洲服務中心承辦人員稽查廠商排放廢污水有無超過排放標準，乃為其職責所在，並不會因渠等查獲廠商有排放廢污水超過排放標準，而有辦案績效或獎金，且本件採樣人員即丙○○、丁○○及戊○○等人，與原告代表人甲○○間，亦無過節等情，亦據證人丙○○、丁○○、戊○○及原告代表人甲○○陳明在卷。故系爭樣品採樣人員丙○○、丁○○、戊○○，亦無利用採樣之機會，將高濃度之鋅及溶解性鐵加入本件樣品，以陷害原告之動機及誘因。故原告僅因被告採樣前未會同其所屬人員，即認系爭樣品在採樣過程可能已受污染，乃純屬臆測之詞，並無證據可資證明，自非可採。(五)綜上所述，原告之主張既不足取，被告以其排放之廢污水超過下水道系統進廠限值，並以檢驗結果，計算其應繳納之污水處理系統使用費及滯納金共計4,029,843元，並無違誤，
訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷及請求被告應返還已繳納之維護費4,029,843元，為無理由，應予駁回。
又本件事證已明，至於兩造其餘主張，經核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　98　　年　 　3　　月　 31 　 日高雄高等行政法院第三庭
審判長法官　邱　政　強
法官　詹　日　賢
法官　李　協　明
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中　　華　　民　　國　　98　　年　 　3　　月　 31 　 日書記官 周 良 駿