高雄高等行政法院判決

104年9月10日辯論終結

原告

中國石油化學工業開發股份有限公司

代表人

沈慶京

訴訟代理人

李益甄律師

訴訟代理人

蔡朝安律師

上一人複代理人

黃琦媖律師

被告

臺南市政府

代表人

賴清德

訴訟代理人

張訓嘉律師

上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國100年3月15日環署訴字第1000005752號訴願決定，提起行政訴訟，經本院100年度訴字第260號判決後，原告就其敗訴部分不服，提起上訴，經最高行政法院102年度判字551號判決將關於駁回原告之訴暨該部分訴訟費用均廢棄，發回本院更為審理，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序部分：本件被告以民國98年12月17日南市府環水字第09822035440號函（下稱原處分）命原告於99年1月31日前繳納由土壤及地下水污染整治基金代為支應（一）中石化臺南安順廠污染整治場址94年度緊急應變措施計畫支出之費用共新臺幣（下同）3,775,077元，（二）95年度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫支出之費用共14,186,602元，合計17,9 61,679元，原告不服，循序提起行政訴訟，前經本院100年度訴字第260號判決（下稱原判決）：「訴願決定及原處分關於原告應繳納之費用超過新臺幣17,866,842元部分均撤銷。原告其餘之訴駁回。訴訟費用由被告負擔百分之一，餘由原告負擔。」原告不服，提起上訴，經最高行政法院102年度判字第551號判決：「原判決關於駁回上訴人在第一審其餘之訴暨該部分訴訟費用均廢棄，發回高雄高等行政法院。」關於訴願決定及原處分命原告繳納94,837元部分（17,961,679元－17,866,842元），經原判決撤銷後，因被告未提起上訴而告確定，則本件更審範圍不包括該已經判決確定之94,837元部分，合先敘明。

貳、事實概要：緣原告安順廠前身為臺灣碱業股份有限公司（下稱臺碱公司）安順廠，該廠曾於民國60年代末期生產五氯酚鈉，嗣因法令禁止而停止生產；臺碱公司與原告於72年4月1日依公司法合併，臺碱公司於合併後消滅，原告則為存續公司。嗣89年2月2日土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）公布施行，經臺南市環境保護局（下稱臺南市環保局）於90年間調查結果，該安順廠區因前揭生產流程致土壤中戴奧辛及汞含量均超過土壤污染管制標準（汞20mg/kg，戴奧辛1,000ng-TEQ/kg），被告乃依行為時土污法第11條第2項前段規定，以91年4月11日南市環水字第09104007660號公告，將該廠區內之臺南市○○區○○段（下稱鹽田段）668地號土地公告為土壤污染控制場址，復於92年12月1日以南市環水字第09204023661號公告修正，將鹽田段668、668-1、668-2、668-4、668-5、668-6地號土地（下稱安順廠區），及鹽田段544-2、541-2、543、545地號4筆全部土地及同段550、551、552地號3筆緊鄰二等九號道路以東50公尺範圍內之土地（下稱二等九號道路東側草叢區）公告為土壤污染控制場址；被告並於92年12月9日提報上開控制場址初步評估結果，經行政院環境保護署（下稱環保署）審核後，以93年3月19日環署土字第0930020257號公告安順廠區及二等九號道路東側草叢區為土壤污染整治場址（下稱系爭場址），並請被告依土污法辦理後續事宜【被告另以92年12月1日南市環水字第09204023671號公告，將臺南市○○區○○○號道路1K+800至2K+815段（即鹽田段529地號等39筆土地）公告為土壤污染控制場；以92年3月20日南市環水字第09204005660號公告及93年1月14日南市環水字第0930400099-1號公告修正：將單一植被區（即鹽田段668-3、669地號2筆土地）、海水貯水池（下稱海水池，即659地號等23筆土地）及上述安順廠區、二等九號道路1K+800至2K +815段、二等九號道路東側草叢區劃定為污染管制區】。其後，被告為辦理系爭場址之應變必要措施，乃執行「中石化臺南安順廠污染整治場址94年度緊急應變措施計畫」（下稱94年度應變計畫）支出3,775,077元【含：魚塭禁養區告示牌30支40,950元、禁養區圍籬設置工程款1,783,073元、禁養區圍籬設置工程未設置圍籬工程料款471,293元、禁養區圍籬設置監造費47,926元、禁養區圍籬設置工程管理費5,355元及海水池土堤補強工程款1,426,480元〈1,426,480元－568,880元〉】；以及執行「95年度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫」（下稱95年度工作計畫）支出14,186,602元【含：委託財團法人成大研究發展基金會（下稱成大研發基金會）辦理95年度工作計畫之委辦費第1期款2,029,200元、第2期款4,058,400元、第3期款4,058,400元、緊急應變實作實算548,525元合計10,694,525元，委託茂原營造有限公司（下稱茂原公司）施作溝渠高濃度污染物移除暫存工程第一部分驗收款1,905,324元、工程尾款1,094,676元合計3,000,000元，加班費2,024元、國內旅費52,386元、按日按件計資及臨時人員酬金174,196元、一般事務費263,471元合計492,077元】。上開所支出之費用共計17,961,679元（94年度應變計畫3,775,077元＋95年度工作計畫14,186,602元），經被告以原處分命原告於99年1月31日前匯入土壤及地下水污染整治基金帳戶。原告不服，循序提起行政訴訟，前經本院100年度訴字第260號判決（下稱原判決）：「訴願決定及原處分關於原告應繳納之費用超過新臺幣17,866,842元部分均撤銷。原告其餘之訴駁回。訴訟費用由被告負擔百分之一，餘由原告負擔。」原告仍表不服，提起上訴，經最高行政法院102年度判字第551號判決將原判決關於駁回原告其餘之訴暨該訴訟費用部分廢棄，發回本院更為審理。

參、本件原告主張︰

一、本件94年度應變計畫支出3,775,077元，其內容包含禁養區圍籬設置工程費用2,348,597元及海水池土堤補強工程費用1,426,480元，惟被告未證明前開計畫執行之區域有污染超過管制標準，且污染源自系爭場址；又該支出並非為減輕污染危害或避免污染擴大之目的，採取之措施亦不符比例原則，自非行為時土污法第13條所稱之應變必要措施，其費用不應責令原告負擔：

(一)最高行政法院102年度判字第551號判決發回意旨略以：「依行為時土污法第13條第1項規定，．．．然仍須以所在地主管機關業已查證該污染確實源自控制場址或整治場址，且所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大之目的，採取必要應變措施，是該等行政措施之採取手段與目的間須具關聯性，且應受比例原則之限制」，是行為時土污法第13條規定所為之應變必要措施，首須經所在地主管機關查證該污染確實源自控制場址或整治場址，且其費用支出須為「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的，所採取之措施亦應受比例原則之限制，始得命污染行為人負擔。又「至何等數值即構成污染要件，雖法未明文，然綜觀前揭規定及說明，本院認為應以是否達到主管機關訂頒之管制標準為依據。．．．茍污染物濃度未達管制標準，但已達監測標準者，主管機關僅需定期監測，並報請中央主管機關備查即可，．．．亦即若無污染存在，即無主管機關得為應變必要措施之餘地。」亦為最高行政法院102年度判字第406號判決明揭在案。故得依行為時土污法第13條執行應變必要措施者，亦應以該區域之污染已達主管機關訂頒之管制標準為限。

(二)關於禁養區圍籬設置工程費用2,348,597元部分：

１、禁養區圍籬設置工程所實施之區域僅為停養區，尚非整治場址或控制場址，甚且非屬污染管制區，且被告所提事證，顯未證明該區域有污染超過管制標準之情事，原告亦未經公告認定為該區域之污染行為人，是縱被告主張應變必要措施之執行不以整治場址或控制場址為限，惟依前揭最高行政法院判決意旨，被告仍須先就（1）該區域有污染超過管制標準之情事，且原告為污染行為人；（2）計畫之執行符合「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的及比例原則，否則難謂屬應變必要措施費用而命原告負擔。據此，遍觀被告迄今為止所提資料，均未有94年間魚體戴奧辛含量已高於安全標準之實證（詳後述），是系爭停養區魚塭是否確實有污染超過管制標準，而須執行應變必要措施，迄今仍未經被告查證屬實，遑論證明污染確實源自於安順場址，進而認定原告為此區域之污染行為人？足見原處分以魚肉戴奧辛含量超過安全標準或漁塭已受有污染，設置圍籬為應變必要措施云云，並認原告應負污染行為人之責任，顯屬無據。

２、經查，原處分於第2頁六、（一）以「為恐污染擴散，周圍第一圈漁塭設為緩衝區，並與塭主達成停養協議，經環保署環境檢驗所進行魚體檢驗，亦發現其魚肉戴奧辛含量超過安全標準，因漁塭已受有污染或有污染之虞，自有加以管制並設置圍籬之必要。」云云，作為命原告負擔相關費用之理由，則原處分既以停養區魚塭之魚肉戴奧辛含量超過安全標準，主張設置圍籬符合「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的，自應就其主張負舉證責任。惟查，由被告於前審所提被證5可知，系爭停養區漁塭54處採樣點中，亦僅有4處5個採樣點戴奧辛含量略高（此5處戴奧辛含量分別為9.20、6.50、4.49、11.0、5.00皮克），其中2處（即採樣點10、21）所採樣對象更係容易累積戴奧辛之卵巢及內臟，而非魚肉。據此，其檢測之魚體多數均無被告所稱污染超標之情事。次查，另臺南市環保局委託成大研發基金會作成之「95年度工作計畫期末報告」，其針對系爭停養區魚塭之調查，亦於第4-20頁倒數第2行起載明：「此次底泥調查雖無國內標準可供比對，但若參考國內河川調查值及國外標準，可看出目前場址周界漁戶養殖中之漁塭，絕大部分都屬安全警界內，應無立即危害人體健康之風險。」，足見系爭停養區魚塭之底泥未超過安全標準。再查，依臺南市環保局98年7月14日新聞稿（更原證2）所示：「環保局於96年間進行魚體採樣調查，停養區魚體戴奧辛檢測值平均為0.8874pg-I-TEQ/g…未超過衛生署公告魚貝類食品限值4（pg/g fresh weight）。…環保局表示除海水貯存池外，目前週圍魚塭之魚體檢測結果皆未超標，為因應週圍魚塭停養期至明年7月，環保局已於今年6月將漁塭解除列管案提送中央跨部會小組討論」。另依被告提出之更被證5「98年度中石化（臺鹼）安順廠整治場址監督管理及查核工作計畫」頁5-101、5-102所示魚塭魚體戴奧辛採樣及檢測數據表更可知，魚體採樣全數通過戴奧辛管制檢測標準。是由94至98年度魚體戴奧辛濃度之檢測數值可證，系爭停養區魚塭魚體之戴奧辛含量絕大部分無超過管制標準之情事，且亦未有升高之趨勢，從而無污染擴大之風險，足證本件圍籬之設置與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的無關，從而難謂為應變必要措施。

３、由被告103年1月14日府環土字第1030056207號函文所附102年12月10日召開「臺南市政府中石化安順廠土壤污染場址整治監督及居民健康照護專案小組」第5次會議紀錄（更原證17），其中參、提案討論二、「中石化（臺鹼）安順廠整治場址東側及南側停養魚塭區，建議由中石化公司購回，並做土地合宜使用。（本府環境保護局提案）」及陸、會議結論

二、「請中石化公司於103年3月前購買16.5公頃停養魚塭，作為合格土回填之處，規劃土地合宜使用方式，……。」可知，被告已要求原告收回系爭場址東側及南側停養魚塭區以作為原告整治合格土回填區域，而原告亦於103年2月底全面與魚塭所有人達成協議並進行收回魚塭事宜，並已將整治完成之合格土回填（更原證18），益證系爭停養區魚塭並無污染情事。被告卻一再主張系爭停養區魚塭受有污染，另一方面卻又積極要求原告回填整治合格土至魚塭並作成前揭會議結論，顯見停養區魚塭實無被告所稱有污染情事。否則，若系爭魚塭底泥真如被告所述有污染，何以被告同意將原告整治合格土回填至已有污染之魚塭區域。凡此種種，可證被告所言前後矛盾，不足為採。

４、再者，系爭停養區魚塭分屬原告、被告及國有財產局所有，參照冠誠公司100年度系爭場址監督管理及查核工作計畫期末報告（更原證19）第2-53頁所示，94年水域底泥汞污染及戴奧辛污染範圍示意圖，與第2-62頁所示98年停養魚塭底泥及魚體中戴奧辛濃度及總汞濃度調查結果，可知被告係認底泥總汞濃度較高之魚塭均位於海水貯水池西側及海水貯水池南側鄰五氯酚廠區位置；平均之底泥及魚體總汞濃度高低順序相同，依序為海水貯水池西側魚塭（底泥：1.22mg/kg；魚體0.345mg/kg），大於南側魚塭（底泥：0.574mg/kg；魚體0.198mg/kg），及東側魚塭（底泥：0.285mg/kg；魚體0.108mg/kg）（更原證19，頁2-57參照）。然而，針對戴奧辛與汞污染程度最嚴重之海水貯水池西側市有魚塭，被告卻屈服魚塭承租戶抗爭之壓力，並未設置圍籬（附圖1，並參更原證20），其中尚且包含被告主張底泥或魚體有污染之魚塭，足證被告設置圍籬之任意性，且僅對無污染之南側、東側等魚塭設置圍籬根本無法達被告所稱避免污染魚體外流之目的，其自非所稱應變必要措施。

５、甚且，系爭停養區魚塭自94年7月1日起已公告停養，且依被告所提被證5「94年安順廠區周圍養殖池魚介類生物體中戴奧辛含量分析結果」，停養區漁塭採樣點中僅有4處5個採樣點戴奧辛含量略高於歐盟標準，被告主張應就系爭停養區魚塭全區設置圍籬，並認原告應負擔其費用，顯已不符比例原則。

(三)關於海水池土堤補強工程1,426,480元部分：

１、本件海水貯水池土堤崩塌係因颱風等天災因素而非污染所致，且依其工程決標公告所載，土堤補強工程乃為防洪排水之目的，而與減輕污染危害或避免污染擴大無關，自不得命原告負擔相關費用。況土堤西側其中約300公尺部分，所有權係屬國有財產局南區辦事處臺南分處所有，被告主張原告應全數負擔土堤補強工程之費用，顯無理由。

２、海水池之底泥，並非行為時土污法管制之介質，且依其污染物特性，尚無隨水逸流之可能，魚體亦已設置圍籬禁止捕撈，被告主張海水池未補強土堤將導致污染擴大，顯有認事用法之違誤：

（1）94年度執行海水池土堤補強工程時，底泥尚非土污法管制之污染介質，此亦為被告所自承，且依前述，被告於未舉證海水池有污染物濃度超過管制標準前，本不得命原告負擔相關費用。

（2）被告主張「鑑於貯水池周圍土堤如因故潰堤，可能造成池水夾帶底泥及魚體外流導致污染擴大之效果」，顯與事實不符。首先，就海水池之水體而言，依被告提出之被證18「南市環保局92年2月22採樣送環檢所分析結果」所載：「有關臺南市中石化安順廠污染案涉及海水貯水池之池水水樣檢驗，本處分析如下：……二、汞檢測分析：（一）經檢驗結果顯示，二處水中汞濃度，低於檢測偵測極限；另一檢測結果為0.0007mg/L，低於本署訂定之有關人體健康之地面水體水質標準（0.002mg/L），故海水貯水池中，雖含汞，但無立即性危害。（二）又汞具生物累積性，海水貯水池中含汞，貯水池中魚體汞含量，是否超過人體可承受之風險，則需有進一步之數據予以評估。三、戴奧辛檢測分析：……（二）……本案中石化污染案海水貯水池，若不作為遊憩或飲水之用，則不具受污染之途徑；而所需考慮者，則為因海水貯水池之魚，累積戴奧辛經人類食用之污染風險。……」等語，可證經被告查證結果，海水池水體並無汞及戴奧辛之危害、污染風險。

（3）其次，海水池之污染為底泥中含有「汞」及「戴奧辛」，兩者之化學特性均為不溶於水，此參95年度工作計畫期末報告第2-14頁至第2-16頁即載明：「2.3.1汞……汞存在於底泥時不易釋出到水體環境中，……」、「2.3.3戴奧辛……於水中之溶解性極低，是大部分均由水中底泥吸附，水中含量通常極為微量」等語（更原證4），彰彰甚明。據此，因其污染物係沉積於底泥，且兩者於水中之溶解性極低，自無隨水體逸流而擴大污染範圍之可能性。是縱海水池之土堤潰堤，因池中底泥與池岸仍有相當距離，其池水外洩亦不致造成底泥污染物夾帶溢出，被告所稱底泥外流將導致污染擴大，顯屬臆測之詞，尚非有據。

（4）抑有進者，被告於先前海水池土堤補強工程，所進行之工作內容更包含更換海水池之溢流管（溢流管之設置位置可參附圖1所示），此有臺南市環保局中石化臺南安順廠污染防治監督計畫（二）期末報告（定稿本）頁4-87~4-88所載：「……緊急更換溢流管…。94.07.15~94.07.18更換七根PVC材質溢流管。」可稽，以使海水池之池水得經溢流管排出後流至鹿耳門溪，頁4-89更載有94年7月18日溢流管更換作業完工後使用溢流管排水之照片供參（更原證13）。溢流管設置之功能既在於使海水貯水池水位高於一定標準時得將池水溢流排出，由是可知被告亦同意海水貯水池之池水水體並無污染，底泥亦無可能因此隨水流出，方設置溢流管將多餘池水排放至鹿耳門溪，益證被告稱修復海水池土堤目的之一為防堵海水池水溢流至魚塭或竹筏港溪造成污染擴散云云，不足採信。

（5）至被告稱海水池可能有魚體外流因此須補強土堤，然海水池周遭已於93年至95年間設置有相當高度之圍籬（更原證5），已足達成避免附近居民捕撈海水池魚類食用之目的，無再藉土堤補強避免魚體外流之必要，是補強土堤工程顯不符合行為時土污法第13條「為減輕污染危害或避免污染擴大」之要件，自亦非該條所稱之應變必要措施。

３、海水池之底泥深度較周圍魚塭底泥深度深，是縱海水池土堤崩塌，亦無底泥流出致擴大污染範圍之虞：

（1）被告辯稱海水池土堤修復工程目的之二，為防止海水池底泥流出至鄰近魚塭或竹筏港溪云云，乃昧於事實。蓋海水池之底泥深度標示可參附圖2所示，另參被告魚塭及海水池高度剖面圖（附圖3）可知，如以土堤平面為基準，海水池A區（即海水池靠近竹筏港溪與魚塭之上半部）底部距離土堤提頂為3.3公尺，與之相鄰之被告所有魚塭底部距離土堤提頂則為3.1公尺；海水貯水池B區（即海水池之下半部）底部距離土堤提頂為5.2公尺，與之相鄰之被告所有魚塭底部距離土堤提頂則為3公尺，足見海水池之底泥位置均較相鄰之魚塭底泥為深，依據水往低處流之物理特性，縱海水池土堤坍塌，位於較低處之海水池底泥，亦無可能流往較高處之魚塭。

（2）海水池底泥亦無流往竹筏港溪之可能。蓋與竹筏港溪相鄰之海水池A區，其底部與土堤堤頂（即海水池與竹筏港溪間約4米寬之路面）間至少距離3米多（附圖2），縱土堤坍塌，底泥亦無可能往高處流越坍塌之土堤路面至竹筏港溪，是被告所言無所憑據，自不足採。

（3）綜上，海水池水外流並無擴大污染之虞，且海水池底泥亦不可能流出至鄰近魚塭或竹筏港溪，顯見土堤補強工程僅為招標工程目的所示之防洪排水目的（更原證3），而與行為時土污法第13條所列之應變必要措施無涉，自應予以剔除為是。

二、本件95年度工作計畫費用，自其工作內容及費用明細以觀，其中多項工作內容及費用之用途均屬被告之公務支出，而非為減輕污染危害或避免污染擴大之應變必要措施，且其支出亦不符比例原則，依前開最高行政法院102年度判字第551號判決發回意旨，自難責令原告負擔：

(一)95年度工作計畫包含許多項非屬土污法第13條所定應變必要措施之工作內容，自不應命原告負擔全數費用：

１、行為時土污法第13條第1項既於第1款至第7款例示所在地主管機關得採取停工、停止使用地下水、提供替代飲水、豎立告示標誌或設置圍籬、進行農漁產品檢測、管制人員活動及等移除或清理污染物應變必要措施，則第8款所稱「其他應變必要措施」，自須與前開各款規定具有類似性，亦即，此所謂「其他應變必要措施」，應限於直接與減輕污染危害或避免污染擴大有關之措施，並非所在地主管機關之所有公務支出均屬之。

２、95年度工作計畫包含多項工作內容，其中「魚塭底泥及土堤污染調查」、「場址周界空氣品質調查」、「竹筏港溪排放水水質監測」、「辦理緊急應變措施及陳情案件處理」等項目，其實施區域不但未經證實確有污染，且其支出亦不符比例原則，甚且夾雜與系爭場址污染無關之公務支出，原處分未將此部分費用區分並加以排除，亦有違法，茲一一詳述如後。

３、「魚塭底泥及土堤污染調查」1,824,000元部分，應予剔除：前開費用支出係為進行系爭停養區魚塭底泥及土堤之污染查證，惟95年度工作計畫期末報告已於第4-20頁倒數第2行起載明：「此次底泥調查雖無國內標準可供比對，但若參考國內河川調查值及國外標準，可看出目前場址周界漁戶養殖中之漁塭，絕大部分都屬安全警界內，應無立即危害人體健康之風險。」（參更原證1），足見系爭停養區魚塭之底泥未超過安全標準；又魚塭土堤之污染查證結果，其土壤中戴奧辛及汞之濃度亦未超過土壤污染管制標準，此有95年度工作計畫期末報告第4-22頁至第4-23頁可稽，揆諸最高行政法院102年度判字第406號判決所示意旨，被告既未證明該區域有污染超過管制標準之情事，原告亦未經公告認定為該區域之污染行為人，自不能命原告負擔相關費用。由前審被證28頁碼第21頁之「場址周界魚塭底泥污染查證」項目得知費用小計為1,824,000元。

４、「場址與附近社區空氣污染監測」680,000元部分，應予剔除：被告主張污染物可能因揚塵而影響附近居民健康，而有進行空氣污染監測之必要。惟查，依前開95年度工作計畫期末報告所載汞及戴奧辛之特性，兩者雖容易為土壤吸附，惟不易在土壤中傳輸，以戴奧辛而言，如於空氣中傳輸，須經由燃燒、焚化爐氣體排放等高溫加熱行為（參更原證4第2-16頁），而本件場址之汞及戴奧辛污染係存於底泥及土壤中，於95年度亦未進行開挖整治，幾無在空氣飄散之可能性，是被告所為空氣污染監測，顯已逾越必要之限度，尚非土污法所稱應變必要措施，此參前開計畫期末報告載明採樣點空氣中未有汞及戴奧辛污染等語（更原證6），亦可證之。由前審被證28頁碼第22頁之「一、空氣污染擴散監測」項目得知費用小計為680,000元。

５、「竹筏港溪水流放水水質監測」414,000元部分，應予剔除：首先，被告雖曾公告「臺南市安南區竹筏港溪第二河段河道邊坡安南區科工段0000-0000地號自鹿耳門橋以東200公尺土地」為土壤污染控制場址並認定原告為污染行為人，惟其處分業經環保署98年4月6日環署訴字第0980029099號訴願決定（更原證7）撤銷，被告迄今仍未重為公告，卻仍於本件將竹筏港溪相關費用併入求償，顯有違法。再者，被告又稱竹筏港溪之戴奧辛濃度最高高達101,000-I-TEQ/kg，遠超過日本之規範現值，自有持續監測避免污染擴大之必要。然依前開95年度工作計畫期末報告第4-35頁至第4-36頁所載，竹筏港溪溪水並無汞污染，又95年度當時國內尚無戴奧辛水質標準，竹筏港溪3個採樣點中亦僅有1處於暴雨及退潮時較高，其餘皆低於「飲用水水質標準」草案所定數值換算之結果（更原證8），足見竹筏港溪尚未證實有污染。由前審被證28頁碼第22頁之「三、竹筏港溪水流放水水質監測」項目得知費用小計為414,000元。

６、「辦理緊急應變措施及陳情案件處理」548,525元部分，應予剔除：依前開95年度工作計畫期末報告所載，此工作項目包含「污染區域周界新增設告示牌」、「竹筏港溪第二河段與本田路間泥土地污染查證工作」及「轉支巡守工作」，惟其支出並非土污法第13條所定應變必要措施費用，首先，就「污染區域周界新增設告示牌」而言，其告示牌設置區域為系爭停養區魚塭及海水池（更原證9），前開區域之費用不應由原告負擔，已如前述；又「竹筏港溪第二河段與本田路間泥土地污染查證」，其實施之區域尚非控制場址或整治場址，且查證之結果分析數據，其戴奧辛含量及汞含量均未超過土壤污染管制標準（更原證10），揆諸最高行政法院102年度判字第406號判決所示意旨，自不應命原告負擔此查證費用；再者，「轉支巡守工作」之費用內容為何？用於巡守何處？均未見被告舉證說明，自不得據此認定其費用屬應變必要措施。依被告前審答辯六狀附表所示，（八）緊急應變措施「污染區域周界新增設告示牌」26,000元、「竹筏港溪第二河段與本田路間泥土地污染查證工作」255900元及「轉支巡守工作」266,625元，其支出共計548,525元。

７、其他非應變必要措施部分之費用亦不應由原告負擔：

（1）場址專屬網頁建置，旨在使民眾瞭解整治情形，與說明會及宣導之意旨相當，並非直接與減輕污染危害或避免污染擴大有關之措施，其費用自不屬土污法第13條所定應變必要措施範疇。由前審被證8頁碼第8-6頁之「場址專屬網頁建置」項目得知費用為260,000元。

（2）技術支援及行政費用中「駐局工程師作業費用」1,853,484元，應予剔除：依95年度工作計畫期末報告所載，本項費用除建置網頁外，共有7個工作項目，總計支出2,162,396元，是每個工作項目支出之費用為308,914元。其中「提供技術建議與諮詢」、「協助審查相關之工作計畫」（主要為「中石化安順廠污染整治場址竹筏港溪匯入鹿耳門溪至鹽工宿舍河段污染移除安置暨河岸邊坡穩定及紅樹林復育工程細部設計及監造工作計畫」）、「出席與本場址有關之會議」、「協助本場址資料彙整」、「收集土壤及水域整治案例」及「外語能力訓練課程」等6個工作項目，非但與95年度之計畫無關，且自其內容觀之，多在協助被告進行溝通、協調及其他行政行為，其實施之區域亦涵蓋無污染之竹筏港溪，並非直接與減輕污染危害或避免污染擴大有關之措施，其費用1,853,484元自不屬土污法第13條所定應變必要措施範疇。

(二)關於「溝渠高濃度污染物移除暫存工程」所需費用300萬元部分：

１、被告於前審被證55雖提出臺南市環保局96年4月27日環水字第09600526000號函，主張「溝渠高濃度污染物移除暫存工程」所需費用由171萬元提高為300萬元，前曾報備環保署修正變更云云。然原告於前審已指摘被告未提出前開函文附件之95年度工作計畫修正後之計畫經費明細表，致使原告未能究明其內容是否均屬應變必要措施。由於該函之附件為被告於前審訴訟程序所引用，且為與本件訴訟關係有關之事項所作者，依前開行政訴訟法第163條第1款與第4款規定，自應由被告提出前開修正後之計畫經費明細表，以實其說。

２、況該費用之合理性與必要性早於被告召開之執行小組會議中備受專家委員之質疑，惟亦不見被告有任何說明或改善：

（1）依96年1月30日中石化安順廠土壤污染執行小組96年度第1次會議紀錄，關於「95年度中石化臺南安順廠整治場址計畫－廠區高污染溝渠清理計畫」，馬念和簡任技正（代理呂鴻光委員）質疑：「鋼板樁增加工程費約800萬，其效益是否有必要？」奉委員泣華亦質疑：「1.太空包的使用似已證明不合實際，日後的搬運已無法避免現有太空包材質的破裂問題，應考慮替代方案。2.鋼板襯裡的用意是隔絕土壤與水泥牆的接觸，而若使用鋼板，是否就不必使用分隔水泥牆，可避免日後擔心遭到污染的疑慮。」林財富委員復質疑：「開挖方案一中，鋼板樁成本高，是否可以考慮僅使用少許鋼板樁，．．．且鋼板樁可重複使用。」

（2）96年3月2日中石化安順廠土壤污染執行小組96年度第2次會議紀錄，針對「95年度中石化臺南安順廠整治場址計畫－廠區高污染溝渠清理計畫」，環保署之審查意見略以：「請說明在規劃開挖深度下，設計6m鋼板樁之必要性，因開挖並不深，如版樁作為防止湧水目的時，可另考慮以鋼軌樁加鋼板阻隔等較經濟型施工方式之可行性。」馬念和簡任技正（代理呂鴻光委員）亦質疑：「p.4-20本案開挖深度60公分到1.2公尺鋼板樁施作，必要性請考量。」

（3）再按96年4月11日中石化安順廠土壤污染執行小組96年度第3次會議（第2場）紀錄，關於「95年度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫」之「廠區內高污染排水溝污染物移除暫存工程之細部設計及招標文件審查」，環保署土壤及地下水污染整治基金管理會質疑：「工作說明書．．．p.35噪音及震動監測是否確有必要？其量測位置亦請檢討？」馬念和簡任技正（代理呂鴻光委員）亦質疑：「是否使用鋼板樁請環保局考量必要性。」

(三)又原處分關於95年度工作計畫之電話費、辦公用品、電腦耗材、影印等198,836元之一般事務費用部分，本質上為被告之例行公務支出，另無關之會議費用（含餐飲費），均非行為時土污法第13條所指「應變必要措施」，本不應由原告負擔，亦應刪除。

三、綜上所述，原處分命原告負擔94年度應變計畫及95年度工作計畫費用共計17,961,679元，有前揭認事用法之違誤，應予撤銷等情，並聲明判決：訴願決定及原處分除確定部分外均撤銷。

肆、被告則以：

一、94年度應變計畫之工作項目含「禁養區圍籬設置工程」及「海水池土堤補強工程」，均係避免系爭整治場址污染擴大或減輕危害之應變必要措施：

(一)海水池內之戴奧辛及汞污染，係因系爭場址污染擴大所致，且於被告執行95年度工作計畫時，海水池仍繼續存在戴奧辛及汞污染，對於周遭環境持續產生危害，及有擴大之可能性，而有續行應變必要措施之必要：

１、系爭場址污染歷程長久，自土污法施行前，即已傳有遭受污染情事。彼時研判系爭場址之污染物為汞及五氯酚。因經評估系爭場址之污染有擴散可能，故自71年起，前省環保局即針對系爭場址附近水體水質進行汞污染調查，原告亦於74年起陸續在系爭場址內及系爭場址附近之水體，包含海水池、魚塭及鹿耳門溪等地，進行汞及五氯酚污染情事之調查。依上開早期之調查結果顯示，系爭場址及海水池均遭受嚴重汞污染，以及海水池之污染係因系爭場址污染擴散所致(參前審被證53第3-1、3-3至3-8頁)。

２、土污法於89年施行後，系爭場址經進一步確認，除有汞及五氯酚污染外，尚發現有戴奧辛污染。因早期諸多調查報告結果均顯示系爭場址之污染會擴散至海水貯水池，被告爰於92年9月採集3組海水貯水池之池水送環保署檢驗所分析，結果顯示池水之戴奧辛濃度高達83.5pg-TEQ/L(參原審被證53第3-5至3-6頁)，為日本水質標準之83.5倍。

３、系爭場址附近，並無其他會生產汞、五氯酚及戴奧辛之污染源，且海水池鄰近毗鄰系爭場址，歷來調查報告亦均顯示海水貯水池之污染係來自於系爭場址，故海水貯水池之污染乃係來自於系爭場址，並無疑義。

４、惟早期之調查工作，大多數為時間不同之小區域規模調查，不易掌握場址各區污染物之相關性。雖原告於86至88年間進行大規模調查作業，但主要集中在鹼氯工廠作業區之汞污染，未進行全面性之污染物調查，且缺乏戴奧辛之檢測分析資料(參前審被證53第3-1頁)。為此，環保署於94年時執行「臺南市中石化(臺鹼)安順廠整治場址土壤及地下水污染範圍調查及整治工作建議計畫」，此為對於系爭場址甚為周詳且全面之污染查證，由該計畫期末報告（更被證1）顯示，海水池底泥汞濃度高達1,410mg/kg，底泥戴奧辛濃度高達6,560ngI-TEQ/kg(更被證1第4-92至4-93頁)。亦即，因系爭場址污染擴散影響，直至94年時，仍經查證確認海水池中持續存在高濃度之汞及戴奧辛污染。而汞及戴奧辛持續存在於海水池當中，即持續有擴散以及對於周遭環境造成危害之可能，而有持續為應變必要措施之必要。

(二)海水池土堤補強工程必要性之說明：

１、戴奧辛及汞具有隨水流擴散之特性，海水池業經證實受到系爭場址污染擴散影響，遭受戴奧辛及汞污染，其土堤崩塌具有導致污染擴散之風險。

２、由原告所提整治計畫中所載「本場址的關切物質為土壤汞及戴奧辛，其特性為不溶於水但易吸附於顆粒中，原始產出區域分別位於原鹼氯工廠及五氯酚工廠的製程區，除可能藉由暴雨漫淹擴散外，主要流佈途徑為藉由廢水池沿著溝渠流入海水貯水池及竹筏港溪，造成水域底泥的污染，進而影響水域生態。其中藉由舊渠道排入竹筏港溪的污染物曾因順流排向下游之四草湖內海，導致四草湖養殖漁民群起抗議，於民國60年代後前臺碱公司將所有製程廢水全部排入自有海水貯水池，因此海水貯水池底泥持續累積高濃度污染物」等語，清楚可知戴奧辛及汞只要未完全清除，汞及戴奧辛之特性為雖不溶於水，但因其易吸附於顆粒中，即隨時可能藉由暴雨漫淹擴散，或隨溝渠流入地面水體，亦即，可能隨水之流佈而擴散，此外，亦可能藉由食物鏈而擴散，因而加劇污染所可能造成之危害。是以，只要污染物尚存於海水池，即有避免汞及戴奧辛繼續隨水流佈擴散，以及避免其繼續經由食物鏈進入人體之必要。

３、在被告執行「中石化臺南安順廠污染防治監督計畫(二)」之應變必要措施時，經巡守員之巡守，分別於94年6月20日、94年7月15日及94年9月5日發現3次海水池於颱風過後，有土堤崩塌凹陷之現象。其中94年6月20日及94年9月5日土堤崩塌現象，均發生在第一水閘門旁，主要原因為該處土堤被雨水沖刷流失，造成土堤厚度變薄，若經連續大雨恐造成潰堤之虞；94年7月15日之補強工作係因巡守發現第二水閘門旁土堤之崩塌凹陷，經多日觀察發現情況有惡化趨勢，因土堤崩塌可能導致海水池內之池水夾帶含有戴奧辛及汞之懸浮微粒，溢流擴散至海水貯水池周界之土壤或地面水體(包含竹筏港溪、鹿耳門溪及魚塭)，加劇污染擴散情事，爰由該應變必要措施之委辦執行團隊現勘評估後，執行海水池之土堤補強工作(更被證2第4-3、4-14、4-15、4-87、4-90頁)。

４、其中，上開所述94年9月5日所發生土堤崩塌情事，起於94年9月1日強颱「泰利」侵襲臺灣，造成海水池北側約1/4長度之圍籬倒塌(約100公尺)，發現護坡基地多處遭掏空，在未倒塌處亦有部分地基崩毀或遭掏空。而從93年起，海水池土堤已多次因崩塌進行補強工作，94年第3季時更已有3次土堤崩塌情事，顯示海水池土堤之結構強度已非局部性問題，須進行整體性之補強工程(參更被證2第4-3、4-14、4-15、4-87頁)。

５、土堤補強方式，於北側道路路基毀損嚴重處，設置混凝土擋土牆，其間回填土石，總計長度約125公尺；西側土堤(位於兩處水閘門附近，長約40公尺)主要因結構薄弱，如地質鬆散、土堤寬度不足，高度較低等，採用砂包堆疊方式增加強度，再覆蓋植生網固定，以降低波浪侵蝕及雨水沖刷之影響。本計畫在被告多方努力下，順利完成本項應變必要措施，減少系爭場址所擴散至海水貯水池之戴奧辛及汞，因土堤崩塌導而隨水中懸浮微粒擴散至周界土壤及其他地面水體之污染擴散可能性(參更被證2第4-3、4-14、4-15、4-87頁)。

６、另海水池土堤補強工程之工作項目，亦經環保署就系爭場址所為之調查評估措施認定為應儘速採取之應變必要措施。此有該調查評估計畫「第10章、後續處理方案規劃」建議：「以下就目前調查成果，建議需辦理之應變必要措施及環境管理工作：（一）應變必要措施：．．．3.海水貯水池土堤補強：海水貯水池兩側之土堤係由砂所築成，結構不強且曾發生潰堤事件，為避免貯水池之底泥因潰堤而擴散至鄰近魚塭或鹿耳門溪，於底泥清理前，建議以臨時性措施補強土堤。目前臺南市環保局辦理之監督計畫（二），已著手研擬土堤補強計畫。環保署可督促儘速辦理」等語可資參照（參更被證1第10-18、10-19頁）。

７、且海水池之土堤因結構崩塌，於95年6月被告亦委託瑞昶科技股份有限公司進行海水池土堤補強工程，針對海水池之北側道路以及西側土堤進行修復及補強（更被證17），顯見海水池之土堤結構不穩，實有進行土堤修補之必要，避免土堤崩塌導致污染擴散可能性。

(三)禁養區圍籬設置工程部分：

１、禁養區係指距離系爭場址100公尺以內之魚塭，其範圍大致位於更被證2第4-10頁所示設置規格A至C圍籬所圍成之範圍內。

２、因系爭場址附近地表水體（包含海水池、鹿耳門溪、竹筏港溪及魚塭等）之水路互相連通，導致系爭場址污染物具有隨水路擴散至各水體之可能，亦可能因大雨漫淹導致污染物擴散。而環保署就系爭場址所為之土壤及地下水污染範圍調查期末報告（更被證1），已確認魚塭禁養區受系爭場址污染擴散影響而有戴奧辛及汞污染（參更被證1第4-26頁、第5-13頁），並認定魚塭禁養區中戴奧辛及汞污染對於人體健康之危害風險，超過一般認定承受範圍（參更被證1第6-45頁、第6-46頁）。據此，更被證1建議應將魚塭劃為緩衝區予以禁養，並設置告示牌及圍籬、持續採取巡守工作，以避免人體接觸魚塭禁養區或食用其內魚體而導致污染危害擴散之風險（參更被證1第10-10頁、第10-19頁）。

３、本院102年訴字第147號判決經傳訊二位專家證人後，依兩造所提出之主張及資料，認定：（1）魚塭禁養區（緩衝區）之污染來自系爭場址，及（2）為避免禁養區之戴奧辛及汞，經食物鏈進入人體，造成污染危害擴大，有於禁養區採取設置圍籬、告示牌等應變必要措施，以避免人體接觸系爭魚塭緩衝區或食用其內魚體，此並經最高行政法院104年度判字第242號判決駁回原告之上訴在案。故被告命原告於緩衝區設置圍籬及告示標誌，並提出管理計畫，當可於一定程度上防止民眾接近戴奧辛及汞污染之魚塭，並適度避免民眾捕捉該處魚產食用，應符合比例原則，有執行應變必要措施之必要。

４、另海水池西側未設置圍籬乙事，此係因原告尚未接手整治前，被告受到居民抗爭阻撓圍籬設置工程所導致（更被證18），惟西側區段污染嚴重實有需要設置圍籬，至於將來設置圍籬，能否執行，此係另一問題。再者，被告將市有財產出租供當地漁民養魚，漁民並未獲得被告之補償，自無一邊領取補償一邊養殖販賣之情事。

５、本工作項目之執行過程及成果介紹於更被證2污染防治監督計畫（二）期末報告第4-8頁至第4-14頁，支出憑證如前審被證6。

二、95年度工作計畫中關於委託茂原公司施作「溝渠高濃度污染物移除暫存工程」費用3,000,000元部分：

(一)環保署於執行系爭場址調查評估措施發現，系爭場址內之五氯酚工廠溝渠含有高濃度之戴奧辛污泥，其污染濃度最高為64,100,000ng I-TEQ/kg（參更被證1第12-22頁至第12-23頁）。該污染濃度不僅為土壤污染管制標準之64萬多倍，亦為世界文獻紀錄當中最嚴重之戴奧辛污染。因該污泥經研判極有可能為廠區地下水污染來源，為避免污染危害擴散，環保署之調查評估措施建議應儘速移除高濃度戴奧辛污泥（參更被證1第12-22頁至第12-23頁）。被告爰執行本工作項目。

(二)本項工作計畫之工程契約（擷印）及所附工程圖說、保固書影本等，提出於前審被證54，本工作項目之支出憑證如前審被證7。

三、95年度工作計畫中關於委託成大研發基金會辦理95年度工作計畫之委辦費10,694,525元部分，期末報告已於前審被證53提出，本工作項目之支出憑證如前審被證7：

(一)由行為時土污法第13條第1項第2款「依水污染防治法調查地下水污染情形，並追查污染責任；必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水」及第5款「會同農業、衛生主管機關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測；必要時，應會同農業、衛生主管機關進行管制或銷燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補償，或限制農地耕種特定農作物」規定可知，為避免控制或整治場址污染擴散或減輕其污染損害，直轄市、縣（市）政府得執行之應變必要措施，包含調查地下水污染情況，及檢測受污染或受有污染之虞之農漁產品等。此一應變必要措施類型之目的，係為使主管機關充分掌握污染場址之污染擴散及影響範圍，以根據該調查結果，正確研判是否應採取其他應變必要措施、及應採取何種類型之其他應變必要措施等。由上開例示條款所揭示之法律規範意旨可知，控制或整治場址污染擴散及影響範圍之調查，為應變必要措施之一環。且因污染場址態樣繁多，且各污染存在與累積期間亦不相同，造成各污染場址之污染嚴重程度、污染擴散範圍、可能擴散範圍等均不相同。凡此種種，均難以法條具體規定何種情況需採取何種應變必要措施，立法者爰於行為時土污法第13條第1項前7款之規範外，另以第8款授權主管機關視各個污染場址之實際狀況，採取各種應變必要措施。質言之，該概括條款之目的在於授權所在地主管機關視場址實際需求，採取前7款所未能涵括之應變必要措施，故主管機關以該概括條款所採取之應變必要措施，自係前7款所列態樣以外之措施；就前7款未例示之應變必要措施，主管機關亦得依同條項第8款為之，以減輕污染及避免其擴散。

(二)系爭場址自91年公告以來，其污染嚴重、影響範圍廣大、損害附近居民身體健康等情，均一一浮現。系爭場址公告初期，因其污染已使附近居民疑似食用附近魚類致體內戴奧辛含量偏高，為減輕污染危害及避免其擴散，被告即依行為時土污法第13條執行「中石化安順廠海水貯水池及鹿耳門溪出海口魚體戴奧辛含量採樣及檢驗計畫」之應變必要措施，於海水池及鹿耳門溪出海處檢驗魚體是否有遭戴奧辛污染情事。此污染擴散及影響範圍之調查，早經最高行政法院96年判字第1953及1954號判決維持本院93年度訴字第941號及94年度訴字第296號等判決所採見解，認為應屬行為時土污法第13條第1項第8款應變必要措施。

(三)參照美國及法國法制等相關規定可知，污染擴散範圍調查為土壤及地下水污染處理之應變必要措施所不可欠缺之一環。

(四)土污法中有不同之查證規範，包含主管機關之一般查證、為控制或整治場址之污染控制或整治計畫執行之查證、及為避免控制或整治場址污染擴大之查證等，其目的均不相同，並各有不同之授權條文：

１、土污法賦予主管機關預防土壤及地下水污染，以及列管已受污染之土壤及地下水場址等權責，故99年2月3日修正前土污法（下稱修正前土污法）第5條、第7條及第11條即規定主管機關應定期檢測轄區土壤及地下水品質狀況，就有污染之虞之場址應即進行查證，如在前開查證階段，發現有土壤或地下水污染物濃度達管制標準者，即應依同法第11條第2項公告控制場址，此等乃為主管機關一般查證之授權條文。因此為主管機關之一般查證，非因特定之場址而起，故此等查證費用，非屬同法第38條污染者付費原則之範疇。

２、若經查證土壤或地下水污染物濃度超過管制標準之場址，經公告為污染整治場址，為確保整治計畫執行之正確性，修正前土污法第12條第1項規定整治計畫執行前，應先為場址之污染範圍調查及評估其對於環境之影響，現行土污法第14條規定整治計畫執行前應先為整治場址之調查評估計畫。其立法目的乃為正確掌握污染範圍及程度，方能確保整治計畫之執行，可有效達成整治效果。因此等查證費用，係因污染行為人非法污染行為所肇因之負擔，故無論修法前或現行土污法均規定此等查證費用應由污染行為人負擔。

３、除污染整治場址之污染整治外，土污法另授權主管機關視場址實際狀況，採取各項應變必要措施，意在全面避免已經造成之環境損害繼續擴大，並致力於減輕該污染所造成之危害。蓋污染一旦產生，其危害即難以彌補，污染往往可在短時間內即隨水、風等自然物質擴散，惟遭受污染擴散影響之土壤及地下水，卻是可能縱使耗費極高成本亦難以回復原狀，造成環境資源及人民身體健康永久難以回復之損害。故就已經發生之污染，自應盡量減輕其危害影響，就可能擴散之污染，修正前或現行土污法均授權主管機關，採取相關之預防及應變措施。其中包含追查地下水污染範圍或檢測有受污染之虞之農漁產品等，藉由對於有污染之虞之環境介質檢測，據以正確研判是否須續為採取其他應變必要措施，或應將有限資源分配於更危急之污染應變。此項應變措施執行之目的，主要係為預防污染場址之污染擴散，及就整治計畫力有未逮之處，併同負起減輕污染危害之權責。

(五)故被告執行「場址與附近社區空氣污染監測」應變必要措施，乃因戴奧辛及汞具有容易附於微小塵土上隨風擴散之特性，而有擴散至附近社區並因此沾附於居民皮膚或經由呼吸攝入而影響人體健康之可能。此乃為難以預測之風險，因場址整治現場之狀況、風向、風勢等變化，隨時可能有所增高或降低，此風險一旦實現，即會對於人體健康造成難以回復之損害。惟系爭場址附近之居民不可能因此即停止所有生活活動，例如不外出就學、購物等；要求其等在系爭場址整治完成前，必須隨時戴口罩、著長袖，亦為過高之成本，況如此不啻讓主管機關及污染行為人袖手旁觀，反要求已經遭受污染危害之民眾，還須進一步自行負擔污染風險所生成本，實有違修正前土污法第13條及現行土污法第15條要求主管機關盡速肩負保護民眾健康責任之立法意旨。是以，為避免該風險實現所造成之污染危害擴大，被告乃執行本項應變必要措施，監控場址及附近社區空氣之戴奧辛及汞濃度，以隨時掌握危害發生之可能性，俾利於污染實害發生時，可盡速採取相關措施，例如通知居民迅速採取隔離措施等，若監測結果顯示污染擴散程度尚可掌握時，則可使居民繼續維持日常之生活狀況，以減輕污染所造成對於居民生活影響之危害。此外，被證44所載「汞及戴奧辛等污染物易吸附於土壤等細微顆粒表面，且場址鄰近濱海地區，風勢大，於植被較少區域，污染物有能因揚塵，而影響下風處居民健康，亦有可能成為污染擴散之途徑。也因在空氣中較易於擴散的特性，因此場址內空氣監測規劃與場址外一併規劃」等語，經原告98年至99年之補充調查，於101年7月6日提出整治計畫變更，仍維持該認定（參更被證13第9-2頁），足證空氣污染監測之工作項目與污染擴散之防止有其關聯性。

(六)「竹筏港溪排放水水質監測」應變必要措施之說明：

１、竹筏港溪毗鄰系爭場址，於環保署94年執行「臺南市中石化(臺鹼)安順廠整治場址土壤及地下水污染範圍調查及整治工作建議計畫」時發現，竹筏港溪為水域查證範圍內污染最嚴重之區域，其底泥戴奧辛濃度達101,000ng I-TEQ/kg，並研判該污染來自系爭場址(參更被證1第11-2至11-4頁)，被告即執行移除該底泥污染之應變必要措施。此乃被告認定在系爭場址內污染物未被完全移除前，竹筏港溪可能續受系爭場址污染擴散影響背景事實之一。

２、竹筏港溪與海水池及鹿耳門溪相通，而海水池及鹿耳門溪均查有戴奧辛及汞污染，故竹筏港溪可能有遭受該等水體污染擴散影響，續受系爭場址污染影響。另考量戴奧辛及汞容易吸附於水中之懸浮微粒據此隨水移動，南部常有颱風或暴雨，惟本項應變必要措施執行時，場址內並無良好之雨水截流設施及處理設備，在大雨過後場內易產生積水，並可能造成海水池之水溢流於廠區外(參前審被證50第4-33頁)，此等均可能導致戴奧辛及汞繼續擴散進入毗鄰系爭場址與海水池之竹筏港溪。竹筏港溪乃為開放之地表水體，民眾有可能接觸到該溪水及溪水中之懸浮微粒而使身體健康受到影響，另除竹筏港溪內亦有自然繁衍之魚體，若竹筏港溪之溪水及其中之懸浮微粒含有戴奧辛及汞，該污染物亦可能經由魚體之攝食進入魚體之內，導致魚體污染，若經民眾捕食，亦將對於人體造成健康損害。再者，竹筏港溪與魚塭相通，若竹筏港溪溪水含有戴奧辛及汞污染，亦可能隨之擴散進入魚塭，加劇魚塭之污染程度。

３、此等污染危害風險隨時有可能會發生，而若實害發生時，將造成難以回復之損害，惟若因此即全面禁止民眾接近竹筏港溪，反有因噎廢食之疑慮。故被告乃執行本項應變必要措施，在漲潮、退潮及暴雨等明顯有水體移動時，進行竹筏港溪溪水之監測，監測內容採全樣分析(未過濾)，以顯示水體及其懸浮固體可能攜帶之戴奧辛及汞之總量，以作為應如何採取其他應變必要措施之評估(參前審被證53第4-33頁)。

４、本應變必要計畫執行成果顯示暴雨瞬間強勁水流沖刷底泥，進而產生懸浮微粒造成濁度增加，導致水中戴奧辛及汞濃度升高。特別是監測位置W2之水質，於退潮及暴雨時，其戴奧辛濃度超過當時預告修正之飲用水水質標準12pg I-TEQ/L，分別為15及683pg I-TEQ/L。故該措施執行結果建議當雨量過大時，容易沖刷竹筏港溪底泥，使得水中戴奧辛濃度值升高，此時應避免有戲水、捕撈之行為，以確保人體健康(參前審被證53第4-33至4-37頁)。

５、修正前土污法第11條之查證，乃為主管機關於未發現有污染場址前之一般查證，因此為主管機關之一般查證，非因特定污染行為及污染場址而起，故非屬修正前土污法第38條及現行土污法第43條污染者付費原則之規範範圍。惟當污染場址公告後，無論是控制計畫執行前之調查、整治計畫執行前之調查評估措施、或依同法第13條所為之污染範圍追查，均係因特定污染行為人之非法污染行為所肇因之特定污染場址之污染負擔，皆屬污染行為人應負擔之污染所生成本。本項應變必要措施之執行，乃屬於已公告為整治場址之周界，追查其污染影響程度，其目的係為避免該整治場址之污染擴散，並據以減輕其污染危害，與土污法第11條所規定主管機關未發現有污染場址前之一般查證，並不相同。

６、另依修正前土污法第11條，所調查之客體為土壤及地下水，其目的係為確認其土壤及地下水污染物濃度是否超過土壤或地下水污染管制標準，以研判是否應依法公告為土壤或地下水污染控制場址。本項應變必要措施之執行，係監測地表水體之污染物濃度，其目的係為避免系爭場址污染危害擴大及減輕其污染危害，與是否公告竹筏港溪為控制場址無涉。

(七)就「辦理緊急應變必要措施及陳情案件處理」部分說明如下：

１、被告於執行95年度工作計畫時，系爭場址業經環保署公告為整治場址，為了該特定場址所為污染查證，無論係屬整治計畫執行前之污染調查評估或依同法第13條第1項第2款、第5款或第8款所為之污染範圍查證，均係因污染行為人非法污染行為所導致之特定污染場址所生污染成本，依法均屬污染者負責之範疇。

２、依最高行政法院102年度8月份聯席會議決議意旨，修正前土污法第13條應變必要措施之執行範圍應不以該場址範圍內所支出者為限。再者，依同條第1項第2款及第5款規定，調查污染影響範圍亦為應變必要措施之一，被告就系爭場址周界可能受到污染危害擴散之處，採取相關之緊急查證，以正確研判是否應採取其他應變必要措施，自屬依修正前土污法第13條規定執行之合法行政。而就陳情案件之處理，此工作項目為透過接受民眾之陳請後，予以現勘，若經確認有污染，即採取緊急應變措施及相關公告事宜，以避免污染擴大，自屬應變必要措施之一環。

３、第八大工作項目即「緊急應變措施部分」：污染區域周界新增設告示牌支出26,000元，竹筏港溪第二河段與本田路間泥土地污染查證工作255,900元，轉支巡守工作經費266,625元。由「緊急應變措施處理流程圖」可知，此工作項目之流程為：當可能污染事件經民眾或其他單位陳情或檢舉之後，被告環保局人員即會同通報緊急應變小組進行現場勘查，包含污染查證、資料比對、採樣等工作，若經證實有污染後，即應採取警示帶圍阻、豎立告示牌等控制或降低污染擴散及影響程度之緊急應變措施，經過污染範圍調查及確認後，若應辦理污染公告者，即應辦理污染區公告事宜。由此可知，此工作項目為透過接受民眾之陳請後，予以現勘，若經確認有污染，即採取緊急應變措施及相關公告事宜，以避免污染擴大，自屬應變必要措施之一環。

(八)就有關「場址專屬網址建置」費用、「協助環保局竹筏港溪工程」費用、「協助民事訴訟及研討會工作」費用、「蒐集日本、美國及澳洲土壤及水域整治案例及外語能力訓練課程」費用等，說明如下：

１、場址專屬網址建置部分：建置該網頁之功能為（1）告知民眾應配合停養、不得進出管制區等，透過該等資訊之宣導，避免民眾繼續接觸污染物質；（2）告知民眾被告各單位為系爭場址所提供之應變必要措施，諸如衛生局將全面進行血液戴奧辛含量檢測、建設局刻正收購停養區養殖水產物等，俾使民眾得於知悉該等訊息後，前往理解自己身體狀況，看是否有無需即刻治療之情況，或提高願意配合停養之意願等，以減免系爭場址所造成之危害：（3）告知民眾系爭場址每次整治執行進度說明會之時間，以利民眾出席該次會議，知悉系爭場址整治狀況、民眾應配合事項、被告各單位所執行之應變必要措施，並使民眾得反應及避免系爭場址之污染危害；（4）提供系爭場址污染防治手冊之下載，使民眾更知悉如何防範及減輕系爭場址所造成之污染。由上可知，系爭網頁之建制功能，係透過資訊公開，以讓民眾更理解如何防範及減輕系爭場址污染所造成之危害，以達減輕或避免污染危害之效，屬應變必要措施之一部。被告係為減輕系爭場址污染危害，及為避免其污染危害擴大，方執行本措施，並非被告轄內一般事務之網頁建置。此參照被告環保局另有設置一般事務之網頁，此方為所謂被告一般事務費用，由此實可清楚知悉本項措施之執行，乃係因污染行為人非法行為污染導致莫大環境危害及人體健康損害，為公開本場址資訊，宣導相關措施執行，俾利相關防治措施執行成效，方有本項費用之支出。

２、協助環保局竹筏港溪工程部分：因竹筏港溪為水域查證範圍內污染最嚴重之區域，為避免竹筏港溪之汞及戴奧辛污染擴散，被告即執行移除該底泥污染之應變必要措施。為執行該項應變必要措施，自須執行該應變必要措施規劃、招標等前置工作，此等前置工作，乃為真正著手移除污染物前之必要程序，且若非污染行為人之非法污染行為，被告本無須執行該污染物移除，亦不須執行其前置工作。是以，本項措施並非被告一般事務之執行，乃係為減輕系爭場址污染危害所為之應變必要措施。

３、協助民事訴訟及研討會部分：由該計畫第4-154頁所列執行單位所出席參與之會議名稱，即可明知其所協助者均為與本場址污染防治之相關會議，更協助辦理與居民之溝通協調，以利各項應變必要措施之執行，例如協調海水池土堤補強借道民眾魚塭乙案，最終協調魚塭地主願意借道，使海水池土堤補強工程得以順利進行，以及協助竹筏港溪污染底泥清除乙案之相關社區說明會，與當地居民溝通，以讓工程得以順利進行，同時，也與居民就移除方式、動線及深度進行深度之討論，促成整體污染物移除工程設計之完成，並進入實質施工。按無論海水池土堤補強工程或竹筏港溪污染底泥清除，均係因原告非法污染行為所導致不得不採取之污染防治措施，在工程當中所遭遇之困難，執行團隊協助排除，促成各該應變必要措施之順利執行，自屬執行系爭場址所生應變必要措施所需一環，並非被告一般泛泛行政事務之執行。

４、蒐集日本、美國及澳洲土壤及水域整治案例及外語能力訓練課程部分：本計畫研究團隊收集及研究日本、美國及澳洲等國汞污染場址之整治案例，冀他山之石可以攻錯，以作為系爭場址整治及監督技術之參考。蓋本計畫執行之時，系爭場址為被告轄內唯一汞污染之場址，本計畫從事汞污染場址之研究，係專為處理系爭場址之污染，且系爭場址污染規模高居世界首位，以被告有限之人力及技術，自須有賴吸取先進國家技術及經驗，以避免錯誤以及延誤整治及監督。另由原告自98年提出整治計畫以來，其目前整治進度仍處於模廠試驗階段，亦即由原告以各500萬元延聘3家廠商並加上原告自己，以不同之模廠技術試驗何種方式較有整治成效，來決定未來應採行何種整治技術等情可知，系爭場址之整治技術甚為困難，亦為國內所有技術人員未曾處理過之高濃度戴奧辛及汞污染，實有研究先進國家整治技術及經驗，以作為系爭場址有效整治及監督參考之必要；況原告在各件有關系爭場址之訴願及行政訴訟中，亦一再宣稱本件污染整治甚為困難，國內缺乏相關經驗。且原告自為整治計畫時，亦研究美國、日本、香港、德國及澳洲等多國整治經驗，並委由美商傑明顧問公司提供必要之協助，由此益證求取其他國家整治經驗，對於系爭場址整治或應變必要措施之重要性（參前審被證47）。另外語能力訓練課程係由本計畫主持人巢志成教授及其助理林安妮擔任講師，亦即其係本計畫內編制人員支援工作項目之一，並無另外聘請講師，而本計畫為總價承包計畫，故此工作項目並無獨立計價。由其課程內容「有害事業廢棄物場址再利用之里程碑」、「化學物質導致魚體及人體變化之疑慮」及研究澳洲戴奧辛污染場址案例等可知，此工作項目，係為使承辦人員能夠研閱與處理系爭場址污染有關之外國土污文獻資料，增加承辦人員處理系爭場址之能力，以期能有效整治及監督系爭場址，盡速減輕或除去污染。

四、95年度工作計畫中關於加班費2,024元、國內旅費52,386元、按日按件計資及臨時人員酬金174,196元、一般事務費263,471元合計492,077元部分：由本院93年度訴字第941號及94年度訴字第296號判決，以及最高行政法院96年度判字第1953及第1954號等判決可知，為防止系爭場址污染擴散及減輕其污染危害，雖部分應變必要措施已委由執行單位辦理，惟被告為該等應變必要措施之執行以及其他應變必要措施之執行，均需支出相當之人力、物力，方得完備所有應變必要措施之防治工作，就該等費用，並非被告一般事務所生費用，而係為了系爭場址污染防治工作所生。若無原告之非法污染行為，被告並無須執行該等措施，亦無須以全民納稅所得支應相關費用，該等費用既係為執行應變必要措施所生，自屬應變必要措施費用。從而，本件系爭兩項計畫均係為避免系爭場址污染擴大或減輕其污染危害之應變必要措施，其內之工作項目及費用皆係為執行該等應變必要措施所生，若無原告造成污染，被告並不需要支出此等費用，故被告依修正前土污法第38條規定污染者付費原則，向原告求償該等費用，於法有據等語，資為抗辯，並聲明判決：駁回原告之訴。

伍、上揭事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳明在卷，並有原處分（本院前審卷一第31-33頁）、94年度應變計畫、95年度工作計畫之工程款明細表及被告支出系爭2項計畫費用明細之憑證（本院前審卷外被證6、被證7）、95年度工作計畫期末報告（本院前審卷外被證53）、本院100年度訴字第260號判決（本院卷第27-93頁）、最高行政法院102年度判字第551號判決（本院卷第8-26頁）可稽，洵堪認定。茲本件兩造之爭點為：原處分依修正前土污法第38條規定，命原告繳納94年度應變計畫所支出之費用3,775,077元及95年度工作計畫所支出之費用14,091,765元（14,186,602元減除已經判決確定之94,837元部分），共計17,866,842元，是否均屬修正前土污法第13條規定之應變必要措施費用？爰分述如下：

一、關於原處分依修正前土污法第38條規定，命原告繳納94年度應變計畫所支出之費用3,775,077元部分（含：魚塭禁養區告示牌30支40,950元、禁養區圍籬設置工程款1,783,073元、禁養區圍籬設置工程未設置圍籬工程料款471,293元、禁養區圍籬設置監造費47,926元、禁養區圍籬設置工程管理費5,355元，合計2,348,597元，及海水池土堤補強工程款1,426,480元〈1,426,480元－568,880元〉，參本院前審卷外被證6）：

(一)按「所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：．．．四、豎立告示標誌或設置圍籬。．．．八、其他應變必要措施。」「依第12條、第13條、第16條或第17條第3項規定支出之費用，所在地主管機關得限期命污染行為人繳納；．．．。」修正前土污法第13條第1項及第38條定有明文。次按「依99年2月3日修正公布前土壤及地下水污染整治法第13條（即現行第15條）第1項及第38條規定，所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，而依控制場址或整治場址實際狀況，採取應變必要措施所支出之費用，得限期命污染行為人繳納。其立法目的，在於防止損害擴大及消除危害。鑑於控制場址或整治場址所生之污染危害，可能僅在該場址範圍內，或擴及鄰近區域。故所在地主管機關調查評估確認相關污染危害，係由該場址造成時，為減輕污染危害或防止污染擴大，即應依實際污染狀況及需要，採取應變必要措施，是其依同法第38條規定，命污染行為人繳納費用時，應不以該場址範圍內所支出者為限，始符立法之本意。」最高行政法院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議意旨參照。是以，主管機關依修正前土污法第13條第1項為減輕污染危害或避免污染擴大所實施或委託第三人實施之應變必要措施，不限於控制場址或整治場址範圍內。

(二)本件原告安順廠前身為臺碱公司安順廠，曾於60年代末期生產五氯酚鈉，因法令禁止而停止生產，嗣經臺南市環保局於90年間調查結果，該廠區因前揭生產流程，致土壤中戴奧辛含量超過土壤污染管制標準，經被告依修正前土污法第11條第2項前段規定，於91年4月11日以南市環水字第09104007660號公告，將鹽田段668地號公告為土壤污染控制場址，復於92年12月1日以南市環水字第09204023661號公告修正，將安順廠區及二等九號道路東側草叢區公告為土壤污染控制場址，並經環保署以93年3月19日環署土字第0930020257號公告上開安順廠區及二等九號道路東側草叢區為整治場址，系爭場址污染物為戴奧辛及汞。又系爭場址中之戴奧辛及汞污染，乃係臺碱公司所生產五氯酚鈉未妥善儲存及以電解法製造鹼、氯之過程中所造成，故臺碱公司為該場址之污染行為人；嗣原告與臺碱公司合併後，臺碱公司於合併後消滅，原告則為存續公司，應概括承受臺碱公司所應負土污法等相關規定之責任等情，業經最高行政法院96年度判字第1953號及第1954號判決認定在案（以上2件訴訟事件之基礎事實，均係因本件被告前於93年間鑒於本件原告安順廠之土壤及地下水污染情況，已使附近居民疑似食用附近魚類致體內戴奧辛含量偏高，為避免污染擴大，遂依土污法第13條第1項規定採取應變必要措施，進行「中石化安順廠海水貯水池及鹿耳門溪出海口魚體戴奧辛含量採樣及檢體計畫」，並依同條第3項規定由土壤及地下水污染整治基金代為支應費用652,221元，被告旋依修正前土污法第38條規定限期命原告繳納該筆款項，原告不服該通知繳款函，以臺碱公司非系爭場址之污染行為人、其與臺碱公司合併後，亦無承受臺碱公司有關污染場址之責任，即非系爭場址之污染行為人等由，而提起行政訴訟，案經本院93年度訴字第941號及94年度訴字第296號判決原告之訴駁回，原告不服，提起上訴，經前揭最高行政法院判決駁回原告之上訴而告確定），故原告為造成系爭場址遭污染物「戴奧辛」及「汞」污染之污染行為人，堪予認定。

(三)又據原告所提整治計畫第5.2節「污染範圍及污染程度」所載：「本計畫場址過去曾進行多項調查工作，包括公告污染區內、外圍之土壤調查結果及地下水調查等，其中，近期最具規模且最完整之調查為環保署於94年委託工研院所執行之『臺南市中石化安順廠整治場址土壤及地下水污染範圍調查及整治工作建議計畫』。．．．已初步掌握本計畫場址及周界區域的污染現況，並且在調查成果出爐後，發現尚有須更進一步調查，．．．因此環保署即持續辦理該計畫之『增加調查工作』，並於94年12月底完成相關調查報告。．．．由於場址之歷年調查報告以環保署委辦之該計畫最接近本計畫提送之時間，且調查範圍最具全面性與完整性，故本計畫以下有關場址污染現況之說明，將以彙整該報告之成果為主，輔以本公司87、90年調查成果報告。以下就分別公告污染區內外彙整說明如下：．．．海水貯水池底泥之污染程度不論是戴奧辛或汞，均以A4區（將海水貯水池分為A1-A4區）最為嚴重，尤其位於廢水沈積池之排放口附近，底泥汞濃度最高為1,410mg/kg，戴奧辛濃度最高為6,560ng-TEQ/kg。整體而言，若以土壤污染管制標準為基準（汞20mg/kg；戴奧辛1,000ng-TEQ/kg），汞濃度最高為管制標準70倍，戴奧辛濃度為6.5倍。．．．而污染現況及成因研判如下：（1）由歷年來工廠配置圖及現場勘查結果發現，海水貯水池至少有5處自廠區而來的排水溝，顯見海水貯水池為早期廠區廢水排放之受體，且汞濃度大致和這些排放口成正相關，尤其廢水沈積池附近汞濃度最高達1,410mg/kg。另外底泥汞濃度裡層明顯高於表層，亦可推測是因為較早期工廠運作期間排放所造成之結果。（2）五氯酚工廠西側排水溝（目前已回填）附近底泥之戴奧辛濃度不但為海水貯水池最高區域，且與汞污染不同，表層反較裡層為高，而五氯酚工廠之土壤經檢測大都受到嚴重戴奧辛污染，故推測雨水逕流為海水貯水池底泥受戴奧辛污染之主要原因之一。」（第5-11至5-13頁）、「本場址之污染描述可採用場址概念模式（Conceptual SiteModel,CSM）之評估方式來進行，工作流程圖如圖5.2-21所示，當背景資料之收集及歷次採樣分析結果彙整評估後，並搭配前臺碱公司員工訪談資料，可了解場址內污染概況，並建立場址之CSM。．．．本場址關切物質為土壤汞及戴奧辛，其特性為不溶於水但易吸附於顆粒中，原始產出區域分別為原鹼氯工廠及五氯酚工廠的製程區，除可能藉由暴雨漫淹擴散外，主要流佈途徑為藉由廢水池沿著溝渠流入海水貯水池及竹筏港溪，造成水域底泥的污染，進而影響水域生態。其中藉由舊渠道排入竹筏港溪的污染物曾因順流排向下游之四草湖內海，導致四草湖養殖漁民群起抗議，於民國60年代後前臺碱公司將所有製程廢水全部排入自有海水貯水池，因此海水貯水池底泥持續累積高濃度污染物。竹筏港溪則因曾經承受舊渠道廢水排放，．．．研判污染物藉由漲、退潮汐之影響，將污染擴散至竹筏港溪上游．．．。單一植被區則單純為石灰污泥廢棄物棄置．．．此區推測戴奧辛主要是由關場前後之廢水排放，經由地表逕流水或揚塵帶入。草叢區早期為魚塭或窪地，四分之三以上之地區均埋有廢棄物．．．若根據前臺碱員工表示，廢水池污泥清理後運至場外掩埋處理，位置可能是二等九號道路東側一帶，更增加了本區污染是棄置掩埋之可信度。」（第5-42至第5-43頁）等語；以及該整治計畫之「場址概念模式示意圖」中紅色箭頭（戴奧辛及汞之擴散途徑，見第5-45頁及第5-46頁）；以及成大研發會製作之「95年度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫期末報告（97年4月定稿版）」所載：「海水池面積約14.2公頃（依公告地號面積計算），為早期曬鹽及鹼氯工廠電解海水主要的水源，也是臺碱安順廠排放廢水之承受水體，因而造成海水池底泥汞及戴奧辛含量偏高；71年前省環保局及86年原告所進行之較大規模汞污染調查顯示，海水池底泥普遍受汞及戴奧辛污染，尤其位於南側A4區因受鹼氯工廠廢水沈積池之影響，底泥中汞濃度相當高；環保署委辦計畫調查結果顯示，不管是戴奧辛或汞均以A4區之濃度最高，其中位於廢水沈積池排放口附近的汞濃度最高達1,410mg/kg，而底泥戴奧辛濃度則最高達6,560ng I-TEQ/kg，若以土壤污染管制標準為基準（汞20mg/kg，戴奧辛1,000ngI-TEQ/kg），底泥汞污染濃度或分布範圍普遍高於戴奧辛，故可以汞為海水池之指標污染物；依據歷年工廠配置圖及現場勘查，海水池至少連接5處廠區的排水溝，因此海水池明顯是廠區廢水排放的受體，且底泥汞濃度大致與排放口成正相關比；另外底泥深度汞濃度明顯高於表層，推測是早期工廠運作期間排放所造成；五氯酚工廠西側排水溝附近底泥戴奧辛濃度是海水貯水池最高區域，且與汞污染不同，表層反較裡層為高，由於五氯酚工廠之土壤大部分受到嚴重戴奧辛污染，可能會導致雨水逕流到海水池底泥造成污染，故於本年度計畫中進行五氯酚工廠西側排水溝戴奧辛污染高濃度區移除計畫」等語（詳見附於本院卷外之被證53期末報告第3-10至3-12頁）。亦足證本件污染物戴奧辛及汞之污染危害，已由原告安順廠區擴散至污染管制區之系爭海水池，甚至污染管制區外之竹筏港溪部分河段。是原告為造成系爭海水池污染之污染行為人，亦堪認定。

(四)查系爭海水池土堤已有崩塌之現象，甚至其周圍所圍之圍籬亦有已倒塌者，此有現場照片（詳見本院前審卷（三）第54、213頁）可資為憑。另被告亦已敘明在其執行「中石化臺南安順廠污染防治監督計畫(二)」之應變必要措施時，經巡守員之巡守，分別於94年6月20日、94年7月15日及94年9月5日發現3次海水池於颱風過後，有土堤崩塌凹陷之現象。其中94年6月20日及94年9月5日土堤崩塌現象，均發生在第一水閘門旁，主要原因為該處土堤被雨水沖刷流失，造成土堤厚度變薄，若經連續大雨恐造成潰堤之虞；94年7月15日之補強工作係因巡守發現第二水閘門旁土堤之崩塌凹陷，經多日觀察發現情況有惡化趨勢，因土堤崩塌可能導致海水池內之池水夾帶含有戴奧辛及汞之懸浮微粒，溢流擴散至海水貯水池周界之土壤或地面水體(包含竹筏港溪、鹿耳門溪及魚塭)，加劇污染擴散情事，爰由該應變必要措施之委辦執行團隊現勘評估後，執行海水池之土堤補強工作(更被證2第4-3、4-14、4-15、4-87、4-90頁)。其中，上開所述94年9月5日所發生土堤崩塌情事，起於94年9月1日強颱「泰利」侵襲臺灣，造成海水池北側約1/4長度之圍籬倒塌(約100公尺)，發現護坡基地多處遭掏空，在未倒塌處亦有部分地基崩毀或遭掏空。而從93年起，海水池土堤已多次因崩塌進行補強工作，94年第3季時更已有3次土堤崩塌情事，顯示海水池土堤之結構強度已非局部性問題，須進行整體性之補強工程(參更被證2第4-3、4-14、4-15、4-87頁)。土堤補強方式，於北側道路路基毀損嚴重處，設置混凝土擋土牆，其間回填土石，總計長度約125公尺；西側土堤(位於兩處水閘門附近，長約40公尺)主要因結構薄弱，如地質鬆散、土堤寬度不足，高度較低等，採用砂包堆疊方式增加強度，再覆蓋植生網固定，以降低波浪侵蝕及雨水沖刷之影響。本計畫在被告多方努力下，順利完成本項應變必要措施，減少系爭場址所擴散至海水貯水池之戴奧辛及汞，因土堤崩塌導而隨水中懸浮微粒擴散至周界土壤及其他地面水體之污染擴散可能性(參更被證2第4-3、4-14、4-15、4-87頁)等語。參以台灣大學環境工程學博士李俊璋，於本院102年度訴字第147號判決準備程序中結證稱「在中石化當地，因為氣候變遷的關係，經常下大雨，大雨沖刷表土會使得細的底泥在水中懸浮，導致含有戴奧辛之底泥會隨著水流動，因此可能會造成魚塭中的戴奧辛有增加或減少之情形，這在過去確實看到如果有暴雨之後，有些魚塭中戴奧辛降低，但也有些魚塭中戴奧辛會有增加之情形」等語（本院102年度訴字第147號卷4第31至33頁），則臺灣地處颱風活動地帶，每年夏季均會遭受颱風侵襲，且以颱風所挾帶的暴風雨，對地面設施所產生的破壞力至鉅，此乃眾所週知之事實，故系爭海水池既已有崩塌之情形，若不及時加以整治補強，則遇強颱侵襲，一夕之間淘空土堤地基，將致海水池之池水及底泥隨著強風暴雨流竄污染周圍河川及土地，非無可能，系爭海水池土堤補強工程，自屬為避免該海水池之污染危害擴大，所為必要之應變措施行為，故因被告實施上開工程，而由土壤及地下水污染整治基金代為支應之費用1,426,480元，被告自得依修正前土污法第38條規定限期命原告繳納。原告主張依海水池污染物之特性，尚無隨水逸流之可能云云，並不足採。至原告主張海水池土堤西側總長約300公尺部分，係屬財政部國有財產局臺灣南區辦事處臺南分處所有，是縱被告認原告應負擔土堤補強工程之費用，亦僅有部分而非全部均應由原告繳納一節。查，原告為其安順廠等整治場址之污染行為人，應依土污法等相關規定，負清理污染物之責任，已如前述，在其未擬訂整治計畫完成整治前，被告依土污法第13條第1項規定，就該整治場址所為之相關應變必要措施所生之費用，自應由原告負擔，財政部國有財產局臺灣南區辦事處臺南分處既非污染行為人，自無分擔相關費用之義務。是原告上開主張，亦不足採。

(五)次查，被告自94年7月開始進行緩衝區（即本件禁養區）魚塭停止水產養殖及魚體銷毀，並由行政院經濟部、農業委員會、衛生署（現為衛生福利部）、教育部、環保署及被告共組跨部會專案籌措經費約13億元執行養殖戶損失補償事宜，預計停養計畫執行至103年。嗣被告依據執行「98年度中石化（臺鹼）安順廠整治場址監督管理及查核工作計畫（含延長計畫）」期末報告定稿本（下稱98年度計畫期末報告）所示，該緩衝區魚塭底泥戴奧辛污染濃度有71%區域超過「底泥品質指標之分類管理及用途限制辦法」之戴奧辛底泥指標下限值，更有13%區域已超過戴奧辛底泥指標上限值；該緩衝區魚塭底泥汞污染濃度，亦有47%區域超過汞底泥指標下限值，並有25%區域超過汞底泥指標上限值；另該緩衝區魚塭內魚體之汞含量，確認至少有3處魚塭超過「水產動物類衛生標準」，屬於對人體有害之食物，被告為避免民眾進入緩衝區捕撈食用該等有毒或有毒害之虞魚體，以及為避免污染持續擴大及減輕污染危害，乃依現行土污法第15條第1項第4款、第8款及第2項規定，以101年5月8日府環水字第1010382678號函命原告於101年6月8日前完成緩衝區圍籬及告示標誌之設置，禁止民眾或非相關人員進入該管制區域，同時命於文到1個月內提出緩衝區管理計畫送被告核定後實施。原告不服，循序提起行政訴訟，經本院102年度訴字第147號判決駁回原告之訴後，原告提起上訴，復經最高行政法院104年度判字第242號判決略以：「緩衝區魚塭緊鄰上訴人安順廠、二等九號道路東側草叢區等土壤污染整治場址及海水貯水池等土壤污染管制區，而海水貯水池緊鄰上訴人安順廠，其北側為竹筏港溪，西側為鹿耳門溪，且由上訴人98年2月25日所提土壤污染整治場址污染整治計畫之前開記載及其圖5.2-22場址概念模式示意圖、圖5.2-23場址剖面概念模式示意圖、上訴人101年7月6日所提土壤污染整治場址整治變更計畫之前開記載、環保署委託工業技術研究院等於94年1月1日至95年2月28日所作調查工作計畫之前開記載、環保署環境檢驗所94年臺南鹿耳門溪、竹筏港溪及海水池魚介類生物體中戴奧辛含量分析結果、94年臺鹼安順廠區周圍養殖池魚介類生物體中戴奧辛含量分析結果、被上訴人委託國立成功大學環境微量毒物研究中心於95年10月25日至96年6月30日所作『中石化舊臺鹼安順廠污染區居民血液中戴奧辛暴露評估及健康影響調查計畫』期末報告之前開記載、被上訴人所屬衛生局委託國家衛生研究院於97年3月31日至99年6月30日所作『臺南市中石化舊臺碱安順廠污染區居民田野調查計畫』結案報告之前開記載、臺灣臺南地方法院民事庭委託臺灣流行病學學會於101年5月11日至102年12月31日所作『臺南市顯宮、鹿耳、四草等三里居民血液中戴奧辛毒性當量濃度與其所罹患之第二型糖尿病、周邊動脈疾病、風濕性心臟病、深層血管栓塞及肺栓塞等疾病之因果關係鑑定計畫』結案報告之前開記載、臺灣臺南地方法院民事庭委託國立成功大學環境微量毒物研究中心於102年10月所作『臺南市顯宮、鹿耳、四草等三里居民血液中戴奧辛毒性當量濃度與其所罹患之第二型糖尿病、周邊動脈疾病、風濕性心臟病、深層血管栓塞、肺栓塞等疾病之因果關係探討鑑定計畫』成果報告之前開記載、臺灣臺南地方法院民事庭委託臺灣流行病學學會於101年5月11日至102年12月所作『戴奧辛暴露之回溯性世代研究計畫』結案報告之前開記載、被上訴人101年6月5日召開『中石化(臺鹼)安順廠土壤污染場址緩衝區魚塭管理協商會議』會議紀錄之前開記載、被上訴人所屬環保局所作『98年度中石化(臺鹼)安順廠整治場址監督管理及查核工作計畫-27公頃停養魚塭底泥污染及魚體複驗調查報告書』之前開記載及證人林高弘、李俊璋於原審行準備程序時之前開證詞可知，緩衝區魚塭緊鄰系爭場址，且其戴奧辛及汞污染危害經調查評估確認係由系爭場址所造成；緩衝區魚塭底泥所檢驗之戴奧辛及汞污染，會被食入魚體內，且魚體內戴奧辛及汞濃度，與其所生長之魚塭戴奧辛及汞濃度、其生長在內之時間等因素有關，一旦人類食用受污染魚類，將使戴奧辛及汞累積於人體，造成危害；系爭場址附近居民體內戴奧辛及汞濃度偏高乙節，與其食用系爭場址附近地表水體海水貯水池、竹筏港溪及鹿耳門溪之受污染魚體有關，且體內戴奧辛及汞濃度增加，導致糖尿病等疾病罹患率增加，居民體內戴奧辛濃度與汞濃度與其所罹患疾病具有相關性；因系爭場址污染嚴重，被上訴人於94年執行『臺南市中石化安順廠污染整治漁業相關工作』，執行系爭場址週邊魚塭水產養殖物收購及立刻撲殺銷燬措施，並依環保署調查工作計畫建議將周界27公頃魚塭劃為緩衝區，並與漁民協議該區停養5年至99年6月30日止，停養之補償金均由政府支應，被上訴人並於緩衝區魚塭為執行圍籬及告示牌設置工程、巡守等措施；嗣於99年被上訴人提送『中石化安順場污染整治場址周圍魚塭停養工作計畫』，經行政院同意專案小組決議事項，持續停養4年，執行期程自99年7月至103年6月；底泥限制辦法於101年1月4日訂定發布，依底泥限制辦法第4條規定之說明可知，底泥汞濃度超過底泥指標下限值，即有25%以上機率造成底棲小型生物成長變異(包含基因變異、畸形等)，底泥汞濃度超過底泥指標上限值，即有50%以上機率造成底棲小型生物成長變異，底泥戴奧辛濃度超過底泥品質指標下限值，導致十萬分之一人體致癌率，底泥戴奧辛濃度超過底泥品質指標上限值，導致萬分之一人體致癌率，因此，若底泥污染物超過底泥限制辦法之下限值，即屬於魚體有影響，並對於人體有高致癌風險之污染，被上訴人乃以底泥限制辦法比對98年度計畫期末報告有關緩衝區魚塭複驗之戴奧辛及汞濃度，結果顯示55處魚塭中，有7處戴奧辛超過底泥指標上限值，有32處戴奧辛超過底泥指標下限值，合計有71%區域之底泥戴奧辛濃度超過底泥指標上限值或下限值，另有15處汞超過底泥指標上限值，有12處汞超過底泥指標下限值，合計有49%區域之底泥汞濃度超過底泥指標上限值或下限值，且受污染之魚塭係分散坐落於系爭場址周圍，而非集中於某處，顯見緩衝區魚塭之污染並非僅限於局部，而係大面積之污染；被上訴人雖於緩衝區魚塭撲殺魚體，並採取停養、設置圍籬及告示牌等措施，然魚塭不定期仍有魚類產生，且零星可見圍籬遭受破壞之人為入侵捕魚跡象，而經由定期巡守，限制外人捕食水產及進入污染區，可有效阻止民眾捕食水產，阻絕食物鏈之影響；但基於物質不滅原則，汞不會衰減，除非將汞從環境介質中移除，或因被魚食用(此時汞即進入魚體，而轉換為甲基汞)，否則不會消失，戴奧辛則業經斯德哥爾摩公約公布為持久性有機污染物，在底泥中之半衰期超過10年以上，故緩衝區魚塭之戴奧辛及汞污染情況，在無外力介入之情況下，原則上應維持98年大致相同之情況，如魚體繼續在緩衝區魚塭生長，將持續累積魚體內之污染物濃度；被上訴人為避免民眾破壞舊有圍籬進入緩衝區魚塭捕撈食用該等有毒或有毒害之虞魚體，造成污染危害擴大，乃依現行土污法第15條第1項第4款、第8款、第2項規定，按緩衝區實際污染狀況所需，命上訴人於緩衝區設置圍籬及告示標誌，並提出管理計畫，核屬必要之應變措施，尚與比例原則無違；被上訴人就緩衝區魚塭魚體汞濃度之檢驗，既係依環保署83年4月12日(83)環署檢字第00566號公告之『魚介類酸性消化總則－熱板消化/元素分析』為前處理消化魚體後，再依環保署93年2月12日環署檢字第0930010472號公告之『感應耦合電漿質譜儀法』檢驗魚體內之總汞濃度，尚難謂為違法等節，業已詳述其得心證之理由及法律意見，且就上訴人所主張之論點何以不足採，分別予以指駁甚明，本院核無不合。」而駁回上訴確定，足認前揭系爭禁養區之漁塭污染源確係來自系爭場址，且該禁養區漁塭之魚介類生物亦已遭受污染而不能食用，則本件被告所實施之系爭禁養區圍籬設置工程（含告示牌設置），係為避免不知情之民眾，捕撈上開禁養區內漁塭之魚介類生物食用致危害人體健康，乃屬為避免該禁養區內漁塭之污染危害擴大，所為必要之應變措施行為，故因被告實施上開工程而由土壤及地下水污染整治基金代為支應之費用2,348,597元（含：告示牌30支40,950元、禁養區圍籬設置工程款1,783,073元、禁養區圍籬設置工程未設置圍籬工程料款471,293元、禁養區圍籬設置監造費47,926元、禁養區圍籬設置工程管理費5,355元，合計2,348,597元），被告自得依土污法第38條規定限期命原告繳納。原告主張被告未證明系爭禁養區有污染超過管制標準，且污染源自系爭場址；又該支出並非為減輕污染危害或避免污染擴大之目的，採取之措施亦不符比例原則，自非行為時土污法第13條所稱之應變必要措施，其費用不應責令原告負擔云云，自不足取。

二、關於原處分依修正前土污法第38條規定，命原告繳納95年度工作計畫委託茂原公司施作溝渠高濃度污染物移除暫存工程第一部分驗收款1,905,324元、工程尾款1,094,676元，合計3,000,000元部分（參本院前審卷外被證7-3-3、7-3-4）：

(一)按「所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：．．．七、移除或清理污染物。八、其他應變必要措施。」「依第12條、第13條、第16條或第17條第3項規定支出之費用，所在地主管機關得限期命污染行為人繳納；．．．。」修正前土污法第13條第1項及第38條定有明文。

(二)查環保署於94年間執行系爭場址土壤及地下水污染範圍調查發現，系爭場址內之五氯酚工廠溝渠含有高濃度之戴奧辛污泥，其污染濃度最高為64,100,000ng I-TEQ/kg（參本院卷外更被證1第11-27至11-28頁、第12-22頁至第12-23頁）。該污染濃度不僅為土壤污染管制標準之6萬多倍，亦為世界文獻紀錄當中最嚴重之戴奧辛污染。因該污泥經研判極有可能為廠區地下水污染來源，為避免污染危害擴散，環保署之調查評估措施建議應儘速移除高濃度戴奧辛污泥（參更被證1第12-23頁）。又本件系爭95年度工作計畫期末報告（參本院卷外被證53第3-12頁）亦載明：「由於五氯酚工廠之土壤大部分受到嚴重戴奧辛污染，可能會導致雨水逕流到海水池底泥造成污染。故於本年度計畫中進行五氯酚工廠西側排水溝戴奧辛污染高濃度區移除計畫。」次查，「中石化臺南安順廠廠區地下水污染源─溝渠高濃度污染物移除暫存工程」原經環保署同意補助經費配置為1,715,000元，嗣經臺南市環保局於96年4月27日修正為3,286,100元，並報請環保署同意備查在案，而該工程由茂原營造有限公司得標施作，工程金額為300萬元，於96年12月12日開工，於97年4月10日完工等情，此有臺南市環保局96年4月27日環水字第09600526000號函、環保署96年5月8日環署土字第0960032515號函、工程契約書、工程設計圖及保固切結書等影本附本院前審卷（四）（第41-49頁）可資佐證。足認上開工程乃被告就系爭治場址為減輕污染危害或避免污染擴大，所為「移除或清理污染物」之必要應變措施，其因此由土壤及地下水污染整治基金代為支應之費用3,000,000元，被告自得依土污法第38條規定限期命原告繳納。

三、關於原處分依修正前土污法第38條規定，命原告繳納委託成大研發基金會辦理95年度工作計畫之委辦費第1期款2,029,200元、第2期款4,058,400元、第3期款4,058,400元、緊急應變實作實算548,525元，合計10,694,525元部分（參本院前審卷外被證7-3-1、7-3-2、7-3-5）：

(一)經查，被告委託成大研發基金會辦理95年度工作計畫之委辦費共計10,694,525元，其中污染區域周界新增設告示牌支出26,000元及轉支巡守工作經費266,625元，已經被告陳明在卷，並為原告所不爭執，而設置告示標誌係為避免不知情之民眾，捕撈上開禁養區內漁塭之魚介類生物食用致危害人體健康，乃屬為避免該禁養區內漁塭之污染危害擴大，所為必要之應變措施行為，已如前述，故因被告實施上開工作而由土壤及地下水污染整治基金代為支應之費用26,000元，被告自得依土污法第38條規定限期命原告繳納。另轉支巡守工作經費266,625元部分，前開本院102年度訴字第147號確定判決已明載「被告雖於緩衝區魚塭撲殺魚體，並採取停養、設置圍籬及告示牌等措施，然魚塭不定期仍有魚類產生，且零星可見圍籬遭受破壞之人為入侵捕魚跡象，而經由定期巡守，限制外人捕食水產及進入污染區，可有效阻止民眾捕食水產，阻絕食物鏈之影響，業經被告陳明在卷，並有證人李俊璋證述：『我個人認為這些魚塭最好處理方式係把污染之土壤移除，如果沒有辦法移除的話，應該要確實辦理巡守及限制相關作法，來避免民眾誤食可能受到污染之魚類，而繼續暴露戴奧辛，因此辦理巡守應變措施係有必要。』『（問：你剛才有提到最好的管理措施係要把附近底泥都挖除，如果不能挖除的話，當然就必須採取一些限制及巡守措施，以避免民眾到那個區域去捕魚、食用魚體。也提到草叢區、二等九號道路被掩埋汞污泥及戴奧辛污泥被移到中石化安順廠內，會隨空氣逸散出來造成污染，在主要污染都未解除之前，去挖除附近底泥會係終極解決之道？到底要以何方式管制會比較適當？）這就是時間階段的問題，因為現在在整治過程當中，還有高濃度的這些移除的土壤都在廠內，如果在暴雨極端氣候時，確實還是有可能會再漫流出來，過去確實曾經發生太空包有破損，大雨之後，水溢流出來，那些貯存底泥又溢流出來，確實有這種情形出現。所以現在如果把所有魚塭這些底泥都挖除，在整治還沒有完成之前，確實還有污染的可能性，就會變成白費力氣。所以當時考量最好的情況，就是不要讓他養魚，而且去巡守，讓魚塭停養狀態係避免產生有污染魚類導致居民或者產品銷售出去有人受害，係最好的方法。等到如果中石化的整治都已經整治完成之後，經過調查還有污染的時候，再去移除，就是一勞永逸的方法。』，及證人林高弘證述：『據我所知，這地方的魚撲殺好幾次，但是還是會有魚。這可能就是剛才提到就是可能因為漲水災等等因素而導致這些魚塭有魚，因為我們所談的這些魚塭基本上不是人為飼養，目前來說所有證據這些魚塭都有魚產生，會一直生長。撲殺好幾次，還是會有魚。』『如果池子裡面有魚，因為沒有提供額外飼料，一定會去吃底泥，這些魚一定會有濃度的累積。以現在的管制方式來說，一般人知道的人大概不會去抓魚，但是還是多少會有人去抓魚，我不曉得什麼人會去抓這些魚，就風險來看，這些魚生長在那邊，基本上，有魚應該會有人去抓魚，池子底泥有戴奧辛，魚體內一定會累積，那邊的魚會愈長愈大，一定會有人去抓魚，不管係外勞或是臺灣本地人一定會去抓魚。』可稽，此外，原告整治計畫亦記載『依據環保署委辦計畫風險評估調查結果顯示，污染物影響居民最大因子為食物鏈的影響；因水域底泥遭受污染，導致當地水產戴奧辛濃度偏高，又因居民長期食用當地水域水產，因生物濃縮累積效應使得人體中血液戴奧辛濃度異常偏高。惟目前場址經定期巡守，限制外人捕食水產及進入污染管制區，故現已少見民眾捕食水產。但因仍有可能有人私下闖入或外地人員在不知情的狀況下，進入管制區捕食魚類，故無論將來整治方案為何，皆必需要將食物鏈的影響完全阻絕。』，從而，因緩衝區魚塭遭受到系爭場址污染擴散影響，導致該址底泥污染嚴重，且該緩衝區漁塭有部分魚介類生物亦已遭受污染而不能食用，為避免民眾破壞舊有圍籬進入緩衝區魚塭捕撈食用該等有毒或有毒害之虞魚體，造成污染危害擴大，則被告命原告於緩衝區設置圍籬及告示標誌，並提出管理計畫，自屬必要之應變措施行為，核與土污法第15條第1項第4款、第8款、第2項之規定並無違背。」可知，系爭場址之巡守乃屬為避免污染危害擴大所為必要之應變措施行為，故因被告實施上開工作而由土壤及地下水污染整治基金代為支應之費用266,625元，被告自亦得依土污法第38條規定限期命原告繳納。

(二)按「中央主管機關為整治土壤、地下水污染，得對指定公告之化學物質，依其產生量及輸入量，向製造者及輸入者徵收土壤及地下水污染整治費，並成立土壤及地下水污染整治基金；其收支、保管及運用辦法，由行政院定之。前項基金用途如下：一、各級主管機關依第12條、第13條、第16條、第17條、第21條規定支出之費用。二、基金涉訟之必要費用。

三、基金人事及行政管理費用。四、其他經中央主管機關核准有關土壤或地下水污染整治之費用。」「依第12條、第13條、第16條或第17條第3項規定支出之費用，所在地主管機關得限期命污染行為人繳納；．．．。」修正前土污法第22條第1項、第2款、第38條定有明文。又修正前土污法第二章防治措施（第5-10條）、第三章調查評估措施（第11-12條）、第四章管制措施（第13-15條）、第五章整治復育措施（第16-21條）等規定之規範意旨觀之，各該條文係分就防治措施、調查評估措施、管制措施及整治復育措施等不同程序所規定得採取之行政措施，其措施種類及實施地點、主體、時間、內容、目的，及得否依修正前土污法第22條第2項第1款、第38條規定由整治基金代為支應及命污染行為人負擔等，並不相同。

(二)次按「各級主管機關應調查整治場址之土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響。」「所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：．．．。」「前項整治場址之污染行為人不明或不遵行前項規定時，所在地主管機關得視財務狀況、整治技術可行性及場址實際狀況，依第12條之調查評估結果及評定之處理等級，訂定土壤、地下水污染整治計畫，降低污染，以避免危害國民健康及生活環境，經中央主管機關審查核定後據以實施，並將計畫及審查結論摘要公告。」「各級主管機關依第2項及第4項規定訂定、審查、實施、變更及監督土壤、地下水污染整治計畫所支出之費用，得由土壤及地下水污染整治基金代為支應。」「所在地主管機關依前條第2項規定訂定土壤、地下水污染整治計畫時，得視財務與環境狀況，提出污染物濃度不低於土壤、地下水污染管制標準之土壤、地下水污染整治基準，或依環境影響與健康風險評估結果，提出土壤及地下水污染整治目標；但應另訂土壤、地下水污染控制計畫，並準用第16條第2項、第4項及第6項規定辦理。」分別為修正前土污法第12條第1項、第13條第1項、第16條第2項、第6項、第17條第3項所明定。由上開修正前土污法規定可知，污染場址經主管機關依第11條第2項公告為整治場址後，主管機關依第12條第1項「調查整治場址之土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響」、依第13條第1項「為減輕污染危害或避免污染擴大，依整治場址實際狀況，採取應變必要措施」及依第16條第2項、第4項、第17條第3項「訂定、審查、實施、變更及監督整治計畫」等所支出之費用，依修正前土污法第22條第2項第1款、第38條規定，固得申請由整治基金代為支應，並命污染行為人負擔。惟關於「基金涉訟之必要費用」「基金人事及行政管理費用」「其他經中央主管機關核准有關土壤或地下水污染整治之費用」，依修正前土污法22條第2項規定，雖得申請由整治基金代為支應，然依修正前土污法38條規定，該等費用之支出，主管機關不得命污染行為人繳納。

(三)再按主管機關限期命污染行為人繳納其所支出之費用，乃國家課予人民公法上金錢給付義務，屬於對人民基本權利之限制，故須有法律之依據。查（1）「於整治場址公告後，邀集專家學者協助審查及監督相關之調查計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項」（2）「核定污染調查及評估計畫」（3）「核定整治計畫」（4）「核定整治計畫前邀集舉行公聽會」（5）「基金人事、行政管理費用、土壤、地下水污染預防及整治相關工作人事費用」（6）「各級主管機關執行土壤及地下水污染管制工作費用」（7）「土壤、地下水污染查證及執行成效之稽核費用」（8）「涉及土壤、地下水污染之國際環保工作事項之相關費用」（9）「土壤、地下水品質監測及執行成效之稽核事項之相關費用」

（10）「關於徵收土壤、地下水污染整治費之相關費用」（11）「關於土壤、地下水污染之健康風險評估及管理事項之相關費用」（12）「土壤、地下水污染整治技術研究、推廣、發展及獎勵費用」（13）「關於補助土壤、地下水污染預防工作事項」等主管機關所支出之費用，得否命污染行為人繳納，修正前土污法並無明文規定，故主管機關對於該等費用，並無法律依據命命污染行為人繳納。參以現行土污法第28條第3項規定：「第1項基金（土壤及地下水污染整治基金）之用途如下：1、各級主管機關依第7條第1項與第5項、第12條第1項、第5項至第6項、第8項至第10項與第13項、第13條第1項與第2項、第14條第1項與第3項、第15條、第22條第1項、第2項與第4項、第24條第3項至第5項及第27條第1項與第2項規定查證、採取應變必要措施、監督、訂定計畫、審查計畫、調查計畫、評估、實施計畫、變更計畫支出之費用。2、基金求償及涉訟之相關費用。3、基金人事、行政管理費用、土壤、地下水污染預防及整治相關工作人事費用。4、各級主管機關執行土壤及地下水污染管制工作費用。5、土壤、地下水污染查證及執行成效之稽核費用。6、涉及土壤、地下水污染之國際環保工作事項之相關費用。7、土壤、地下水品質監測及執行成效之稽核事項之相關費用。8、關於徵收土壤、地下水污染整治費之相關費用。9、關於土壤、地下水污染之健康風險評估及管理事項之相關費用。10、土壤、地下水污染整治技術研究、推廣、發展及獎勵費用。11、關於補助土壤、地下水污染預防工作事項。12、其他經中央主管機關核准有關土壤、地下水污染整治之費用。」第43條第1項規定：「依第12條第8項、第13條第2項、第14條第3項、第15條、第22條第2項、第4項及第24條第3項規定支出之費用，直轄市、縣（市）主管機關得限期命污染行為人．．．繳納；．．．。」，益證主管機關所支出前開（1）至（13）之費用，並非現行土污法第15條第1項規定之「其他應變必要措施」所支出之費用，依現行土污法第28條第3項第2款至第12款規定，主管機關雖得申請由整治基金代為支應，惟依現行土污法43條第1項規定，並不得命污染行為人負擔。另關於主管機關為履行其法定職務所支出之一般行政費用（其他非現行土污法第28條第3項規定之費用），亦非現行土污法第15條第1項第8款規定其他應變必要措施所支出之費用，自不得命污染行為人繳納，乃屬當然。

(四)經查，被告委託成大研發基金會辦理95年度工作計畫之委辦費10,401,900元部分（原委辦費共計10,694,525元，減除前開污染區域周界新增設告示牌支出26,000元及轉支巡守工作經費266,625元），觀該95年度工作計畫期末報告（本院卷外被證53）及本院前審卷（三）第112頁附表可知，該計畫工作項目無非為：漁塭底泥及土壤汞及戴奧辛監測、環境監測與查證、技術諮詢及行政支援、研擬場址附近水域底泥之個案清除原則、其他工作事項及緊急應變措施；工作內容則為：場址周界魚塭底泥及土堤污染調查、環境監測與環境管理、竹筏港溪排放水水質監測、竹筏港溪第二河段與本田路間泥土地污染查證工作、場址附近水域底泥之個案清除原則、場址及暫存區巡守與管理、場址專屬網頁建置、協助環保局竹筏港溪工程、協助民事訴訟及研討會工作、蒐集日本、美國及澳洲土壤及水域整治案例及外語能力訓練課程等事項。綜上情所載，或屬修正前土污法第12條第1項規定之調查評估措施，或屬修正前土污法第13條第1項規定之應變必要措施，或屬現行土污法第12條第13項「於整治場址公告後，邀集專家學者協助審查及監督相關之調查計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項」，或屬現行土污法第28條第3項第10款「污染整治技術研究、推廣、發展費用」，或屬現行土污法第12條第13項「於整治場址公告後，邀集專家學者協助審查及監督相關之調查計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項」，並非均屬修正前土污法第13第1項規定採取應變必要措施所支出之費用，被告核認屬修正前土污法第13第1項規定採取應變必要措施所支出之費用，依同法第38條規定，以原處分命原告繳納，於法即有違誤，應予撤銷。

四、關於原處分依修正前土污法第38條規定，命原告繳納95年度工作計畫中加班費2,024元、國內旅費52,386元、按日按件計資及臨時人員酬金174,196元、一般事務費263,471元共492,077元，減除已經判決確定之94,837元，合計397,240元部分（參本院前審卷外被證7-1、7-2-1至7-2-15、7-4-1至7-4-21、7-5-1至7-5-74）：經核上開加班費、國內旅費、按日按件計資及臨時人員酬金，核屬現行土污法第28條第3項第3款之土壤、地下水污染預防及整治相關工作人事費用，或被告執行其法定義務之行政措施所支出之費用，或現行土污法第12條第13項之整治場址公告後，邀集專家學者協助審查及監督相關之計畫等工作事項費用；或現行土污法第28條第3項第1款之監督、審查計畫支出之費用。依前開規定及說明，上開費用並非依修正前土污法第13條第1項規定為減輕污染危害或避免污染擴大，依控制場址或整治場址實際狀況，採取應變必要措施所支出之費用，被告雖得申請由整治基金代為支應，惟並不得命污染行為人負擔。至於一般事務費部分，經核不僅與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的間無直接關聯性，且依該項目欄所載用途，被告該等費用之支出（如電話費、碳粉、影印費等），屬被告履行其法定義務之行政支出，尚非被告為減輕污染危害或避免污染擴大，依控制場址或整治場址實際狀況，採取應變必要措施所支出之費用。則被告依修正前土污法第38條規定，以原處分命原告繳納此部分之費用，並無法律依據，應予撤銷。

五、綜上所述，被告命原告繳納之金額17,961,679元，於7,067,702元（3,775,077元＋3,000,000元＋26,000元＋266,625元）範圍內，屬行為時土污法第13條第1項規定之應變必要措施費用，原處分依行為時土污法第38規定命原告繳納，核無違誤，訴願決定就此部分予以駁回，理由雖有不同，惟結論尚無二致，應予維持。原告起訴就此部分求予撤銷，為無理由，應予駁回。至原處分命原告繳納之金額超過7,067,702元部分，則有違誤，訴願決定未予糾正，於法尚有未合，原告起訴就此部分求予撤銷，為有理由，爰由本院將訴願決定及原處分超過7,067,702元部分予以撤銷。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張，對本件判決結果不生影響，自無再逐一論述之必要，併此敘明。

陸、據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。

高雄高等行政法院第四庭