高雄高等行政法院判決

民國103年3月18日辯論終結

原告

中國石油化學工業開發股份有限公司

代表人

沈慶京

訴訟代理人

李益甄 律師

訴訟代理人

蔡朝安 律師

上一人複代理人

郭心瑛 律師

被告

臺南市政府

代表人

賴清德

訴訟代理人

張訓嘉 律師

張喬婷　律師

上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國102年2月22日環署訴字第1010091409號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要︰緣原告所屬安順廠前身為臺灣碱業股份有限公司（下稱臺碱公司）安順廠，該廠曾於民國60年代末期生產五氯酚鈉，嗣因法令禁止，而停止生產。臺碱公司與原告於72年4月1日依公司法合併，臺碱公司於合併後消滅，原告則為存續公司，嗣經被告所屬環境保護局（下稱被告環保局）於90年間調查結果，該廠區因前揭生產流程，致土壤中戴奧辛等含量超過土壤污染管制標準，被告爰依行為時土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第11條第2項前段規定，於91年4月11日以南市環水字第09104007660號公告，將該廠區(地址：臺南市安南區顯草街2段421號；地號：臺南市○○區○○段○○○○號)公告為土壤污染控制場址；又依同法第13條、第14條規定，於92年6月6日以南市環水字第09204012091號修正公告將安順廠周邊海水貯水池（地號：臺南市○○區○○段659、661、662、663、664、665、666、667、640、641、642、643、646、638、638-1、638-2、634、634-2、635、635-2、636、636-2、637地號之全部土地）公告為土壤污染管制區，於93年1月14日以南市環水字第093040009911號公告禁止於該海水貯水池從事撈捕漁體之行為，並劃設外圍相鄰約27公頃魚塭為緩衝區，且設置有圍籬及豎立告示標誌公布欄；復依同法第11條第2項前段規定，於92年12月1日以南市環水字第09204023661號修正公告，將安順廠（地址：臺南市安南區顯草街2段421號；地號：臺南市○○區○○段668、668-1、668-2、668-4、668-5、668-6地號之全部土地）及二等九號道路東側草叢區（鹽田段544-2、541-2、543、545地號之全部土地及同段550、551、552地號緊鄰二等九號道路以東50公尺範圍內之土地）（下合稱系爭場址）公告為土壤污染控制場址，污染物為戴奧辛及汞，含量超過土壤污染管制標準。嗣被告於92年12月9日提報該區為土壤污染控制場址初步評估結果，經行政院環境保護署（下稱環保署）審核後，於93年3月19日以環署土字第0930020257號公告系爭場址為土壤污染整治場址，並請被告依土污法辦理後續事宜。被告爰自94年7月開始進行緩衝區魚塭停止水產養殖及魚體銷毀，並由行政院經濟部、農業委員會、衛生署（現為衛生福利部，以下仍稱衛生署）、教育部、環保署及被告共組跨部會專案籌措經費約13億元執行養殖戶損失補償事宜，預計停養計畫執行至103年。嗣被告依據執行「98年度中石化（台鹼）安順廠整治場址監督管理及查核工作計畫（含延長計畫）」期末報告定稿本（下稱98年度計畫期末報告）所示，該緩衝區（即停養區）魚塭底泥戴奧辛污染濃度有71%區域超過底泥品質指標之分類管理及用途限制辦法（下稱限制辦法）之戴奧辛底泥指標下限值，更有13%區域已超過戴奧辛底泥指標上限值；該緩衝區魚塭底泥汞污染濃度，亦有47%區域超過汞底泥指標下限值，並有25%區域超過汞底泥指標上限值；另該緩衝區魚塭內魚體之汞含量，確認至少有3處魚塭超過「水產動物類衛生標準」，屬於對人體有害之食物，被告為避免民眾進入緩衝區捕撈食用該等有毒或有毒害之虞魚體，以及為避免污染持續擴大及減輕污染危害，爰依土污法第15條第1項第4款、第8款及第2項規定，以101年5月8日府環水字第1010382678號函命原告於101年6月8日前完成緩衝區圍籬及告示標誌之設置，禁止民眾或非相關人員進入該管制區域，同時命於文到1個月內提出緩衝區管理計畫送被告核定後實施，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張︰

（一）緩衝區魚塭並無污染擴大情事，原處分稱7成以上區域之底泥或魚體之檢測結果超過主管機關之公告標準，顯與現況不符。

1、自限制辦法第4條、第5條、第6條規定觀之，底泥品質指標項目濃度未達上限值時，對人體健康及生態安全尚無造成危害之虞；縱底泥品質指標項目濃度高於上限值，然若相關機關進行檢測結果，未能證明水體內生物體受有污染，則仍不得謂該底泥對人體健康及生態安全造成危害。

2、98年度計劃期末報告中，魚塭採樣資訊及檢測數據彙整表所載，緩衝區魚塭底泥戴奧辛濃度超過上限值者僅7處，超標區域為12.5%，且該7處魚塭內水體內生物之戴奧辛檢測結果皆低於衛生署公布之食品戴奧辛現值。又緩衝區魚塭底泥汞濃度超過上限值者僅14處，超標區域為25%，且該14處魚塭之魚體總汞濃度檢測結果經換算後之甲基汞濃度，僅W411魚塭魚體樣本甲基汞濃度可能超過0.5mg/kg，其餘13處魚塭之魚體檢測皆合於標準，可證緩衝區魚塭底泥並未對人體健康及生態安全造成危害之虞，自無污染擴大情事。

3、緩衝區魚塭98年較94年戴奧辛濃度增加部分，56處魚塭中戴奧辛濃度增加達底泥品質上限值者僅有6處，且緩衝區魚塭魚體戴奧辛含量（包含前述6處魚塭），於98年檢測結果全數低於食品戴奧辛限值，自不得執此檢測數據，作為污染有擴大之依據。又緩衝區魚塭98年較94年總汞濃度增加部分，56處魚塭中總汞濃度增加達底泥品質上限值者僅有9處，更遑論魚塭魚體汞濃度僅有3處超標；再者，總汞濃度達底泥品質上限值之9處魚塭，其總汞分析濃度均低於檢量線最低濃度，是該檢測數據已無參考價值，被告以上開檢測結果，逕行認定底泥汞濃度有污染升高，顯與事實不符。

4、緩衝區魚塭多數底泥均未達限制辦法第4條之底泥品質指標上限值，縱有少數魚塭底泥達限制辦法上限值，其魚塭魚體檢測亦僅有1處超標（遑論該檢測結果並未依環保署所頒定之檢測方式），則緩衝區魚塭並無底泥之戴奧辛及汞污染藉由食物鏈而致魚體污染，甚而造成人體危害之污染擴大情事。況人並不會食用底泥，則底泥是否超過底泥管制或監測標準而受有污染，於污染是否擴大之判斷並無關連，自不因此而有土污法第15條之適用。

（二）原處分未以環保署頒定之檢測方法認定魚體之甲基汞濃度，核與土污法第10條第3項規定有違，自不能作為處分基礎。

1、參照鈞院96年度訴字第689號判決、臺中高等行政法院97年度訴更一字第12號判決意旨，土污法對於污染物之檢測應依環保署所定檢測方法，則地方主管機關未依環保署所頒定之檢測方法所為檢測結果，自不得作為處分之依據。依98年度計畫期末報告中停養區魚塭底泥污染及魚體複驗調查報告書所載，被告係以「Ⅰ.前處理：NIE AC303.02T魚介類酸性消化總則、Ⅲ汞：NIEA C105.00B 感應耦合電漿質譜儀法」檢測魚體之汞濃度，再依98年計畫期末報告書所執係數自行換算為甲基汞濃度。惟環保署早於83年9月30日以（83）環署檢字第45807號公告「魚介類甲基汞檢測方法」，明定應採取之檢測方法為「NIEA C501.000T魚介類甲基汞檢測方法」，嗣於100年12月14日再以環署檢字第1000109874號公告修正檢測方法名稱為「NIEA C501.01C魚介類甲基汞檢測方法」。原處分係於101年5月24日作成，且以魚體中甲基汞含量是否超過「水產動物類衛生標準」作為處分依據，則其就魚體甲基汞濃度之認定，自應依環保署所公告之檢測方法為之，原處分所採之檢測方法既不符環保署所公告之檢測方法，自與土污法第10條第1項、第3項規定有違，其檢測結果當不得作為處分依據。

2、98年度計劃期末報告亦載明魚體內所含總汞大部分為甲基汞之形式，而須將其總汞濃度之檢測結果換算為甲基汞濃度，亦顯見「水產動物類衛生標準」含汞量之評價基礎是以「甲基汞」而非「總汞」，兩者顯然不同，足證緩衝區魚塭魚體內汞濃度應以「魚介類甲基汞檢測方法」檢測，則被告逕以其他方法檢測所謂魚體甲基汞濃度或總汞濃度，自屬與法不合。被告復稱其所採用之檢測方法，係經其期中及期末審查委員予以肯認云云，然與會委員或未能細察本件查核計畫所採檢測方法之違誤，尚不得逕稱委員有對該檢測方法合法性背書之意。據此，98年度計畫期末報告所謂分析魚體內總汞濃度（而非甲基汞濃度）與底泥間之關係，其所採檢測方法本有違誤，無以證明緩衝區魚塭魚體有超過「水產動物類衛生標準」之情形。從而，被告稱總汞濃度與底泥間之關係具有相關性云云，非但未能治癒其違反土污法第10條第3項之違法，亦欠缺合法之檢測結果，作為統計分析之依據，益證被告以98年度計畫期末報告所載作為處分依據，確屬有誤。

3、地方主管機關依土污法規定進行土壤、底泥及地下水污染調查，不論為第7條之查證程序及第15條之應變必要措施，皆涵蓋對於農漁產品之檢測在內。由是可知，土污法第10條第3項所稱「土壤、底泥及地下水污染物檢驗測定」，自應包括為調查該污染物是否已進入農漁產品及其濃度，而以農漁產品為檢體之情形，均應符合環保署所定之檢測方法，而非僅限於以土壤、底泥及地下水作為檢體。質言之，若被告對於魚體之甲基汞檢測無須依據環保署頒定之「魚介類甲基汞檢測方法」為檢測，被告豈非可任意採擇法未明定之檢測方法，並以其檢測結果拘束人民，由此益證，被告割裂土污法第10條第3項之適用範圍，未將農漁產品納入規範，確屬無稽。

4、水產動物類衛生標準既係經食品衛生管理法第10條授權訂定，則其檢驗方法亦應符合衛生署依據食品衛生管理法第25條所指定之檢驗方法。依衛生署公告之「食品中甲基汞之檢驗方法」及「食品中甲基汞檢驗方法（二）」，針對水產動物中甲基汞濃度之檢驗，惟有符合「氣相層析法」或「氣相層質譜法」，始得據以判斷是否符合水產動物類衛生標準。環保署所頒定之「魚介類甲基汞檢測方法」亦與衛生署所指定之方法原則相同，而皆以氣相層析儀作為分析方法。縱不論魚體之檢測是否包含於土污法第10條第3項之規範中，被告既指稱本件魚體之汞濃度有違「水產動物類衛生標準」，其檢測方法自應符合食品衛生管理法第25條所指定之檢驗方法。詎被告所委託單位未以前開檢驗方法檢驗魚體中之甲基汞濃度，反以感應耦合電漿質譜儀法檢驗魚體中之汞濃度，再以其所執資料換算成魚體中之甲基汞濃度，其所採取之檢驗方法，未符合土污法第10條之檢驗方法，亦違反食品衛生管理法第25條之檢驗方法，其檢驗結果不得作為處分依據，自屬當然。

（三）縱依98年計劃期末報告所採檢測方法，其魚體污染濃度超過標準者僅有3處，則原處分命原告就緩衝區全部為圍籬、告示標誌設置及管理計畫，顯與比例原則有違，且設置告示、圍籬等手段，並無法達成避免污染擴散之目的，亦有悖於比例原則。

1、土污法第15條所定應變必要措施，以該措施與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的間具有關聯性、必要性，始得命污染行為人為之，與前開目的無關之行政行為，則不得認屬應變必要措施之範圍，否則即與比例原則有違。

2、被告命原告就緩衝區魚塭設置圍籬、告示標誌並提出管理計畫，依行政程序法第7條所定比例原則，自應以檢測魚體超過衛生標準之魚塭為限。據98年度計畫期末報告書記載，除W411、W418、W428外之其他魚塭，既經建議解除停養，其他魚塭之魚體尚無危害人體健康之虞，而有污染擴大情事，自無再設圍籬、告示樣誌設置及納入管理計畫之必要，是被告命原告就緩衝區魚塭之全部均為應變必要措施，揆諸鈞院100年度訴字第377號判決所示意旨，顯與比例原則之必要性原則有違。況緩衝區魚塭縱有因魚吃底泥致魚體受污染情事，然原處分所採取應變必要措施之手段（即設置圍籬、告示標誌及巡守），並無助於避免緩衝區魚塭之魚吃底泥而致魚體受「汞」污染之情事，則本件所採取之方法既無助於目的之達成，原處分顯有違比例原則之適當性要求。

3、依原處分說明二所載「為避免污染持續擴大及減輕污染危害，請貴公司．．．完成緩衝區圍籬及告示標誌設置，若經發現人員進入管制區或破壞管制區圍籬，應善盡管理之責．．．。」等語，顯見被告係以命原告完成緩衝區圍籬、告示標誌設置及巡守等管理措施為手段，以達成避免緩衝區魚塭污染持續擴大及減輕污染危害之目的而作成原處分。然如依被告主張，緩衝區魚塭「底泥」因落塵及周邊水體水中含有戴奧辛、汞懸浮微粒擴散致受污染（原告否認），則命原告設置圍籬、告示標誌及巡守等措施，其手段並無助於避免落塵、水中懸浮微粒污染緩衝區魚塭「底泥」，被告所命原告採取之應變必要措施，既無助於避免污染擴大目的之達成，其有違比例原則之適當性要求，至為顯然，應予撤銷。

（四）縱底泥中之汞與戴奧辛濃度有高於限制辦法上限值之魚塭，其中仍有高達98.21%與100%之比例，其魚體仍合於相關標準，被告認系爭場址周邊魚塭之魚體污染濃度與底泥污染濃度間有正相關，其認事用法顯有違誤。

1、緩衝區魚塭中，僅有W411底泥汞濃度高於限制辦法之上限值，且魚體濃度超出水產動物類衛生標準，其餘底泥汞濃度高於上限值之魚塭，其魚體皆合於相關標準，亦即有高達98.21%（55/56）比例之魚塭，其底泥汞濃度縱然高於限制辦法上限值，其魚體仍不受影響。又底泥戴奧辛濃度高於上限值之魚塭，其魚體全數皆合於相關標準，亦即緩衝區魚塭中高達100%（56/56）縱其底泥戴奧辛濃度高於限制辦法上限值，其魚體仍不受影響。被告稱緩衝區魚塭之魚體污染濃度與底泥污染濃度間有正相關，並主張魚體中之戴奧辛及汞有增加之不確定風險，顯與實際數據互相矛盾，不足為對原告不利之認定。

2、按欲判斷底泥與魚體污染物濃度間之因果關係，尚須檢測水域環境中污染物之生物有效性及魚體對污染物之吸收累積效率，並利用生物－底泥濃縮係數（下稱濃縮係數）為計算；而前開濃縮係數之計算，則須以「底泥有機含量」與「魚體脂質中污染濃度」為基準。換言之，如未進行「底泥有機含量」與「魚體脂質中污染濃度」之分析，實無從計算濃縮係數以判斷底泥與魚體濃度間是否具有因果關係。98年度計畫期末報告並未進行底泥總有機碳之分析亦未進行魚體脂質含量分析，經被告所自承，是其未採計濃縮係數以正確判斷底泥對魚體濃度之因果關係，僅以總汞及戴奧辛在底泥及魚體中之總濃度相除之比值作為參考，已有違誤。又原告於「前台碱安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址污染整治計畫」（下稱整治計畫）中所為之描述，自其名為「場址剖面概念模式示意圖」可知，無非係出於對底泥污染物流佈之可能性進行推測，而非肯認「底泥至小魚」、「小魚至中等魚」、「中等魚至大魚」、「大魚至人類」間層層相疊之因果關係，亦未依據生物－底泥濃縮係數之採計來判斷因果關係存否，足見被告僅以此推論底泥與魚體污染物濃度間具有因果關係，顯屬臆測。據此，被告非但未採計生物－底泥濃縮係數作為因果關係之判斷，反而擷取原告於整治計畫中之隻字片語，作為臆測之依據，揆諸最高行政法院61年判字第70號判例意旨，其認定事實顯有違背證據法則。

3、98年度計畫調查魚塭底泥及魚體戴奧辛及甲基汞含量，無非係擔憂附近居民將因捕撈並食用魚塭內之「食用魚類」而致使魚體中之戴奧辛及甲基汞含量將累積於人體中造成健康之影響。據此，除非樣本中含有「非食用魚類」（例如：水母），否則，應認所採取之「食用魚類」樣本皆具有代表性，而不得僅因其習性為「植食性魚類」或「肉食性魚類」，而逕為剔除。易言之，除非「植食性魚類」及「肉食性魚類」之樣本與「非食用魚類」間具有相同之特質，而致使統計之目的無法實現，否則即應納入統計分析而不應排除。惟依98年度計畫期末報告所載，其於緩衝區魚塭捕獲之魚種，涵蓋肉食性（海鰱類及鱸魚，計5筆）、雜食性（吳郭魚，計47筆）及植食性（虱目魚，計4筆）三者，惟其卻徒稱吳郭魚僅因其數量最多，而具有代表性，卻未提出任何合理論據指出同樣為魚塭當中之肉食性及植食性樣本有何代表性不足之處，即逕為剔除，而僅就吳郭魚之總汞濃度與底泥之總汞濃度進行統計分析。是98年度計畫期末報告恝置合計近1/6（9/56）之肉食性及植食性之魚體樣本而不納入統計分析，亦未說明「植食性魚類」及「肉食性魚類」究竟具有何種特質與「非食用魚類」相同而須排除之理由，顯見其樣本剔除係憑主觀、出於恣意，而非僅剔除不合適之樣本，其統計分析之結果已無法代表母體之特性，委不足採。原告將98年度計畫中56筆樣本進行統計分析結果，總汞濃度之相關係數為0.2807（低於前開期末報告中的0.37）而戴奧辛濃度之相關係數為0.3661（低於前開期末報告中的0.54），且皆低於R值（即相關係數）0.5，可知魚體與底泥間之關聯性甚弱，不得謂兩者間具有正相關。質言之，若兩者間確實具有顯著相關性，則底泥中之汞與戴奧辛濃度縱有高於限制辦法上限值之魚塭，如何仍有高達98.21%與100%之比例，其魚體仍合於相關標準，顯見被告以兩者間具有顯著相關性，認為魚體將受影響而無法合於衛生標準云云，顯非有據。

4、被告以98年度計畫期末報告為據，認緩衝區魚塭所有「食用魚類」之汞及戴奧辛含量均與底泥污染物濃度正相關，而非僅就其中之「吳郭魚」為認定，是其逕選取吳郭魚為樣本，即將統計結論擴張至所有「食用魚類」，顯有違誤，況98年度計畫期末報告就底泥與魚體污染物濃度兩項統計變項間之相關程度（取決於r值），與被告所主張兩者間有「顯著正相關」（取決於p值，決定分析本身是否不可信）本屬二事，被告無非濫用統計名詞，而作成系爭處分。

5、依98年度計畫期末報告所載魚塭底泥、魚體之汞濃度（由於緩衝區魚塭魚體之戴奧辛濃度檢測皆合於標準，故於此不論）觀之，若將魚塭底泥汞濃度由大至小排列，則各該魚塭魚體汞濃度數據並無相同由大至小排列之情形，顯無正相關之情事；若再配合底泥汞污染濃度超過底泥標準上限值及魚體總汞濃度超過標準之關連性，由於魚體總汞換算成甲基汞濃度可能超過標準者為3處，惟僅1處之底泥污染濃度超過上限值，其餘2處之底泥污染濃度未達下限值，甚或有分析濃度低於檢量線最低濃度；另魚體總汞換算成甲基汞濃度雖未超過標準，惟濃度排名第4名及第5名之魚塭，其底泥污染濃度亦非名列前茅，益見並無魚塭底泥及魚體污染呈現正相關之情事。因此，縱以吳郭魚為主要採樣樣本，由於該魚塭底泥之汞濃度與吳郭魚魚體之汞濃度並無正相關情事，則本件底泥汞濃度和魚體汞濃度間並不具關連性，顯屬至明。從而，本件毋庸考量是否有超出限制辦法之上下限值之情事，僅須考量魚體是否受有污染即可。

（五）被告主張緩衝區魚塭98年查核時其空氣介質中之戴奧辛及汞濃度較94年檢驗時更高，顯見緩衝區魚塭之風險處於隨時可能升高之狀態，原告之污染防護措施多有缺失云云，顯僅摭拾不利原告之部分而為認定，有違行政程序法第36條規定。

1、被告所提系爭場址周界空氣品質監測數據，該數據之檢測方式為何、監測結果是否已達空氣污染管制標準，均付之闕如，則被告逕以該監測數據，據以認定系爭場址有污染擴大情事，於法無據。再者，原告於整治計畫已規劃相關之空氣保護措施，以避免污染物揚塵造成二次污染。又前開整治計畫之二次污染防護工程，陸續於99年第3季結束前完成。

2、緩衝區魚塭位於整治場址南側，如受落塵影響必於最頻風向為北風之時節，98年魚塭區空氣品質監測結果，於前開二次污染防護工程完成後，即於99年第4季（東北北），戴奧辛及落塵汞濃度均降低，且該季亦非該年度最大值；再觀諸「100年度中石化（台鹼）安順廠整治場址監督管理及查核工作計畫」（下稱100年度計畫）之戴奧辛監測數據，其中A4下風處魚塭區於100年12月及101年9月之數值並非全年最大值，甚且低於該2年度平均值，又100年度計畫無論係固相汞或氣相汞之監測數據（此與98年度計畫所檢測之落塵汞顯不相同），其於吹東北風之100年12月或101年9月，監測數值均非全年度最高，甚且101年9月其固相汞之數值為100年至101年中倒數第2低，而氣相汞之數值為100年至101年之最低數值，甚至小於0.25，位於整治場址南側之魚塭，於最頻風向為北風之季節，其空氣中戴奧辛及落塵汞之濃度顯然皆有下降趨勢，可見二次污染防護工程已見成效，而後續整治作業與94年至98年間之二次污染防護情事已然不同，緩衝區魚塭之污染物濃度自無繼續升高之風險，本件並無污染增加之趨勢。被告忽略98年度計劃期末報告之空氣品質監測整體數據表現，顯有違反行政程序法第36條規定。

3、98年度計畫期末報告中5處空氣品質監測點，除A4廠區南側魚塭區與緩衝區魚塭相關外，其餘監測點均與緩衝區魚塭有無污染之判斷無涉。又依環保署環境檢驗所針對臺灣區空氣中戴奧辛之背景濃度調查，其戴奧辛當量濃度平均值：中部（0.112pg I-TEQ/m3）；南部（0.105pg I-TEQ/m3），惟98年度計畫期末報告中5處監測結果，最高值明顯低於中部或南部地區之戴奧辛背景平均濃度，自無因落塵造成戴奧辛污染風險升高之可能性；否則，豈非謂中部地區及南部地區之地面水體，皆因其空氣中戴奧辛濃度高於本件魚塭周遭之戴奧辛濃度，而應列為禁漁區。其次，台鹽宿舍位於整治場址東方偏北側，於吹拂西南西風時，該區99年第3季之戴奧辛及落塵汞，及100年8月與101年5月之戴奧辛濃度，均非年度最大值；顯宮社區位於整治場址北方偏東側，於吹拂西南風時，該區99年第2季之戴奧辛及落塵汞，及100年第1季與100年8月之戴奧辛濃度均非年度最大值；鹿耳社區位於整治場址北方偏東側，於吹拂西南風時，該區99年第2季及第3季戴奧辛及落塵汞之監測數據，均非該年度之最大值；四草社區位於整治場址東南方偏南側，於吹拂北北西風時，該區99年第1季之戴奧辛及落塵汞及100年11月之戴奧辛濃度亦非年度最大值，並無整治場址周界有因整治工程之二次防護不周致污染擴大情事。又依98年度計畫期末報告，99年第4季之最頻風向為東北北風，依此推論，如因汞落塵而影響週遭汞污染濃度，應以場址南側為最，然位於場址北側之A3鹿耳社區測點其空氣中落塵汞濃度，竟遠高於位於A4南側魚塭區及A5四草社區，顯見汞落塵之污染源應位於更北方之處，而非由系爭場址揚塵所致。被告稱底泥濃度將因系爭場址空氣中揚塵而隨之升高，僅係其主觀臆測。

4、依98年計畫期末報告所載，原告經查核單位告知缺失之情形，幾乎皆於當日或翌日隨即改善，至於其他項目皆須安排工程處理，自不能責令原告於當日或翌日完成改善，且原告進行前述二次污染防制工程，亦皆在10日內左右完作，自可認原告維護二次污染防護工程之實際效果，而無拖延缺失改善期限之情事。被告逕以上開工程缺失認定原告未完成污染防護措施，進而主張系爭場址有污染擴大云云，顯就原告維護二次污染防護工程之實效不論，於法顯有違誤。

（六）緩衝區魚塭實無污染情事，被告命原告採行應變必要措施，於法顯有違誤。

1、土污法第2條第15款所稱「污染行為人」，僅限於因洩漏排放污染物等特定行為態樣而造成土壤或地下水污染之人，縱土壤污染控制場址或整治場址周遭土地可能受有污染，惟行為時土污法既未明認就前開之事實即可推定週遭之污染亦因已公告場址之污染行為人所致，而應由主管機關以直接證據證明之，不得逕以土地鄰近土壤污染控制場址或整治場址，遽為認定污染即因該污染行為人所致，否則其認定即純屬臆測而有違證據法則。

2、被告主張安順廠週遭區域底泥受有污染，且來自原告安順廠，應由原告負污染行為人責任，應由被告以直接證據證明之，而不得逕為臆測。惟被告僅擷取原告所提出整治計畫中之「場址剖面概念模式示意圖」等描述，即主張原告自承停養區魚塭之污染皆係因系爭場址污染擴散所致，然自整治計畫之作成時點及其名為「場址剖面概念模式示意圖」可知，無非係針對安順場址「開始整治後」，底泥污染物流佈之可能性進行推測，而與本件計畫執行時期之狀態無關，揆諸最高行政法院101年度判字第548號判決所示見解，被告顯係以臆測之方法，妄斷系爭區域之污染均係來自安順場址，其處分有違證據法則。

3、依被告歷次作成之報告所載汞及戴奧辛之特性，可知兩者雖容易為土壤吸附，惟不易在土壤中傳輸，以戴奧辛而言，如於空氣中傳輸，須經由燃燒、焚化爐氣體排放等高溫加熱行為，又兩者之化學特性均為不溶於水，此參「95年中石化台南安順廠污染整治場址工作計畫期末報告」即可證之。據此，因安順場址之汞及戴奧辛污染係存於底泥及土壤中，屬安定之介質，且其上或覆蓋有柏油，其污染自無在空氣飄散或隨水流佈之可能性。

4、竹筏港溪及鹿耳門溪非屬緩衝區範圍，亦非屬整治、控制場址或污染管制區，被告以未經確認受有污染且該污染源自系爭場址之上開區域水質檢測數據，逕以認定緩衝區魚塭有污染擴大情事，而命原告採取土污法第15條之應變必要措施，論理上顯有謬誤。又竹筏港溪及鹿耳門溪係屬河川（陸域地面水體），依法應為水污染防治法之規範範疇，惟依水污染防治法第6條第1項授權主管機關訂定之「地面水體分類及水質標準」，並無就水質中戴奧辛基準值為規範，則被告以98年度計畫期末報告之該等河川水質監測數據，逕以推論緩衝區魚塭有污染情事，顯不足採。

5、被告前於101年7月4日府環土水字第1010443793號函會議紀錄之臨時動議第1案決議以：「請中石化公司研議徵收所屬漁塭使用權，以作為安順廠整治合格土安置區域」，然因原告對緩衝區魚塭是否有污染迭有爭議，乃函詢安順廠整治場址合格土回填緩衝區魚塭之相關問題，經被告回復要求原告廣採當地居民期望，依居民請求將原告安順廠整治合格土回填至緩衝區魚塭等語，環保署甚至肯認縱其後修正加嚴土壤管制標準，原告安順廠整治場址所回填於緩衝區魚塭之合格土（緩衝區因回填而成陸域而有土污法土壤管制標準適用），仍得適用原定土壤管制標準而毋須再為整治。嗣後被告持續推動原告收回緩衝區魚塭以作為安順廠整治合格土安置區域事宜，有被告102年12月10日召開「臺南市政府中石化安順廠土壤污染場址整治監督及居民健康照護專案小組」第5次會議紀錄可稽，而就緩衝區魚塭其中東側及南側停養魚塭區，原告亦於103年2月底全面與魚塭所有人達成協議並進行上開收回魚塭事宜。被告既要求原告回填整治合格土至緩衝區魚塭，顯見緩衝區魚塭實無污染情事。

6、被告所屬衛生局委託國家衛生研究院所作成之台南市中石化舊台鹼安順廠污染區居民田野調查計畫結案報告，係預設周遭居民之疾病狀況源自於系爭場址，而非採科學方法進行調查後始作成結論，執此作為認定系爭場址週遭亦有污染之依據，難謂無循環論證之嫌。且上開國家衛生研究院報告乃採家訪調查之方式，由訪視員詢問，受訪者自述之方式填具問卷，其真實性將因受訪者之主觀認知而偏離，證明力顯然甚為薄弱。至「中石化舊台鹼安順廠污染區居民血液中戴奧辛暴露評估及健康影響調查計畫期末報告」及「台南市中石化安順廠附近居民汞污染暴露評估及健康影響調查研究期末報告」，因為橫斷式研究而無法判斷時序性或因果關係，其欠缺證據力至為顯然，自不得作為認定安順場址之污染有擴大至週遭之事實依據，被告執此周遭居民血液中戴奧辛、汞及其所罹患之流行疾病是否與系爭場址具有因果關係，洵非可採。

（七）土污法第15條應變必要措施之執行範圍縱得於場址外施行，仍應以確認相關污染存在始得為之。

1、參照最高行政法院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議㈡決議，土污法第15條第1項所謂「實際狀況」，係指若欲於場址外採取該條之應變必要措施，仍須以該區域業經所在地主管機關調查評估確認相關「污染存在」，且該污染源自控制場址或整治場址為前提，始得為之。緩衝區魚塭非屬整治場址或控制場址，被告欲於場址外之緩衝區魚塭命原告採取土污法第15條第2項之應變必要措施，首應證明緩衝區魚塭受有污染，且污染源自系爭場址，始得為之。至被告主張依土污法第15條文義可看出應變必要措施執行範圍包含場址外有污染之「虞」之區域，而認定只要位於系爭場址周邊即有受污染之「可能」，即可採取應變必要措施，無須有污染物達到任何相關管制標準之污染情事云云，顯有擴張行政權之疑慮，除逾越土污法第15條之文義外，亦與最高行政法院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議㈡決議意旨不符。

2、由環保署102年12月19日環署土字第1020108712號函說明一可知環保署雖認定主管機關採取應變必要措施不以場址範圍為限，然若於場址外區域採行應變必要措施，仍應經確認該場址外區域有污染，且污染源自污染場址者，始有土污法第15條之適用。又污染場址外區域若經主管機關查證後確認有污染物濃度達管制標準，始有可否採取應變必要措施之討論餘地，然於確認有污染前之查證行為，顯非應變必要措施之內容，上開環保署102年12月19日函文所載主管機關若未於場址周界採取應變必要措施，亦無法進一步知悉相關污染情形是否已經有效控制或更為擴大云云，顯係混淆土污法第7條第1項及第12條第1項主管機關於整治場址外區域之污染查證義務，而認該查證措施之採行，即屬同法第15條之應變必要措施。又污染場址之污染整治範圍仍應限於整治場址、控制場址區域內而按整治計畫為之，僅於污染管制區內，有從事土壤挖除、回填、暫存等工作所提出清理或污染防治計畫書，或污染管制區之底泥具整治必要性及可行性者所擬具之計畫，始得例外將該污染管制區之相關污染清理、防治計畫納入控制計畫或整治計畫中執行，此觀土污法第12條第7項、第19條第4項定有明文。從而，主管機關僅得於公告之控制場址、整治場址之範圍內自行判定場址應與整治之實際範圍，若於公告之整治場址、控制場址範圍外，除上開污染管制區相關污染清理、防治計畫得納入控制計畫、整治計畫中執行外，若非屬控制場址、整治場址，自非屬整治範圍，此與土污法第15條應變必要措施執行範圍之判斷無涉，環保署前開函文說明三就「整治場址之整治範圍」與「應變必要措施之採行範圍」顯有混淆，並不足採。

3、環保署100年2月23日環署土字第1000013799號函發布之「場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則」，係現行土污法第15條第1項及第2項規定採取應變必要措施之指導原則，可作為土污法第15條應變必要措施之實施範圍是否限於控制、整治場址之重要參考。針對污染控制、整治場址範圍外之區域，主管機關欲採取應變必要措施，必須先針對場址外區域辦理查證是否有污染物濃度達管制標準之情事，如已確認污染物濃度超過土壤或地下水管制標準（蓋污染達管制標準始可認對人體有危害之虞），始可視場址實際情況，依土污法第15條規定採取應變必要措施，並進而將該場域劃定為公告場址外管制區或公告為控制場址。據此，主管機關對於未公告為控制場址或整治場址之場域，必須遵守前開作業原則，先行就污染物濃度是否超過管制標準為查證，不得毫無根據遽稱場址外區域有實施應變措施之必要。另為究明兩造就土污法第15條條文文義之適用爭議，請向社團法人臺灣行政法學會函詢。

（八）被告未經合法檢測緩衝區魚塭之污染來源及污染確達相關污染管制標準，遽依土污法第15條規定命原告採取應變必要措施，於法顯有違誤。

1、修正前土污法第11條第2項（即現行土污法第12條第2項）暨同法施行細則第13條第1、3項（即現行土污法施行細則第10條第1、4項）既已明定於公告控制場址、整治場址時，應於公告中列明污染範圍，且該範圍與污染場址地址、地號或位置有間，則此污染範圍之劃定不僅得作為管制區劃定之依據，更係使污染行為人得以事先合理預測污染場址之污染範圍、情形，而得明瞭其權利義務範圍。由此可知，土污法第15條採取應變必要措施之區域應係於控制場址、整治場址內及公告所列明之污染範圍內，如此方使污染行為人得合理預測行政主管機關之作用內容，明瞭其權利義務的範圍，否則無異使主管機關得規避土污法相關查證義務及公告程序之規定，實質任意擴大控制場址、整治場址之範圍，有違依法行政原則。緩衝區魚塭非屬整治場址，亦非控制場址，甚或未列明於原告污染場址公告中之污染範圍，則系爭處分採取應變措施之區域既係於「原告整治、控制場址外」且「未經公告列明為污染範圍」之緩衝區魚塭，自無土污法第15條規定之適用，系爭處分依法顯有違誤。

2、依土污法第2條第4款、第10款暨第26條條文觀之，土壤及地下水之污染物濃度低於管制標準者即可依法公告解除控制場址、整治場址及污染管制區之劃定，土污法之土壤及地下水整治目標即係將土壤及地下水污染物濃度整治至符合土壤及地下水污染管制標準，從而，土污法所謂之污染，應以土污法第6條第2項規定所授權主管機關訂頒之管制標準，作為是否構成污染要件之判斷標準，非屬行政機關之判斷餘地。既「有污染存在」為土污法第15條適用之前提，而是否有污染須視是否達管制標準，加以污染濃度達管制標準者，即應公告為控制場址或整治場址，是以，縱認定土污法第15條之適用不限於在控制場址或整治場址內，其污染擴散程度亦必須與控制場址、整治場址相同（即須達土壤或地下水管制標準），始有適用。

3、觀諸土污法第12條第2項及第15條第1項規定，可知僅土壤及地下水污染達管制標準始得公告為控制場址及整治場址；另參諸土污法第15條立法理由，亦可知悉土污法第15條之污染係指土壤污染或地下水污染。因此，土污法第15條之適用以有土壤污染或地下水污染為前提。另由修法歷程觀察，土污法於99年2月修正時，於第2條增訂底泥之定義，並於第7條第5項將底泥納入查證範圍，明文除土壤或地下水之外，尚得就底泥為查證，並採取應變必要措施。對照土污法第7條第5項新增底泥之規定，而土污法第15條並未新增底泥之規定，益證土污法第15條應變必要措施之實施應係以避免土壤污染或地下水污染為適用前提，不包括底泥污染。

4、被告依據土污法第15條規定，命原告就緩衝區魚塭採取應變必要措施，應就緩衝區魚塭有如何超過土壤或地下水管制標準之情事，致有「土壤或地下水污染」存在情事及其污染來源，舉證以明其說，惟被告僅依緩衝區魚塭之底泥、魚體超過限制辦法、「食品中戴奧辛處理規範」及「水產動物類衛生標準」（原告否認）認定緩衝區魚塭有污染擴大情事，而就緩衝區魚塭有何符合土污法第2條第10款及第11款之規定，而其土壤污染或地下水污染達相關管制標準，得依土污法第15條採取應變必要措施之說明，付之闕如，則緩衝區魚塭並無土壤或地下水超過管制標準之情事，即無土壤污染及地下水污染存在，本件並無土污法第15條之適用。被告主張緩衝區魚塭因戴奧辛及汞藉由暴雨漫淹擴散至附近水體，造成水域底泥污染，而認因底泥污染致污染魚類，而受污染魚類遭人類捕撈食用，而對人體健康產生危害，益證本件非因土壤污染而致污染擴大之情事。

5、觀諸土污法第15條第1項第5款之法條文義及立法理由，可知其係對因土壤污染或地下水污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測，要無疑義。再觀諸土污法第2條第10款規定及鈞院100年度訴字第693號判決、最高行政法院102年度判字第406號判決意旨可知，所謂「土壤污染管制標準」係就土壤是否已達土壤污染管制限度而得認定有土壤污染情事之標準，況土污法第2條第10款之定義並未提及任何關於劃定場址之隻字片語，被告主張土壤污染管制標準係用來劃定場址，而非用以判斷有無污染云云，顯有違誤。

6、主管機關對土壤及地下水品質狀況之檢驗，必須其污染物濃度達到「管制標準」後，始得採取管制措施及追查污染責任，反之，污染物濃度未達「管制標準」，但有達到「監測標準」者，主管機關僅需定期監測，並報請中央主管機關備查即可，於此對照限制辦法第4條及第5條規定，可知底泥品質指標上限值為底泥管制標準，而底泥指標品質下限值即為底泥監測標準，故於底泥品質指標項目濃度高於上限值者（即達管制標準者），始可認定有底泥污染存在。被告不問緩衝區魚塭之底泥品質指標項目濃度是否高於上限值，均對原告處以管制措施，命原告設置圍籬告示並提出管理計畫，該管理計畫經被告核定後，原告須據以實施。被告所為顯然違反比例原則，要無疑義。

7、依最高行政法院102年度判字第551號判決意旨，採取應變必要措施之地點，須以主管機關業已查證該區域確有污染，且污染確實源自系爭整治場址，該措施始符土污法第15條之規範目的。被告94、95年間自行於緩衝區魚塭周遭設置圍籬之行為，是否屬行為時土污法第13條之應變必要措施，揆諸前揭最高行政法院判決意旨，尚屬可議，被告既無法證明緩衝區魚塭確受有污染，且污染來自系爭場址，甚且該行為是否屬行為時土污法第13條之管制措施並符合行為時土污法第13條比例原則之要求，亦非無疑，則被告空言緩衝區魚塭自94年起即經確認其底泥遭系爭場址戴奧辛及汞污染，有採取應變措施之必要性云云，顯與事實不符。再者，依94年之檢測結果，緩衝區漁塭54個採樣點中，僅4處採樣點有5個魚介類生物體組織中戴奧辛含量略高於歐盟標準，其中大多數採樣結果均在該標準值以下，被告依據該檢測結果採行應變措施之必要性，既經最高行政法院上開判決所質疑，遑論本件依據98年度期末計畫報告檢測結果，緩衝區魚塭魚體檢測，全部皆低於衛生署所公布之食品戴奧辛限值，則被告僅依98年之檢測結果，逕依土污法第15條規定命原告為應變措施，於法顯有違誤。

8、縱認土污法第15條應變必要措施之採取，有主管機關相當程度之判斷餘地，惟原處分認定緩衝區魚塭有採取應變措施之必要係基於錯誤、不完全之資訊，並佐以無關之考量（如落塵、大水漫淹），而逕行猜測（預測）緩衝區魚塭受有污染，且應變措施之採行亦有違比例原則，自仍得就原處分為合法性疑慮為審查並予撤銷。

（九）證人○○○、○○○所為之證言，均無法證明緩衝區魚塭於98年及原處分作成時（101年）實際上受有污染。

1、證人○○○任職國立成功大學工業衛生學科暨環境醫學研究所，主要專長領域係著重於鄰苯二甲酸酯（phthalates）之研究，其就戴奧辛之相關研究亦僅著重於戴奧辛於人體血液、疾病、食品（豆腐、生乳）之檢測，又證人○○○任職國立成功大學永續環境科技研究中心，主要專長領域係著重於重金屬「砷」(arsenic)之研究，故證人○○○、○○○之主要研究領域顯與緩衝區魚塭底泥、魚體有無戴奧辛、汞污染，且污染是否源自緩衝區魚塭之相關爭議無涉，且渠等亦自承其未參與緩衝區魚塭於98年至101年任何底泥、魚體之相關檢測，則其就緩衝區魚塭有無戴奧辛、汞污染暨有無污染擴大等情所為證言，顯非其專業之研究領域範圍，亦未經實際檢測所得結論，而純屬個人臆測之詞，並無相關數據予以佐證，實不足採。

2、土污法第2條第12款所謂之底泥品質指標，係指為管理底泥品質之目的，考量污染傳輸移動特性及生物有效累積性等所訂定分類管理或用途限制之限度，比較同法第2條第11款土壤污染管制標準係明定土壤污染管制限度所制定之標準觀之，限制辦法並非土污法底泥污染管制標準之判斷依據，證人○○○亦認定限制辦法之底泥品質指標，並非可逕為認定緩衝區魚塭底泥是否受有污染之標準。再者，證人○○○作證表示現在底泥指標下限值6.8（戴奧辛）其實很低，甚且，依98年度計畫期末報告所載國外底泥管制值之參考數據，皆高於我國底泥品質指標上限值許多，則比對上開國外底泥管制值之參考數據觀之，系爭56處魚塭底泥戴奧辛濃度超過國外管制標準者，僅有2處，而底泥汞濃度超過國外管制標準者亦僅有11處，是故原處分逕以限制辦法之低度標準為基準，認定緩衝區魚塭底泥7成以上區域超過底泥品質管制標準下限值，受有戴奧辛、汞污染，而有污染擴大云云，顯有違誤。

3、依98年度計畫期末報告所載94年及98年底泥檢測數據，94年至98年間緩衝區魚塭底泥戴奧辛及汞濃度數據並無顯著差異，證人○○○認為從統計學上之角度，94年及98年緩衝區魚塭底泥之檢測數據須差距達10倍以上，始得認定緩衝區魚塭底泥於94年至98年間因有外來污染介入而有污染擴大情事。惟實際觀察緩衝區魚塭底泥戴奧辛及總汞濃度，94年及98年間魚塭底泥「總汞」濃度均無所謂差距達10倍以上；再者，「戴奧辛」濃度部分，56處魚塭中除編號W421外，其餘魚塭亦均無檢測數值達10倍以上差距，顯見自94年至98年間緩衝區魚塭底泥戴奧辛、汞濃度並無擴大或持續增加情事。

4、被告於原處分作成時（101年），針對緩衝區魚塭底泥並未進行相關檢測調查，惟由上開94年至98年間緩衝區魚塭底泥戴奧辛、汞濃度並無擴大或持續增加等情，可合理推知緩衝區魚塭底泥於原處分作成時（101年）亦應無被告所謂有污染擴大或持續增加情事，甚且，緩衝區魚塭底泥之汞濃度亦可能因蒸發而有減少之可能，此經證人○○○所肯認。從而，被告僅依98年度計畫期末報告之檢測數值逕行於101年度作成原處分，於法顯有違誤。證人○○○及○○○雖證稱緩衝區魚塭可能因大水漫淹而致底泥受有污染云云，然由94年及98年之魚塭底泥戴奧辛及汞濃度數值大致維持而無增加等情，顯示證人○○○及○○○前揭論述與實際檢測數值不符，實不足採。

5、被告環保局未依其上級機關環保署所頒布之檢測方法進行魚體甲基汞之檢測，顯有違行政程序法第158條第1項第1款及第161條規定，至於證人○○○雖證稱國內無環保署公告方法之認證單位，係因沒有人會去驗甲基汞，沒有市場性，故本件未依環保署頒布之魚介類甲基汞檢測方法云云。然該檢測方法有無相關認證單位予以認證與國內有無合格機構可進行該檢測方法顯屬二事，證人○○○上開證詞，顯就二者有所混淆。蓋環保署所公告之魚介類甲基汞檢測方法於國內一直有合法機構以該方法進行甲基汞之檢測，至環保署雖無核發認證之甲基汞檢驗廠商，惟衛生福利部食品藥物管理署就食品中甲基汞之檢驗方法早有公告認證實驗室，於98年間至少有1間（即美和科技大學），顯見證人○○○之認知有誤。

6、由證人○○○及○○○之證言可知，魚體內甲基汞占總汞之比例為50%至90%，惟原處分依魚體總汞含量之最大值90%推估緩衝區魚塭魚體之甲基汞含量，而認定有超標情事，其換算標準已有疑義；且縱以最大值90%估算，56處魚塭中亦僅有3處魚塭魚體之甲基汞含量有超標情事，是縱緩衝區魚塭魚體內之甲基汞含量得以魚體內總汞含量逕行換算，緩衝區魚塭魚體亦無污染擴大情事。又證人○○○及○○○復證稱戴奧辛及汞濃度會隨時間累積於魚體，惟魚體有其生命週期，且魚體壽命亦有盡時，戴奧辛及汞濃度於魚體內並非無限累積，緩衝區魚塭魚體於原處分作成時（101年）究有無戴奧辛及汞濃度超標情事，仍應以客觀檢測數據為判斷基礎，非得以證人個人臆測之詞為認定事實之依據。

7、安順廠周遭居民在血液總汞濃度部分，並未較臺灣地區一般居民高，此有證人○○○所著「某廢棄鹼氯及五氯酚工廠附近居民甲基汞及戴奧辛共同暴露評估暨慢性健康影響研究」乙文可稽，並經證人○○○所肯認，且甲基汞於人體內紅血球內之半衰期係120天左右，此亦經證人○○○所自承，又證人○○○於95年間接受被告委託所進行安順廠周遭3199位居民血液中戴奧辛之檢測分析報告，與緩衝區魚塭無涉，況自95年10月進行安順廠周遭居民之血液採樣至原處分作成時（101年），已將近6年時間，期間緩衝區魚塭均在停養狀態，周遭居民應無持續捕撈緩衝區魚塭內之魚體食用之可能，被告於原處分作成時未有任何安順廠周遭居民血液中戴奧辛及汞濃度相關檢測數據，僅憑臆測即認定緩衝區魚塭有因魚吃底泥、人吃魚致污染擴大情事，顯屬率斷。

（十）緩衝區魚塭之所有權人分別為原告、被告及財政部國有財產署，非經所有權人同意，自不容第三人（即一般民眾）逕行進入該魚塭之私人領域內捕撈魚體，是本件應無一般民眾得隨意進出緩衝區魚塭捕撈魚體致生危害情事，自無命原告設置圍籬之必要。又緩衝區魚塭並非公眾得隨意自行進出之場所，則人民未經所有權人同意，自行進入系爭私有魚塭範圍內捕撈魚體，除有觸犯刑事法律，並應負擔相關民事損害賠償責任等外，一般人民非法進入系爭私人魚塭領域捕撈魚體食用，其所生危害亦應由其自行負責，且「環保局呼籲破壞圍籬、盜捕魚體者，將依刑法規定屬毀損器物及竊盜罪，可處5年以下有期徒刑、拘役或5百元以下罰金。」亦有被告環保局水質及土壤管理科發布之新聞稿可稽，可見進入緩衝區魚塭撈捕者乃非常態之違法行為，甚至負有刑事責任。據此，何者屬原告所應為之應變必要措施，應視該措施本身是否與計畫具有相當因果關係，尚不因有他人非常態之違法行為介入，而增加原告之負擔，是緩衝區魚塭週遭原先既設有圍籬，縱有民眾故意越過圍籬進入魚塭，自應由該違法行為人負修繕責任，而不應責由原告為此非常態之違法行為，承擔重置圍籬及標示牌之設立責任。被告一再以避免人民進入系爭私有土地捕撈魚體造成污染擴大，而有命原告於系爭私人土地設置圍籬等措施之必要云云，顯已逾越必要性，而屬過度侵害原告之財產權。

（）土污法第2條第15款之污染行為人係採行為責任，則污染行為人之概括繼受人既未實際實施污染行為，主管機關自不得以土污法污染行為人之相關整治責任相繩。

1、依按司法院釋字第714號解釋理由書及林錫堯大法官協同意見書所載，土污法第2條第15款（即修正前土污法第2條第12款）之污染行為人既屬行為責任，則土污法課與整治義務之污染行為人，自應以實際為污染行為之污染行為人為規範對象。又按「五、污染行為與整治義務之關聯與存續．．．（二）整治責任與義務之存喪繼受．．．4.污染行為人如果是法人，例如公司，其解散後，若以另一法人合併，則因其污染所生之整治責任，是否應由其承受之法人概括繼受之？．．．且先看本號解釋（釋字第714號）的回應．．．系爭規定『不處理』污染行為人整治責任及義務繼受的問題，也就是『污染行為人之概括繼受人是否承受其整治義務，非屬系爭規定之規範範疇』。然此一前提基本上有兩種延伸解讀的可能性：．．．。2.污染行為人之概括繼受人是否承受其整治義務，不僅不在系爭規定之規範範疇，且污染行為人之概括繼受人亦非土污法之規範對象，不負土污法所定之整治義務。以上兩種可能的差異甚大．．．。若審度本號解釋得出上開結論的兩道前後接續的命題：『依土污法第2條第12款規定，污染行為人指為該款所列各目行為之人』、『是系爭規定係以為上開污染行為之行為人為規範對象』，似乎第2種解讀之可能性較高。．．．土污法之污染行為人必須有『排放、洩漏、灌注或棄置污染物、仲介或容許上開行為、未清理污染物』等污染行為，故其規範對象顯然不包括『未實施污染行為』的污染行為人之概括繼受人。承此脈絡，本號解釋以『是』為起始語，斬釘截鐵的表述：系爭規定係以『為上開污染行為之行為人』為規範對象，顯示除非能證明污染行為人之概括繼受人也是『行為人』，否則無以援引系爭規定課予『施行前之污染行為人之概括繼受人』整治義務。」此有李建良教授所著「污染行為、整治義務與責任繼受的法律關聯與憲法思辨」乙文可稽。準此，可認土污法污染行為人之規範對象顯然不包括「未實施污染行為」之概括繼受人，則主管機關自不可依土污法之相關規定，命污染行為人之概括繼受人負擔非其所為污染行為之整治責任自明。

2、原告於72年間奉經濟部命令與臺碱公司合併，為臺碱公司之概括繼受人，概括承受其為土污法相關之污染行為人之整治義務。然系爭整治場址實際實施污染行為之人，既經歷年最高行政法院判決認定為臺碱公司，則原告自非實際實施土污法第2條第12款（即現行土污法第2條第15款）污染行為之行為人，揆諸前開說明，可認土污法污染行為人之規範對象顯然不包括「未實施污染行為」之「污染行為人（臺碱公司）之概括繼受人（原告）」，則原處分逕命原告負擔系爭場址之污染行為人責任，更依土污法第15條規定命原告為緩衝區魚塭為圍籬、巡守暨管理計畫等應變必要措施，於法顯有違誤。

（）土污法並無緩衝區之規定，且系爭魚塭並未被「公告」為緩衝區，被告自行創設系爭魚塭為緩衝區，而命原告應為緩衝區之管理，其行政行為之恣意，彰彰甚明。又緩衝區魚塭周邊除魚塭西側沿鹿耳門溪岸未設置圍籬外，被告業於93年至94年間自行委託第三人瑞昶工程公司於魚塭周遭設置圍籬完成，故原處分係就上開被告已設置之圍籬，命原告就圍籬破損之部分持續為修補（即圍籬一有破損，原告依原處分即有修補義務），並持續於緩衝區魚塭周遭派人員巡守、管理。另緩衝區魚塭西側沿鹿耳門溪未設置圍籬部分，依100年度計畫101年6月第2次工作協調會之會議紀錄，其中載明「7.停養區魚塭（1）停養魚塭緩衝區圍籬設置目前先暫緩實施」，則該部分圍籬，依上開會議紀錄而暫緩實施未為設置，故本件尚未完成緩衝區魚塭周遭全部圍籬之設置。又緩衝區魚塭管理計畫經原告於101年6月21日提請被告環保局審查，惟目前尚未經被告認可核定實施，故原處分對原告仍具規制效力，本件原處分亦尚未執行完畢，原告提起本件撤銷訴訟，於法並無違誤等情，並聲明求為判決訴願決定及原處分（被告101年5月8日府環水字第1010382678號函）均撤銷。

三、被告則以︰

（一）原處分係依土污法第15條命原告為應變必要措施。

1、依土污法第15條規定，直轄市、縣（市）政府為避免控制或整治場址之污染擴散或減輕其污染危害，應視場址實際狀況，採取相關應變必要措施，以保護污染場址及其周界之環境安全及居民健康；基於污染者付費原則（環境基本法第28條參照），污染場址所造成之整治等相關費用應由污染行為人負擔，以符環境公平正義。依污染者負責原則（環境基本法第4條第2項參照），除就第15條第1項各款應變必要措施所生費用得向污染行為人求償外（參土污法第43條），就第15條第1項第3、4、7、8款等不涉及公權力行使之應變必要措施，亦得命污染行為人為之（參土污法第15條第2項）。由上可知，是否採取減輕污染危害或避免污染擴大之應變必要措施，須視場址實際狀況而定，蓋不同場址污染狀況並不相同，環境污染所可能造成之危害涉及大量資訊之掌握及高度科技技術性之研判，具有難以確定性，惟環境污染所造成之環境及人體健康危害往往甚鉅且難以回復，為因地制宜及即時採取積極措施以保護國民健康及環境安全，土污法第15條即規定應由直轄市、縣（市）主管機關依場址現有資料研判是否有採取應變必要措施之必要。

2、原處分已明載命原告執行應變必要措施之法源依據為土污法第15條，而土污法第15條第1項並無以「已達底泥指標管理辦法之上下限值」作為執行應變要必要措施之要件，而係規定直轄市、縣（市）政府應視場址實際污染狀況，採取設置圍籬、加強管理被污染區等應變必要措施，以減輕污染場址之危害或避免其污染擴散，是以，底泥之污染物濃度是否達限制辦法之規定，為主管機關可據以判斷該處是否有污染或有污染之虞之參考標準之一，而非唯一標準。另依限制辦法第6條規定，污染物濃度超過底泥品質指標上限值者，應就其環境影響與健康風險、技術及經濟效益等進行評估，經中央主管機關審核認為具整治必要性及可行性者，於擬定計畫報請中央主管機關核定後，據以實施；惟被告並非依限制辦法命原告提出健康風險評估或為整治計畫等，而係依土污法第15條命其為減輕系爭場址污染危害或避免污染擴散之應變必要措施，原告主張原處分依限制辦法命提其出管理計畫為違法處分云云，自無足採。

（二）被告命原告就該緩衝區魚塭提出管理計畫，以阻絕污染物繼續藉由食物鏈擴散，自屬合法且為保護國民健康之必要處分：

1、系爭場址於90年間經發現其土壤中戴奧辛含量超過土壤管制標準之71倍，污染物為戴奧辛及汞，屬土污法施行以來之重大污染案件；另由環保署委託工研院於系爭場址內所作之細部調查發現，該場址土壤戴奧辛濃度為土壤管制標準之17,600倍，是全世界到目前為止相關文獻所出現戴奧辛污染調查之最高濃度，可見該場址污染之嚴重及其對於附近居民身體健康可能造成之危害程度。系爭場址污染物為戴奧辛及汞，其特性為不溶於水但極易吸附於細小之塵土顆粒上，除可能藉由暴雨漫淹擴散至附近水體，主要流佈途徑為藉由廢水池沿溝渠流入海水貯水池及竹筏港溪等水體，造成水域底泥之污染，另戴奧辛及汞因會吸附於細小塵土之上，而場址鄰近濱海地區，風勢大且遮蔽物少，故戴奧辛及汞亦易隨風吹揚塵而擴散。系爭場址之戴奧辛及汞，隨著前開污染擴散路徑，造成附近海水貯水池底泥受有戴奧辛及汞污染。此外，因海水貯水池、鹿耳門溪、竹筏港溪及緩衝區魚塭等地表水體均相連通，除海水貯水池外，鹿耳門溪、魚塭及竹筏港溪等水體均已證實因污染物擴散，遭戴奧辛及汞污染。

2、戴奧辛及汞主要藉由多種擴散方式，進入地面水體，導致底泥受到污染，嗣該受污染底泥由水中魚體食入，再經由人體食入而累積於人體內，對於人體健康造成損害，環保署94年執行之調查評估措施記載「汞及戴奧辛等毒性相當高，且具生物累積或濃縮效應，亦經由食物鏈而累積於人或其他較高階之消費者體內，而造成危害。」證人○○○亦證述魚體內戴奧辛及汞濃度，與其所生長之魚塭戴奧辛及汞濃度、其生長在內之時間等因素有關。而由原告整治計畫之記載，原告亦明知系爭場址附近水體因污染擴散而遭受戴奧辛及汞污染，進而對附近居民身體健康造成傷害，有積極採取應變必要措施，以減輕污染危害或避免污染擴大之必要。

3、原告於98年至99年間執行補充調查後，確定系爭場址污染物會由漫煙及粉塵等方式向外擴散，在此基礎之下，維持認定系爭場址之污染已擴散至竹筏港溪、鹿耳門溪等地表水體，以及系爭場址污染物會藉由所污染之附近地表水體底泥，經由食物鏈之層層濃縮累積於人體中。

4、由國立成功大學環境微量毒物研究中心所作「中石化舊台鹼安順場污染區居民血液中戴奧辛暴露評估及健康影響調查計畫」摘要所示，因國民健康局於92年發現系爭場址附近之顯宮里及鹿耳里居民血液中戴奧辛濃度顯然比台灣地區其他民眾為高，故展開調查計畫，調查結果顯示系爭場址附近居民血液中戴奧辛濃度，和國內一般焚化爐附近居民相比，約高3至4倍，居民血液中戴奧辛濃度與疾病罹患率具有統計上正相關，以及居民血液戴奧辛暴露來源主要為系爭場址附近地面水體之魚及海鮮。另系爭場址附近出現民眾血液戴奧辛濃度為全世界最高之紀錄，顯見污染擴散所導致之嚴重後果。由國立成功大學環境微量毒物研究中心所作「中石化舊台鹼安順場污染區居民血液中汞暴露評估及健康影響調查計畫」摘要所示，系爭場址附近有部分環境介質受到汞污染，導致部分民眾血中甲基汞濃度偏高，居民血液中汞濃度與疾病罹患率具有統計上正相關，且居民血液中甲基汞濃度和海鮮類食物之總飲食量呈現顯著正相關，顯示該場址附近居民血液中甲基汞主要來自海鮮食物之攝食。復由國家衛生研究院所作「台南市中石化舊臺碱安順廠污染區居民田野調查計畫」摘要顯示，系爭場址附近居民之糖尿病、高血壓及高血脂異常百分比高於一般族群，男性在痛風和骨質疏鬆症，女性在糖尿病之風險與血液中戴奧辛濃度具有統計顯著正相關；在觀察疾病是否有隨著血液中戴奧辛濃度增加而增高部分，本調查計畫結果顯示男性在糖尿病和痛風，女性在糖尿病和高血壓有顯著正相關。由本調查計畫可知，系爭場址附近居民因污染物擴散，導致其體內含有戴奧辛，與其健康受損具有統計上顯著正相關性。另由證人○○○就系爭場址周邊居民之調查結果顯示，系爭場址附近居民體內戴奧辛及汞濃度偏高，經證實與其食用系爭場址附近地表水體海水貯水池、竹筏港溪及鹿耳門溪之受污染魚體有關，且體內戴奧辛及汞濃度增加，導致糖尿病、心血管疾病及代謝症候群之罹患率增加以及影響血液中之尿酸濃度使得腎臟腎絲球過濾率下降。

5、依環保署101年1月4日所定限制辦法第4條之說明可知，底泥汞濃度超過底泥指標下限值，即有25%以上機率造成底棲小型生物成長變異（包含基因變異、畸形等），底泥汞濃度超過底泥指標上限值，即有50%以上機率造成底棲小型生物成長變異，且底泥之戴奧辛濃度會影響魚體戴奧辛濃度，並對人體產生致癌風險，詳言之，若底泥戴奧辛濃度超過底泥品質指標下限值，即導致十萬分之一人體致癌率，乃屬具有高污染潛勢風險，限制辦法第5條規定污染物濃度超過下限值者應予持續密切監控；若底泥戴奧辛濃度超過底泥品質指標上限值，即導致萬分之一人體致癌率，此已屬無法接受之污染風險，故限制辦法第6條規定，底泥污染物濃度超過上限值者，禁止為任何用途。98年度計畫期末報告「魚塭採樣資訊及檢測數據彙整表」顯示，該緩衝區55處魚塭中，有7處戴奧辛超過底泥指標上限值，另有32區超過底泥指標下限值，合計有71%超過戴奧辛底泥指標下限值，並有13%超過戴奧辛底泥指標上限值；底泥汞污染濃度部分，有15處超過底泥指標上限值，另有12區超過底泥指標下限值，合計有49%超過汞底泥指標下限值，並有25%超過汞底泥指標上限值，顯屬對於魚體有影響，並對於人體有高致癌風險之污染區，自有採取應變措施以杜絕食物鏈導致污染危害擴大之必要性。另由98年度計畫期末報告之周界環境巡守結果發現多起該緩衝區魚塭有圍籬破損及發現水產捕具，以及由原告提出之緩衝區管理計畫顯示，該緩衝區魚塭有當場查獲非法捕撈等情事可知，加強巡守管理，以盡早發現圍籬破損而得及時修補，並阻絕民眾繼續捕撈緩衝區魚塭內有污染及有污染之虞之魚體予以食用，實為減輕污染危害或避免污染擴大之必要措施。又98年度計畫期末報告之執行團隊具有環境工程專業，被告將該執行團隊提供之研判作為輔助資料，並無違反論理法則及科學判斷。

（三）98年度計畫期末報告係採用環保署83年4月12日（83）環署檢字第00566號公告之「魚介類酸性消化總則－熱板消化/元素分析」消化魚體後，採用環保署93年2月12日環署檢字第0930010472號公告之「感應耦合電漿質譜儀法」檢驗魚體內之總汞濃度，該等檢驗方法係業經環保署公告，98年度計畫期末報告執行過程亦均恪遵環保署所公告之檢驗方式為之，並無未依環保署所公告之檢測方法檢測之違法。又98年度計畫期末報告第5-118頁記載「若以魚體檢測結果作為持續停養或清除處理之依據，僅有3區魚塭（411、W418、W428）符合法規要求，但若以底泥檢測結果作決定基準則依法無據，因此若採取解除停養措施亦無違反相關規定」等語，係說明若被告依行政裁量權限，選擇不採取停養該緩衝區魚塭之應變必要措施，應無違法疑義，並非建議該緩衝區應予解除停養。復由98年度計畫期末報告摘要第Ⅱ頁明載「基於本計畫調查結果及考量中石化公司之整治作業，至民國103年前進行污染開挖及高濃度污染土壤整治工項，故建議停養魚塭區應持續停養至民國103年，其周界魚塭於停養期間則可杜絕因食物鏈所造成之建康風險，且可將停養魚塭區視為緩衝區」等語可知，98年度計畫期末報告之結論係建議該緩衝區魚塭應持續停養至103年。再者，98年度計畫期末報告作成時，尚未訂定限制辦法，故底泥所含污染物濃度所造成之風險，在國內尚未達成明文法規之共識，而係委由各級主管機關視場址實際狀況、依權責判斷是否採取應變必要措施；原處分作成時，依已發布之限制辦法，該緩衝區魚塭超過7成屬法規所定之高污染潛勢風險區域或高污染區域，被告據以依土污法第15條採取應變必要措施，自屬於法有據且必要之處分。至被告命原告採取設置圍籬等應變必要措施之目的，係為防止民眾接近受到戴奧辛及汞污染之魚塭，並避免其捕捉其內魚介類食用，造成人體健康之危害，原告主張原處分係為避免系爭場址污染物戴奧辛及汞因落塵而累積於該緩衝區魚塭，洵屬無稽。此外，原處分係源於原告造成污染，為避免污染擴散及減輕其污染危害，而認原告有採取應變必要措施之必要，原告是否應採取應變必要措施以避免污染擴大，與民眾捕撈是否觸犯刑法等事宜，並無關連。

（四）系爭場址後續周界環境介質（包含緩衝區魚塭底泥）之查證及監測結果顯示，系爭場址周界風險處於變動、不確定狀態，常有升高或飆高情事。

1、自然環境乃為一個生態整體，具有互相影響性，如空氣落塵可能影響水質及土壤，土壤或水中揮發物亦可能影響空氣品質，再者，風向具有每季、每日甚至每時有所不同之易變動性及難以預測性（由中央氣象局仍無法準確預報翌日天氣乙節可知，氣候具有高度變動性及難以預測性），系爭場址四周均因風向隨時變動，而受該不確定污染風險之影響。

2、由98年度計畫期末報告可知，緩衝區魚塭於98年檢驗後發現，多達半數以上之魚塭，其底泥戴奧辛及汞濃度均較94年增加，底泥戴奧辛甚至有高達10倍以上污染濃度之增加(編號W421)，底泥汞濃度最高亦有3.6倍以上污染濃度之增加(編號W407)；另以同等魚類相比，編號W444及454 魚塭95年魚體戴奧辛濃度檢驗結果較94年增加，編號W402、427、439及454魚塭98年魚體汞濃度檢驗結果較95年增加，最高有5.5倍以上污染濃度之增加(編號W427)，顯示系爭場址之戴奧辛及汞污染有向外圍魚塭擴散之情形。

3、就地面水體之水質而言，美國有關人體健康之地面水體水質標準為0.013pg/L，由98年度計畫期末報告可知，毗鄰系爭場址之竹筏港溪及鹿耳門溪，於歷次查證結果均發現其戴奧辛含量超過美國有關人體健康之地面水體水質標準，且查證報告發現其戴奧辛濃度常有較前季為高者。又就系爭場址周界空氣品質而言，亦常見空氣中戴奧辛或汞濃度高於前季檢測結果者。

4、原告雖於99年第3季開始整治後有二次污染防護措施，惟就地面水體之水質而言，99年第4季之水質戴奧辛濃度常有高於99年第3季者，且100年以後仍經常驗出高於前一季，最高有升高42.5倍之紀錄（鹿耳門溪下游100年第2季至100年第3季）。又就系爭場址周界空氣品質而言，相較於99年第3季，所有採樣點之99年第4季檢測結果，均有戴奧辛或汞濃度增加甚至飆升情事，且100年以後仍經常驗出高於前一季者，最高有升高107倍之紀錄（四草社區101年8月至101年9月固相汞）。

5、因風向隨時可能改變，最頻風向不代表採樣當時之風向，由於各採樣點均毗鄰系爭場址，惟縱在同一季最頻風向亦不相同。廠區南側魚塭區最頻風向偏北時，所測得之空氣戴奧辛及汞濃度，均高於最頻風向偏南時；台鹽宿舍測得之氣相汞前二高濃度者為100年8月及101年5月，最頻風向均為西南西；顯宮社區最頻風向偏南時，測得之空氣汞濃度高於最頻風向偏北時；四草社區最頻風向偏北時，所測得之空氣戴奧辛及汞濃度，均高於最頻風向偏南時。

6、戴奧辛及汞特性為極易吸附於微小塵土上隨空氣飛揚擴散，原告正在進行整治工程，該等污染物擴散之風險處於不穩定狀態，自應更加謹慎採取二次污染防治措施，惟由98年度計畫期末報告所示，計畫所執行之14個月期間，即查獲原告17件二次污染防治措施之缺失，其中10件缺失案件為土壤裸露或揚塵，因原告常拖延缺失改善期限，故查核團隊針對每日監督查核事項制定「工程品質查核及環境巡邏之缺失記點辦法」，於該記點辦法制定後短短3個月內，原告仍有15點工程缺失，其中8點即為有關二次污染防治之違失，顯見其對於二次污染防護措施重要性之輕忽。

7、原告所提環保署環境檢驗所針對臺灣區空氣中戴奧辛之背景濃度調查，其南部監測點位於高雄，高雄為工廠林立之都，而系爭場址附近，除該場址外並無其他污染源，無法比附援引。再者，系爭場址毗鄰台江國家公園，依上開環保署環境檢驗所之調查可知，國家公園之空氣戴奧辛濃度為0.01-0.018pgI-TEQ/Nm3（平均值為0.014pgI-TEQ/Nm3），惟系爭場址99年第4季空氣監測資料，場址周界之空氣戴奧辛濃度平均值為前者之3.34倍，顯係來自於系爭場址之污染持續擴散所影響。另由空氣品質監測數據彙整表可知，98年第4季及99年第1季風向偏北時，位於系爭場址南側之魚塭區及四草社區落塵汞濃度均高於北側之顯宮社區及鹿耳社區，且系爭場址附近並無其他戴奧辛及汞之污染源，緩衝區魚塭比鄰污染場址150公尺以內，其戴奧辛及汞濃度均來自於系爭場址。

（五）由土污法第15條文義、最高法院歷來見解、中央主管機關見解及比較法參照解釋等可知，直轄市、縣（市）主管機關應視場址實際狀況，於受污染或有受污染之虞之區域，執行應變必要措施，以減輕污染影響或避免污染擴大：1、由土污法第15條規定之文義可知，應變必要措施之執行要件有二：第一，應變必要措施之執行目的，係為減輕污染危害或避免污染擴大，第二，應「依控制或整治場址實際狀況」為之，亦即，若污染實際上已擴散至場外，直轄市、縣（市）主管機關即應至場外採取應變必要措施，以保護場址附近之環境及居民健康，此為落實土污法第1條立法目的之具體規定。若立法者有意將應變措施之執行範圍限於控制或整治場址內，則將土污法第15條第1項前段規定為「應於控制場址或整治場址內，採取下列應變必要措施」即可；惟立法者將土污法第15條之文義規範為「應視控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施」，自並無將應變必要措施執行範圍限於控制或整治場址內。另應變必要措施之執行既係為「避免污染擴大」，自係指於有污染擴大之虞時，即應依法採取應變必要措施以避免污染擴大，而非等至污染已經開始擴散，才開始執行應變必要措施。

2、由土污法第15條第1項第2款及第5款規定可知，應變必要措施包含「依水污染防治法調查地下水污染情形」及「對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測」等有關污染場址污染擴散及影響範圍等查證。而魚體不會於土壤及地下水中存在，至已確認污染物濃度超過地下水污染管制標準之地下水，依土污法第12條規定即應公告為控制場址，無須再依土污法第15條第1項第2款查證。是以，應變必要措施之執行範圍，不限於土壤及地下水污染物濃度超過管制標準之區域，而應及於有污染之虞之土壤、地下水或魚體等其他環境介質及其所在區域。

3、再者，污染場址所在地多為運作中工廠、廢棄工廠、非法棄置場址、加油站等，若污染之擴散範圍僅侷限於場址內，其影響層面較小，其污染亦得藉由控制計畫及整治計畫調查處理。相較而言，若污染已擴散至有居民活動、居住、捕食魚體、種植農作物等場址外周界區域，或有擴散至該等區域之虞，該污染對於人體健康造成危害層面更為廣大，更有採取應變必要措施之必要。因此，若依污染場址實際狀況，污染有洩漏之虞時，土污法第15條即規定就該有污染之虞之區域，有採取應變必要措施之必要。

4、系爭場址範圍為安順廠、二等九號道路、單一植被區及東側草叢區，其上皆無須管制之漁產品，惟其四週包含被劃為管制區之海水貯水池、未被劃為管制區之竹筏港溪、鹿耳門溪及魚塭等內之魚體，皆受到系爭場址戴奧辛及汞之影響，若主管機關不得管制或銷燬該等受污染之魚體，僅得任由其生長，而後再被人民捕捉，經由飲食使戴奧辛進入人體，無異放任污染繼續擴大，危害國民身體健康。鈞院93年度訴字第941號、94年度訴字第296號判決、最高行政法院96年度判字第1953號、96年度判字第1954號、98年判字第1373號及98年度判字第1404號等判決，均已肯認被告銷燬海水貯水池及鹿耳門溪出海口等非屬整治、控制場址、管制區等地表水體內受戴奧辛污染之魚體，屬合法應變必要措施之執行。故由土污法第15條第1項所列各款應變必要措施態樣亦可知，應變必要措施之執行不可能僅限於控制或整治場址內。另由最高行政法院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，應變必要措施之執行應得及於有污染之虞之區域。

5、土污法第15條與第16條之規範結構相同，均規定直轄市、縣（市）主管機關應視控制或整治場址之實際狀況，採取應變必要措施（行政機關之積極作為權責）或劃定管制區（消極禁止民眾使用土地），自應採取相同解釋。系爭場址因海水貯水池受污染，經被告劃為管制區；桃園RCA污染場址，因其地下水污染擴散已達場外500公尺，桃園縣政府依法劃定管制區；台中加工出口區其地下水污染擴散，可能影響大台中40萬人，台中市政府依法劃定大於整治或控制場址之管制區等均為是例。原告將「視場址實際狀況」之文義解釋為「限於控制或整治內」，不啻主張各直轄市、縣（市）主管機關就控制或整治場址外均不得劃定管制區，亦不得為土污法第17條之管制，僅得坐視該有污染或有污染之虞之地區，而無任何法源依據得採取任何作為。

6、由環保署101年5月24日環署土字第1010043688號函可知，環保署認定應變必要措施之執行，不限於控制或整治場址內，而應依場址實際狀況為之。且原告就系爭污染場址應變必要措施及整治計畫等事項，所提起之行政爭訟，環保署均認應變必要措施之執行範圍，不限於整治或控制場址內。此外，環保署訂頒之「土壤及地下水污染事件應變處理參考手冊」規定可知，於場址附近採取應變必要措施，屬修正前土污法第13條（即現行法第15條）所規定所在地主管機關之權責，污染場址甚至可能有發生火災、爆炸油品外洩致有影響居民身體健康之虞等緊急情況，所在地主管機關對於蔓延至場址外之危害與風險，亦應依法定權責，儘速採取保護國民生命身體健康之積極防免措施。再由環保署102年12月19日環署土字第1020108712號函釋可知，因污染可能擴散至場址周遭，故應變必要措施之執行，應及於污染可能擴及之區域，以利主管機關進一步確認污染有效控制或更為擴大。

7、被告前向原告求償因海水貯水池及鹿耳門溪魚體查證之應變必要措施所生費用，海水貯水池及鹿耳門溪非屬整治或控制場址或管制區，惟其毗鄰系爭場址，其內魚體疑似遭受場址污染，被告即儘速執行應變必要措施以確認該溪內魚體受污染狀況、並於確認海水貯水池及鹿耳門溪內魚體受到污染場址戴奧辛之污染後，即予撲殺該等有毒之魚。就此，鈞院93年度訴字第941號、94年度訴字第296號判決認定應變必要措施之執行並不限於控制、整治場址或管制區內，並經最高行政法院96年度判字第1953號及第1954號判決加以肯認。至最高行政法院101年度判字第1655號判決為少數見解，既非判例，亦無拘束本件訴訟之效力，況該判決係以環保署95年12月1日環署土字第0950095926號函及土污法立法說明為據，推論土污法第15條之適用範圍，惟由環保署101年5月24日環署土字第1010043688號函可知，環保署95年12月1日環署土字第0950095926號函及土污法草案均認定應變必要措施之執行應視場址實際狀況為之，不限於控制或整治場址內，原告所引見解，實誤解環保署上開函釋及土污法草案文義。

8、我國土污法係參考美國全面性環境反應、補償及責任法（下稱CERCLA）所制定，由CERCLA對於應變必要措施之規定可知，在污染物有洩漏之虞時，為了監督以及評估污染物洩漏之情況及可能洩漏之風險，及任何為了避免、減少、及緩衝因該污染物洩漏或污染物洩漏風險而傷害大眾健康及環境安全之措施，均屬應變必要措施。此規定係為避免污染危害繼續擴大，與我國土污法第15條規定精神意旨類似，應得參照之。

9、就直轄市、縣（市）主管機關得否依土污法第15條，於控制或整治場址內及其周界，有污染及有污染之虞之地區執行應變必要措施，聲請函詢中央研究院法律學研究所。

（六）緩衝區魚塭（99年前稱為停養區）為被告依歷來污染查證結果，就毗鄰系爭場址100公尺以內魚塭，與漁民達成停養協議迄今，乃屬為保護人民身體健康之合法行政作為。

1、系爭場址經調查證實污染已擴散至海水貯水池、竹筏港溪、鹿耳門溪及魚塭等地表水體，且污染物戴奧辛及汞藉上開受污染地表水體，經由食物鏈進入人體內，造成場址附近居民體內戴奧辛含量為全國最高（其中最高者亦為世界最高），罹癌率亦遠較全國平均為高。被告考量系爭場址週邊魚塭養殖水產物有受污染之虞，若流入市面可能危害國民健康，且因媒體持續披露污染事件，造成消費者對於被告轄內水產品恐慌存疑，減低水產品消費量，進而導致全國水產品價格下滑，漁民損失不貲；參以環保署委由工業研究院進行污染流佈調查，調查結果顯示場址周界地表水體嚴重遭受戴奧辛及汞擴散之污染，包含毗鄰系爭場址100公尺以內魚塭之底泥及魚體多受有戴奧辛及汞污染，並有魚體戴奧辛濃度超過歐盟魚體戴奧辛含量標準及汞濃度超過水產動物類衛生標準等情事，爰於94年執行「台南市中石化安順廠污染整治漁業相關工作」，執行系爭場址週邊魚塭水產養殖物收購及立刻撲殺銷燬（於同年8月4日全面撲殺魚體），並與漁民協議該區停養5年，至99年6月30日止，停養補償金由政府支應。因仍有民眾捕食系爭魚塭停養區之魚體，甚至可能販賣至市面，被告爰執行系爭魚塭停養區圍籬設置工程、巡守系爭場址及周界（含系爭魚塭停養區）等應變必要措施，避免民眾再為撈捕、食用或販賣該區可能受到污染之魚體。

2、土壤、地下水及底泥為三種不同之自然環境介質，就該等不同環境介質之污染物濃度嚴重程度之研判，環保署分別定有土壤污染監測標準、土壤污染管制標準、地下水污染監測標準、地下水污染管制標準及限制辦法，故就土壤、地下水及底泥污染嚴重程度之判斷，自應以各該環境介質所涉標準為斷。於我國尚未訂定限制辦法之前，各方專家學者均指出底泥與土壤之生態環境不同，就底泥污染程度之認定，不應以土壤污染管制標準為據。故就底泥戴奧辛濃度部分，工研院環安中心建議參照加拿大管制標準建議底泥品質指標32ng-TEQ/kg，就底泥汞濃度部分，被告「中石化台南安順廠污染防治監督計畫㈠」建議參照美國五大湖區港口底泥嚴重污染以1mg/kg為底泥清理之標準，另就魚體戴奧辛濃度認定部分，被告係依歐盟戴奧辛魚肉含量標準4pg-WHO-TEQ/g．濕重為參考之判斷標準。至我國訂定限制辦法後，就底泥污染濃度之判斷，自應以限制辦法為據。

3、因緩衝區魚塭停養5年期限即將屆至，被告於98年執行查核計畫，就停養區魚塭之底泥及魚體進行複驗，複驗結果顯示底泥戴奧辛濃度超過加拿大環境品質指標海水及淡水底泥戴奧辛可能影響濃度21.5ng-TEQ/kg，及日本環境省底質環境基準之戴奧辛濃度150ng-TEQ/kg，汞濃度超過美國聯邦水質管理基準針對疏浚底泥中總汞最高容許濃度1mg/kg及加拿大環境品質指標海水及淡水汞可能影響濃度0.7及0.486mg/kg，魚體內甲基汞含量超過「水產動物類衛生標準」魚類甲基汞濃度0.5ppm，停養區之底泥及魚體戴奧辛及汞濃度超過國內外相關標準，且位於系爭場址南側之魚溫，底泥之戴奧辛及汞濃度有較94及95年上升之趨勢，研判係因落塵所致，考量場址進行整治期間，可能產生二次污染影響周圍魚塭養殖安全等因素後，爰繼續辦理系爭魚塭停養區之停養工作，並將其作為緩衝區，避免整治工程期間污染擴大，並消弭民眾對當地水產品之恐慌及疑慮。由歷來系爭魚塭緩衝區檢驗結果可知，無論底泥或魚體之戴奧辛及汞濃度，均以海水貯水池西側及南側鄰近五氯酚工廠處，為污染較嚴重之區域，該等區域之底泥戴奧辛及汞濃度超標情事最為嚴重，魚體戴奧辛及汞濃度濃度超過相關標準者，亦多發生於上開二區域。被告於99年提送「中石化安順場污染整治場址周圍魚塭停養工作計畫」，經行政院同意專案小組決議事項，持續停養4年，配合該停養措施，被告於緩衝區魚塭續為執行圍籬及告示牌設置工程、巡守等應變必要措施。

4、被告自94年起，即於緩衝區魚塭設置告示牌，公告該區魚塭經調查有受污染之虞，列為禁養區或停養區，禁止民眾入內捕魚，若發現有告示牌隨日曬雨淋而模糊情事，被告亦會不定期更換之；故縱被告目前已於緩衝區魚塭設置告示牌，仍有命原告定期巡守以及更換告示牌之處分實益，原告於原處分後，已於緩衝區部分魚塭懸掛告示牌。至緩衝區魚塭尚未設置圍籬處，係因禁養補償金等疑義尚未解決，居民對設置圍籬表示抗爭，為免發生衝突，被告爰指示原告暫緩該處圍籬設置，並持續與居民溝通協調，待日後與居民取得共識，再使原告繼續圍籬設置工程。

5、原告於101年6月21日提送緩衝區魚塭管理計畫，經被告審查後命原告依審查意見修正，原告爰分別於101年9月5日及26日提送管理計畫修正版本，嗣監造單位於同年10月2日函請原告於5日提送緩衝區魚塭管理計畫修正版之定稿予被告備查，惟原告迄今未提送定稿版致被告無從備查或核定其管理計畫。故緩衝區魚塭應變必要措施無法執行，係因可歸責於原告之事由，原告竟稱為被告責任云云，實無足取。

6、系爭場址附近居民多靠養殖為生，有居民希望恢復養殖，被告爰邀集系爭場址附近居民代表、專家學者、監造單位等於101年6月5日召開「中石化（台鹼）安順廠土壤污染場址緩衝區魚塭管理協商會」，研商緩衝區魚塭可否恢復養殖事宜，會中協助監督及推動系爭場址污染改善工作事項之委員○○○表示「以目前當地飼養方式，未來仍有可能出現水生物體中戴奧辛出現超出標準之情形，因此建議採取不復養之方案。」另委員黃煥彰亦表示緩衝區魚塭應繼續停養至原告整治完畢，或變更土地用途，使其不再作為農漁用地等語，可知緩衝區魚塭仍屬對於人體健康具有風險之區域，而有繼續管制之必要。

7、被告係因系爭場址之風險處於變動之中，其隨著系爭場址現況、當日天氣（如風向、強度、晴或暴雨）等狀況，而隨時可能有不同之變化，甚至可能忽然出現污染濃度暴增之狀況，對於系爭場址附近居民身體健康及生活環境造成傷害，爰依法命原告執行應變必要措施，相關資料既已明證系爭場址之污染擴散及影響風險確實處於變動之中，且保護系爭場址附近居民身體健康及生活環境之公益，顯然大於身為污染行為人之原告之財產利益，被告依法命原告執行應變必要措施，即無違反行政訴訟法第9條及第36條之違法。

（七）被告認命原告於緩衝區魚塭採取巡守等應變必要措施，乃主管機關合法之權責行使。

1、由土污法第15條文義可知，就場址污染狀況之研判，以及是否採取應變必要措施，乃屬裁量授權，故司法機關就直轄市、縣（市）主管機關執行應變必要措施等裁量行政，以作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，得作為撤銷原處分之事由。另就環保等涉及高度科技性之風險效率預估或價值取捨，本屬行政機關之判斷餘地；而環保污染事件，其污染物存在土壤、地下水、魚體、地表水體及空氣中，肉眼不可見，亦無法直接感知，其分布亦非均質（亦即某處無污染，但不遠處可能有污染），亦隨時可能具有變動性（一次南部大雨即可能導致廠區內污染物隨水中懸浮微粒漫淹至廠外），其污染之實際狀況及危害程度，均須仰賴大量科技予以檢測及預估，就何種風險屬容忍之範圍，應投入多少資源予以防免，亦涉及高度價值判斷，此有環保署102年12月19日環署土字第1020108712號函足資參照。由上可知，立法者係以土污法第15條明文規定由直轄市、縣（市）主管機關以位居污染處理現場之第一線，研判污染實際情況，據以決策是否採取相關應變必要措施，亦即授權直轄市、縣（市）主管機關，就此具有高度科技性之風險效率預估及價值判斷，具有判斷餘地。

2、因系爭場址之戴奧辛污染，已經由食物鏈導致場址附近居民體內戴奧辛濃度明顯高於臺灣其他地區人民。環保署執行之「臺南市中石化安順廠整治場址土壤及地下水污染範圍調查及整治工作建議計畫（含擴約增加工作計畫）」，評估緩衝區魚塭所生風險，結果顯示「本計畫援引93年與94年環保署委託環檢所檢測該場址之海水儲存池（A區）、鹿耳門溪、竹筏港溪及場址東側與西側魚塭（W區）中之魚體檢測資料．．．。W區之戴奧辛致癌風險與汞之非致癌風險，則仍以大鱗鯔魚的風險值有偏高趨勢，且戴奧辛致癌風險（範圍：1.18E-06～1.51E-06）仍超過一般認定承受範圍。」據此，環保署上開計畫建議：「以本場址而言，由於污染數量相當大，且處理經費相當高，不易短時間完成場址處理工作，故於規劃設計或預算籌措期間，仍應辦理相關之環境管理方案，建議之內容可有：．．．建立場址污染範圍之緩衝區，避免居民靠近或捕食可能受污染之水產品，如將場址周界魚塭劃為緩衝區。．．．持續管制人員進出及管制區之巡守工作。」、「以下就目前調查成果，建議需辦理之應變必要措施及環境管理工作：．．．依目前現址狀況需辦理之事項有：場址巡守保全，以防止民眾誤入管制區或於海水貯水池捕撈水產品。此項工作台南市政府正辦理中。設置圍籬與告示牌，包含魚塭禁養範圍（台南市政府籌畫辦理中）、區外污染圍籬部分已由中石化公司辦理。」

3、依據環保署調查評估計畫、原告整治計畫、變更整治計畫、緩衝區管理計畫、以及專家學者之認定等資料顯示，緩衝區魚塭遭受到系爭場址污染擴散影響，底泥存有戴奧辛及汞污染，且該污染濃度與距離系爭場址之距離大致上成反比。該戴奧辛及汞污染，經由食物鏈進入人體，對於人體健康造成傷害，乃屬無法接受之風險。且戴奧辛為持久性有機化合物，最少須10年以上才會分解，在底泥等厭氧環境則更久，目前尚未知悉其分解年限之上限，及汞為金屬，適用物質不滅原則，故戴奧辛及汞均具有持續存在之特性，故幾十年來系爭場址及其周界均查有戴奧辛及汞污染，據以判斷系爭魚塭緩衝區於原處分做成時之戴奧辛污染狀況，亦與系爭查核計畫做成時大致相同。綜合前開資料所示，被告依權責認定因系爭場址污染擴散而於緩衝區魚塭所造成之危害，有續為執行應變必要措施之必要，均有所據，並無違反環保署或其他專家學者之判斷，更無原告所指違反論理及經驗法則之恣意，應屬符合土污法第15條授權之合法判斷。

4、系爭場址附近之地面水體雖設有圍籬及告示牌，惟仍屢傳民眾誤入捕食魚類情事，是以圍籬及告示牌無法完全阻絕污染物經由食物鏈之影響，環保署所執行之調查評估計畫依其研究結果及專業判斷建議除設置圍籬及告示牌外，應持續進行場址巡守工作，原告整治計畫亦明載，因被告執行巡守之結果，故少見民眾捕食水產，惟因仍可能有人私下闖入或外地人員在不知情的狀況下，進入管制區捕食受污染魚類，故仍有為巡守之必要。

（八）參照鈞院93年度訴字第296號判決意旨可知，原告並非單純繼受台碱公司之責任，而係因其自身有非法造成污染結果之污染行為，經認定為系爭場址污染行為人。司法院釋字第714號解釋理由書闡釋：「施行前之污染行為人之污染行為原屬非法，在法律上本應負一定除去污染狀況之責任，系爭規定課予相關整治責任，而對其財產權等所為之限制，與所保護之公共利益間，並非顯失均衡。」等語，保護系爭場址附近居民身體健康及生活環境之公益，顯然大於有實際污染行為之原告之財產利益，被告命其執行應變必要措施，於法無違等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、前揭事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳明在卷，並有被告92年6月6日南市環水字第09204012091號、92年12月1日南市環水字第09204023661號、93年1月14日南市環水字第093040009911號公告、環保署93年3月19日環署土字第0930020257號公告、98年度計畫期末報告及被告101年5月8日府環水字第1010382678號函等附訴願卷及本院卷可稽，洵堪認定。兩造之爭點為緩衝區魚塭污染源是否來自系爭場址？被告命原告完成緩衝區圍籬及告示標誌之設置，禁止民眾或非相關人員進入該管制區域，並提出管理計畫，是否適法？本院查：

（一）按「直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：一、命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工。二、依水污染防治法調查地下水污染情形，並追查污染責任；必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。三、提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。四、豎立告示標誌或設置圍籬。五、會同農業、衛生主管機關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測；必要時，應會同農業、衛生主管機關進行管制或銷燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補償，或限制農地耕種特定農作物。六、疏散居民或管制人員活動。七、移除或清理污染物。八、其他應變必要措施。直轄市、縣（市）主管機關對於前項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人或委託第三人為之。」土污法第15條定有明文。次按「依99年2月3日修正公布前土壤及地下水污染整治法第13條（即現行第15條）第1項及第38條規定，所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，而依控制場址或整治場址實際狀況，採取應變必要措施所支出之費用，得限期命污染行為人繳納。其立法目的，在於防止損害擴大及消除危害。鑑於控制場址或整治場址所生之污染危害，可能僅在該場址範圍內，或擴及鄰近區域。故所在地主管機關調查評估確認相關污染危害，係由該場址造成時，為減輕污染危害或防止污染擴大，即應依實際污染狀況及需要，採取應變必要措施，是其依同法第38條規定，命污染行為人繳納費用時，應不以該場址範圍內所支出者為限，始符立法之本意。」最高行政法院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議意旨參照。是以，主管機關依土污法第15條為減輕污染危害或避免污染擴大所實施或命污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人或委託第三人實施之應變必要措施，不限於控制場址或整治場址範圍內。

（二）經查，本件原告安順廠前身為臺碱公司安順廠，曾於60年代末期生產五氯酚鈉，因法令禁止而停止生產，嗣經臺南市環保局於90年間調查結果，該廠區因前揭生產流程，致土壤中戴奧辛含量超過土壤污染管制標準，經被告依土污法第11條第2項前段規定，於91年4月11日以南市環水字第09104007660號公告，將鹽田段668地號公告為土壤污染控制場址，復於92年12月1日以南市環水字第09204023661號公告修正，將安順廠區及二等九號道路東側草叢區公告為土壤污染控制場址，並經環保署以93年3月19日環署土字第0930020257號公告上開安順廠區及二等九號道路東側草叢區為整治場址，系爭整治場址污染物為戴奧辛及汞。又系爭整治場址中之戴奧辛及汞污染，乃係臺碱公司所生產五氯酚鈉未妥善儲存及以電解法製造鹼、氯之過程中所造成，故臺碱公司為該場址之污染行為人；嗣原告與臺碱公司合併後，臺碱公司於合併後消滅，原告則為存續公司，應概括承受臺碱公司所應負土污法等相關規定之責任等情，業經最高行政法院96年度判字第1953號及第1954號判決認定在案（以上2件訴訟事件之基礎事實，均係因本件被告前於93年間鑒於本件原告安順廠之土壤及地下水污染情況，已使附近居民疑似食用附近魚類致體內戴奧辛含量偏高，為避免污染擴大，遂依土污法第13條第1項規定採取應變必要措施，進行「中石化安順廠海水貯水池及鹿耳門溪出海口魚體戴奧辛含量採樣及檢體計畫」，並依同條第3項規定由土壤及地下水污染整治基金代為支應費用652,221元，被告旋依土污法第38條規定限期命原告繳納該筆款項，原告不服該通知繳款函，以臺碱公司非系爭場址之污染行為人、其與臺碱公司合併後，亦無承受臺碱公司有關污染場址之責任，即非系爭場址之污染行為人等由，而提起行政訴訟，案經本院93年度訴字第941號及94年度訴字第296號判決原告之訴駁回，原告不服，提起上訴，經前揭最高行政法院判決駁回原告之上訴而告確定），有上開最高行政法院判決節錄附本院卷2（第98至100頁）可稽，故原告為造成系爭整治場址遭污染物「戴奧辛」及「汞」污染之污染行為人，堪予認定。原告主張其非系爭場址實際實施污染行為之人云云，核不足採。

（三）有關緩衝區魚塭污染源是否來自系爭場址：

1、原告安順廠前因土壤中戴奧辛等含量檢測超過土壤污染管制標準，經被告將安順廠及二等九號道路東側草叢區等區域公告為土壤污染控制場址，污染物為「戴奧辛」及「汞」，並將該安順廠周邊海水貯水池區域公告為土壤污染管制區，不得於海水貯水池內捕撈魚體，且劃設外圍相鄰約27公頃魚塭為緩衝區。又環保署公告原告安順廠及二等九號道路東側草叢區為土壤污染整治場址，請被告依土污法辦理後續事宜在案。被告爰對於前述緩衝區設置圍籬及豎立告示標誌，並自94年7月開始進行緩衝區魚塭停止水產養殖、魚體銷毀及養殖戶損失補償事宜，預計停養計畫執行至103年。嗣被告執行「98年度中石化(台碱)安順廠整治場址監督管理及查核工作計劃」，發現該緩衝區（即停養區）魚塭底泥戴奧辛污染濃度有71%區域超過限制辦法之戴奧辛底泥指標下限值，有13%區域超過戴奧辛底泥指標上限值；該緩衝區魚塭底泥汞污染濃度，亦有47%區域超過汞底泥指標下限值，並有25%區域超過汞底泥指標上限值；另該緩衝區魚塭內魚體之汞含量，確認至少有3處魚塭超過「水產動物類衛生標準」等情，有土壤污染控制場址公告、土壤污染管制區公告、土壤污染整治場址公告、魚塭採樣資訊及檢測數據彙整表、場址周介魚塭底泥戴奧辛及汞數據附於原處分卷（第26頁）、訴願卷（第361、364、391頁）及本院卷2（第204至207頁）可稽，足堪認定。

2、緩衝區魚塭緊鄰原告安順廠、二等九號道路東側草叢區等土壤污染整治場址及海水貯水池，而海水貯水池則緊鄰原告安順廠，其北側為竹筏港溪，西側為鹿耳門溪（以上相關位置詳見本院卷1第27頁），據原告整治計畫所載「依據過去調查的結果、相關背景資料的收集，以及當地居民與前台碱公司員工訪談結果，針對污染物原始產出、污染流佈、受體位置等資訊，研擬場址概念模型來描述，藉由場址污染情節重建使更了解場址的實際狀況。場址概念模式示意如圖5.2-22，剖面概念模式示意如圖5.2-23。本場址的關切物質為土壤及戴奧辛，其特性為不溶於水但易吸附於顆粒中．．．除可能藉由暴雨漫煙擴散外，主要流佈途徑為藉由廢水池沿著溝渠流入海水貯水池及竹筏港溪，造成水域底泥的污染，進而影響水域生態。其中藉由舊渠道排入竹筏港溪的污染物曾因順流排向下游之四草湖內海，導致四草湖內海養殖漁民群起抗議，於民國60年代後前台碱公司將所有製程廢水排入自有海水貯水池，因此海水貯水池底泥持續累積高濃度污染物。竹筏港溪則因曾經承受舊渠道廢水排放，在原舊渠道排放口附近之底泥採樣點污染濃度最高，．．．且由鹿耳門橋至鹽工宿舍之第二河段底泥測質大多明顯偏高，但鹽工宿舍以東第三河段則濃度明顯降低，應是溪水遭水閘門阻斷。研判污染物藉由漲、退潮汐之影響，將污染擴散至竹筏港溪上游之第一河段；雖然第一河段底泥污染物濃度相對較低，但戴奧辛最高也測達556ng-TEQ/kg」、「汞及戴奧辛等污染物易吸附於土壤等細微顆粒表面，且場址鄰近濱海地區，風勢大，於植被較少區域，污染物有能因揚塵，而影響下風處居民健康，亦有可能成為污染擴散之途徑」而上開圖5.2-22場址概念模式示意圖顯示系爭場址污染物流佈途徑指向海水貯水池、鹿耳門溪及竹筏港溪（詳見本院卷外之整治計畫第5-42、8-2、5-45頁），又據原告「前台碱安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址污染整治變更計畫」所載「若將過去調查各區表層等濃度圖拼接，可大致勾勒出污染源及其流布之概念模式（如圖5.2-21＆22），污染源主要是藉由水溝排放，其次為漫淹及粉塵向外擴散。」（本院卷5第97頁），可知系爭場址污染物戴奧辛及汞已藉由水流漫淹及粉塵等方式向外擴散危害至海水貯水池、鹿耳門溪及竹筏港溪等地表水體。再據原告整治計畫所載「海水貯水池於民國70年以前緊鄰鹿耳門溪．．．原有兩個水閘門經魚塭與鹿耳門溪相通，溪水隨漲退潮進出海水貯水池」、「中石化公司調查本區魚塭之水源為鹿耳門溪之溪水，引水渠道縱橫全區，每一魚塭均有管路與鹿耳門溪或引水渠道相連通，以調節魚塭水位．．．。」「2.廠區周圍魚塭經調查有部分坵塊之魚塭底泥有受污染之虞，約有10個坵塊之魚塭底泥汞濃度偏高，15個坵塊之魚塭底泥之戴奧辛濃度偏高，其中又以兩處水閘門之排水道污染較為嚴重。」（詳見本院卷外之整治計畫第4-40、5-31頁），及環保署94年「臺南市中石化安順廠整治場址土壤及地下水污染範圍調查及整治工作建議計畫期末報告（含增加調查工作計畫）」（下稱調查工作計畫）所載，緩衝區魚塭約5.58公頃之底泥汞濃度偏高，6.85公頃之戴奧辛濃度偏高，預估污染底泥數量為10,500立方公尺（本院卷5第262至263頁）等語，可知緩衝區魚塭因緊鄰整治場址及海水貯水池，且與海水貯水池、鹿耳門溪及竹筏港溪等地表水體相連通，附近亦無其他產生戴奧辛及汞之污染源，則緩衝區魚塭底泥之戴奧辛及汞濃度偏高，顯係受到系爭場址污染擴散所影響。

3、此外，證人即台灣大學生物環境系統工程學博士○○○於本院準備程序中結證稱：「據我所知，五氯酚工廠早期常會淹到水，所以只要中石化安順廠址旁邊的這些魚塭，基本上戴奧辛都比較高。因為W421靠近五氯酚工廠，其實有機會係從五氯酚工廠漫淹過來的，尤其係大雨，這事情，我們在96年也做過相關的研究。因為逕流，下大雨之後，會沖刷表土這些戴奧辛會急速升高。」「我這邊提出源頭理論，就是現在所有魚塭不會平白無故戴奧辛跑出來，一定有一個來源，目前以這種量，一定係從中石化，只是多少不知道，就像剛才我所述附近居民人體的戴奧辛一樣，不可能自己產生戴奧辛及汞，這是一個來源頭。這個傳輸途徑係什麼我們可以再釐清，從很多調查證據顯示，鄰近在安順廠旁邊這些魚塭的戴奧辛、汞相對比較高一點，愈往外圍會愈來愈弱，也就是說從我們在做事實模擬回歸形象，污染源頭慢慢往外擴散時，污染會往外慢慢遞減。在我們96年報告及我們投稿土壤污染研討會裡面都有這樣的趨勢，我們有把相關圖表在96年報告都有呈現上去，就是說安順廠址附近距離廠越近的魚塭，基本上底泥中戴奧辛及汞的濃度會比較高，愈往外圍濃度越低，這種趨勢的源頭的推論，一定來自集中在一個污染區塊，就是中石化安順廠」、「以底泥的戴奧辛或汞來說，我不要說係中石化污染，我以中石化安順廠周圍魚塭來看，魚塭愈靠近安順廠，戴奧辛濃度會愈高，普遍性愈高，距離安順廠越遠的，戴奧辛及汞的濃度愈低。而且這些都有透過我們報告及一些投稿」、「以濃度來看，不管東側、西側、南側、北側，只要靠近中石化場址濃度一定相對的比較高。若單看一側，以東側來說，愈靠近中石化，濃度係愈高。若要以東側、西側、南側來比較，一定有一、兩側比較高。以草叢區這一側，基本上濃度比較低，我所謂低，係相對其他側邊，草叢區以外魚塭也是愈靠近中石化，濃度愈高，只是沒有像旁邊那兩邊那麼高。」等語（本院卷4第61至62、62、70、79、80頁），及證人即台灣大學環境工程學博士○○○，於本院準備程序中結證稱「因為戴奧辛與土壤或底泥結合能力很強，所以存在表土的部分，在大雨的時候，很容易被沖刷揚起，隨水流動散布到周圍的魚塭，或是魚塭有取用海水貯存池或鹿耳門溪的水，含有戴奧辛之底泥，會隨水流動進入魚塭，導致魚塭受到污染。」「在中石化當地，因為氣候變遷的關係，經常下大雨，大雨沖刷表土會使得細的底泥在水中懸浮，導致含有戴奧辛之底泥會隨著水流動，因此可能會造成魚塭中的戴奧辛有增加或減少之情形，這在過去確實看到如果有暴雨之後，有些魚塭中戴奧辛降低，但也有些魚塭中戴奧辛會有增加之情形」等語（本院卷4第31至33頁），亦足證緩衝區魚塭底泥之戴奧辛及汞污染確係來自原告安順廠整治場址。原告主張系爭場址之汞及戴奧辛污染無在空氣飄散或隨水流佈之可能性，緩衝區魚塭並未受到系爭場址污染云云，委不足採。

（四）有關被告命原告於緩衝區設置圍籬及告示標誌，禁止民眾或非相關人員進入該管制區域，並提出管理計畫部分：1、原告整治計畫圖5.2-23場址剖面概念模式示意圖顯示原五氯酚工廠、原鹼氯工廠、暫存區之受污染土壤，經由地表逕流、溝渠排放，造成受污染底泥，且其文字記載：「食物鏈累積污染物說明：①：受污染底泥被小魚食入。②：中等魚食入小魚，體內同時累積污染物。③：大魚食入中等魚，污染物再次濃縮累積。④：受污染魚類遭人類捕捉。⑤：魚類遭人食入，污染物經層層濃縮累積於人體內。」又原告整治計畫記載「環境受體中的含汞污染物最終會釋放至水域和空氣環境中，前者會因化學反應生成甲基汞，並藉由生物累積性及生物放大作用，而蓄積魚貝類體內，再經由食物鏈被攝食而進入人體中，其中1950年發生於日本的水俁病是最著名的案例」、「依據環保署委辦計畫風險評估調查，污染物影響居民最大因子為食物鏈的影響；因水域底泥遭受污染，導致當地水產戴奧辛濃度偏高，又因民眾長期食用當地水域水產，因生物濃縮累積效應使得人體中血液戴奧辛濃度異常偏高」等語(詳見本院卷外原告整治計畫第5-46頁、第7-152頁及第5-43頁)，再者，環保署調查工作計畫記載「汞及戴奧辛等毒性相當高，且具生物累積或濃縮效應，亦經由食物鏈而累積於人或其他較高階之消費者體內，而造成危害」等語（本院卷5第261頁），另參據環保署94年間對海水貯水池、鹿耳門溪、竹筏港溪、緩衝區魚塭魚界類生物體中戴奧辛含量分析結果，海水貯水池之魚體戴奧辛含量最高達340pg-TEQ/g，為歐盟魚肉戴奧辛含量標準（4pg-TEQ/g）之85倍以上，鹿耳門溪魚體戴奧辛濃度最高達61pg-TEQ/g，為歐盟魚肉戴奧辛含量標準之15倍以上，竹筏港溪之魚體戴奧辛含量最高達17pg-TEQ/g，為歐盟魚肉戴奧辛含量標準之4倍以上，魚塭魚體亦曾被檢驗出含戴奧辛濃度達11pg-TEQ/g，為歐盟魚肉戴奧辛含量標準將近3倍以上（本院卷1第169至170頁）；再由證人○○○證稱98年計畫在原告安順廠附近100公尺魚塭底泥都檢驗到戴奧辛及汞，戴奧辛及汞會進入魚體內，以目前證據來看，如果係生活在這環境裡面，戴奧辛及汞絕對會被累積，因為汞及戴奧辛從很多證據，包括所有調查資料顯示，其實係有相關性，底泥中的戴奧辛高，相對魚體的戴奧辛也會高，汞也是同樣現象，只是汞的回歸性沒有戴奧辛的好，理論上來說，底泥中的戴奧辛高，魚體的戴奧辛一定高，但是這種相關性，在汞沒有那麼明顯，然而理論上差距不大，因為只有0.85、0.74，在統計學裡面係相關性，不是不相關，只是沒有像戴奧辛那麼相關等語（本院卷4第58、59、65頁），及證人○○○證述原告前身舊台鹼安順廠生產五氯酚鈉除草劑，在合成過程中，產生戴奧辛不純物，其濃度約有1,500PPM，當年關廠時廠內存有5千公斤之五氯酚鈉，未善加管理，導致散布到廠內土壤，戴奧辛與土壤之結合能力很強，存在厚度5公分之表土，經過下雨沖刷進入海水貯存池，污染海水貯存池之魚蝦，戴奧辛生物濃縮性非常高，使得魚蝦濃度超過歐盟標準，居民食用魚蝦之後，也使得血液中戴奧辛濃度增加，另外海水貯存池與鹿耳門溪相通，因此也污染鹿耳門溪，並隨水流動散布到周圍魚塭，導致魚塭受污染。從研究發現，魚塭底泥中的戴奧辛17個同源物的分佈與魚體魚蝦及血液中的分佈係非常類似的，因此認為係從底泥中生物濃縮進入魚體再進入人體血液中」等語（本院卷4第31頁），可知緩衝區魚塭底泥所檢驗之戴奧辛及汞污染，會被食入魚體內，且魚體內戴奧辛及汞濃度，與其所生長之魚塭戴奧辛及汞濃度、其生長在內之時間等因素有關，一旦人類食用受污染魚類，將使戴奧辛及汞累積於人體，造成危害。原告主張魚體與底泥間之關聯性甚弱，兩者間不具正相關云云，亦不足採。

2、被告委託國立成功大學環境微量毒物研究中心所作「中石化舊台鹼安順場污染區居民血液中戴奧辛暴露評估及健康影響調查計畫」期末報告記載，系爭場址附近居民血液中戴奧辛濃度，和國內一般焚化爐附近居民相比，約高3至4倍，曾食用竹筏溪下游、鹿耳門溪下游及海水貯水池之魚及海鮮之居民，其血液戴奧辛濃度較未食用者為高，足證居民血液戴奧辛暴露來源主要來自食用系爭場址附近地面水體之魚及海鮮，居民血液中戴奧辛濃度與糖尿病等疾病罹患率具有統計上相關性存在（本院卷1第172至173頁）。其次，被告委託國立成功大學環境微量毒物研究中心所作「中石化舊台鹼安順場污染區居民血液中汞暴露評估及健康影響調查計畫」期末報告記載，系爭場址附近有部分環境介質受到汞污染，導致部分民眾血中甲基汞濃度偏高，且居民血液中甲基汞濃度和海鮮類食物之總飲食量呈現顯著相關，顯示系爭場址附近居民血液中甲基汞主要來自海鮮食物之攝食，血液中甲基汞濃度較高居民，其血糖、尿酸、認知功能及簡易智力評估項目之異常率顯著高於血液中甲基汞濃度較低之居民(本院卷1第178頁)。再者，被告衛生局委託國家衛生研究院所作「台南市中石化舊台碱安順廠污染區居民田野調查計畫」結案報告記載，系爭場址附近居民之糖尿病、高血壓及高血脂異常百分比高於一般族群，且在將疾病盛行率標準化後，系爭場址附近居民65歲以上男女性之全癌症、12歲以上男女性糖尿病、骨質疏鬆症、高血壓、血液脂肪過高、痛風及白內障等盛行率均顯著高於一般族群男女性之該疾病盛行率。血液中戴奧辛濃度與疾病風險之關連性部分，調查結果顯示男性在痛風和骨質疏鬆症，女性在糖尿病之風險與血液中戴奧辛濃度具有統計顯著正相關；在觀察疾病是否有隨著血液中戴奧辛濃度增加而增高部分，調查結果顯示男性在糖尿病和痛風，女性在糖尿病和高血壓有顯著正相關（本院卷1第180至181頁）。又台灣臺南地方法院民事庭委託台灣流行病學學會所制作「臺南市顯宮、鹿耳、四草等三里居民血液中戴奧辛毒性當量濃度與其所罹患之第二型糖尿病、周邊動脈疾病、風濕性心臟病、深層血管栓塞及肺栓塞等疾病之因果關係鑑定計畫」結案報告記載「根據流行病學調查、時序性考量、劑量-效應關係、生物學合理性的評估，三里居民血液中戴奧辛當量濃度與第二型糖尿病之罹患有流行病學之因果關係。血中濃度64WHO-TEQDF/g lipid或以上者，若罹患糖尿病，其貢獻有45.7%來自戴奧辛的暴露。在血中濃度32-<64WHO-TEQDF/g lipid者，若罹患糖尿病，其貢獻有24.8%來自戴奧辛的暴露」（本院卷5第268頁），台灣臺南地方法院民事庭委託國立成功大學環境微量毒物研究中心所制作「臺南市顯宮、鹿耳、四草等三里居民血液中戴奧辛毒性當量濃度與其所罹患之第二型糖尿病、周邊動脈疾病、風濕性心臟病、深層血管栓塞及肺栓塞等疾病之因果關係探討鑑定計畫」成果報告記載：「本研究發現糖尿病發生率勝算比在血液戴奧辛濃度不同分組下，皆有統計上顯著差異，且血液戴奧辛濃度64-96pg WHO98-TEQDF/g lipid組居民較濃度低於32pg WHO98-TEQDF/g lipid組居民高出2.8倍以上，且有統計上顯著差異。此外，與經年齡及性別配對後對照組相比，亦發現中石化三里居民之糖尿病發生率較對照組高出1.87倍以上，且有統計上顯著差異，說明當地居民戴奧辛暴露確實為糖尿病致病之危險因子，此點與目前國內外文獻結果一致。由於文獻已明確記載罹患糖尿病後，誘發其他疾病如心血管疾病、代謝症候群、腎功能障礙之風險顯著較高，因此建議能以此模式，利用健保資料庫繼續調查文獻上記載與戴奧辛、糖尿病相關之疾病如心血管疾病、代謝症候群、腎功能障礙之就醫情形，以確實釐清當地居民暴露戴奧辛後對其健康所造成之影響。」（本院卷5第271頁）。台灣臺南地方法院民事庭委託台灣流行病學學會制作之「戴奧辛暴露之回溯性世代研究計畫」結案報告「結果顯示，調整年齡、性別、BMI、高血壓病史、糖尿病家族病史與食用中石化魚池海鮮等干擾因子後，以低戴奧辛暴露濃度為對照組，計算中濃度與高濃度之糖尿病發生率比值及發生風險比值，觀察到血液戴奧辛毒性當量濃度越高，發生糖尿病的危險性也越高，且呈現劑量效應關係。」（本院卷5第273頁背面）。此外，證人○○○證稱：其於90年間陸續研究原告安順廠周邊居民血液中戴奧辛，結果發現居民血液中戴奧辛主要係經由食用當地受到戴奧辛污染之魚蝦貝類所造成，並建立魚蝦攝食量與周邊居民血液中戴奧辛濃度之關係，在健康影響方面，血液中戴奧辛會影響血糖代謝，造成糖尿病、心血管疾病及代謝症候群之罹患率增加。另外，戴奧辛會影響血液中之尿酸濃度使得腎臟腎絲球過濾率下降。從當地廠內的廢水排水物，與魚塭的引灌養殖用水，可以推斷戴奧辛不純物經過大雨沖刷會流到海水貯水池，產生海水貯水池的污染，並污染周遭魚塭，且經檢測底泥及魚體戴奧辛之17個同源物與五氯酚合成產生戴奧辛之17個同源物的分佈係非常接近，非常類似。有部分居民血液中的甲基汞濃度也偏高，這跟有無食用污染地區的魚體有統計上顯著相關性。有在海水貯存池、鹿耳門溪、竹筏港溪等污染地區釣魚或捕魚來吃，而且頻率比較高的人血液中戴奧辛及汞濃度都愈高，證實只有在污染區釣魚來吃或是抓魚來吃，而且吃的愈多的人，血液中戴奧辛濃度還是愈高的。確實發現戴奧辛愈高，糖尿病發生率也愈高，把時序關係釐清，就可確認這些疾病係因為戴奧辛的暴露而造成的，這是在流行病學上研究之方法」等語（本院卷4第30、35、39、53至54頁），由上開研究報告及證人證詞可知，系爭場址附近居民體內戴奧辛及汞濃度偏高乙節，與其食用系爭場址附近地表水體海水貯水池、竹筏港溪及鹿耳門溪之受污染魚體有關，且體內戴奧辛及汞濃度增加，導致糖尿病等疾病罹患率增加，居民體內戴奧辛濃度與汞濃度與其所罹患疾病具有相關性。原告主張緩衝區魚塭底泥並未無人體健康及生態安全造成危害之虞，且前開研究報告不具證明力，無法證明原告安順廠周遭居民血液中戴奧辛、汞及其所罹患之流行疾病與系爭場址具有因果關係云云，實屬誤解，尚難採據。

3、為避免緩衝區底泥之戴奧辛及汞，經食物鏈進入人體，造成污染危害擴大，被告所為原處分自屬必要之應變措施行為：

（1）因系爭場址污染嚴重，環保署前於94年就系爭場址及周圍土壤及地下水進行調查評估，其中就緩衝區魚塭所生風險，評估結果顯示緩衝區之戴奧辛致癌風險與汞之非致癌風險，以大鱗鯔魚的風險值有偏高趨勢，且戴奧辛致癌風險（範圍：1.18E-06～1.51E-06）仍超過一般認定承受範圍，環保署乃建議將場址周界魚塭劃為緩衝區，避免居民靠近或捕食可能受污染之水產品，並設置圍籬與告示牌，包含魚塭禁養範圍（台南市政府籌畫辦理中）、區外污染圍籬部分已由中石化公司辦理（本院卷5第31至35頁）。被告即於94年執行「台南市中石化安順廠污染整治漁業相關工作」，執行系爭場址週邊魚塭水產養殖物收購及立刻撲殺銷燬措施，並依環保署調查工作計畫建議將周界27公頃魚塭劃為緩衝區，並與漁民協議該區停養5年，停養至99年6月30日止，停養之補償金均由政府支應，被告並於緩衝區魚塭為執行圍籬及告示牌設置工程、巡守等措施。嗣因停養5年期限即將屆至，被告乃於98年間委託冠誠環境工程股份有限公司（下稱冠誠公司），就緩衝區魚塭之底泥及魚體進行複驗，複驗結果顯示緩衝區魚塭之底泥戴奧辛濃度分布為0.707～403ng-TEQ/kg，底泥汞濃度介於ND～7.86mg/kg，彼時我國內尚未訂立底泥相關標準，惟因緩衝區魚塭之底泥及魚體戴奧辛及汞濃度超過國內外相關標準，及緩衝區魚塭位於系爭場址南側部分，底泥之戴奧辛及汞濃度有較94及95年上升之趨勢，研判係因落塵所致，考量系爭場址進行整治期間，可能產生二次污染影響周圍魚塭養殖安全等因素後，冠誠公司爰建議繼續辦理緩衝區魚塭之停養工作，避免整治工程期間污染擴大，並消弭民眾對當地水產品之恐慌及疑慮。被告於99年提送「中石化安順場污染整治場址周圍魚塭停養工作計畫」，經行政院同意專案小組決議事項，持續停養4年，執行期程自99年7月至103年6月（詳見本院卷外之98年計畫期末報告第5-124至5-127頁）。被告配合該停養措施，並於緩衝區魚塭續為執行圍籬及告示牌設置工程、巡守等措施，以盡量減少民眾再為撈捕、食用或販賣該區可能受到污染魚體之風險。

（2）嗣環保署於101年1月4日頒布限制辦法，該辦法第4條規定：「底泥品質指標項目及其上、下限值規定如下：重金屬．．．汞（Hg）：上限值：0.87毫克/公斤；下限值：0.23毫克/公斤。．．．其他有機化合物：戴奧辛：上限值68.2奈克－毒性當量/公斤；下限值：6.82奈克－毒性當量/公斤．．．前項底泥品質指標項目中，戴奧辛指標值之濃度，以檢測附表所列各項戴奧辛污染物所得濃度，乘以其國際毒性當量因子（I-TEF）之總和計算之，並以毒性當量（TEQ）表示。」被告乃以限制辦法比對98年計畫期末報告有關緩衝區魚塭複驗之戴奧辛及汞濃度，結果顯示該55處魚塭中，有7處戴奧辛超過底泥指標上限值即68.2奈克（本院卷2第206頁桃紅色區塊），有32處戴奧辛超過底泥指標下限值（本院卷2第206頁黃色區塊），合計有71%區域之底泥戴奧辛濃度超過底泥指標上限值或下限值；另有有15處汞超過底泥指標上限值即（本院卷2第207頁桃紅色區塊），有12處汞超過底泥指標下限值（本院卷2第207頁黃色區塊），合計有49%區域之底泥汞濃度超過底泥指標上限值或下限值。而依限制辦法第4條規定之說明「底泥品質指標值之上、下限值主要係以人體健康及生態安全上之意義作為考量，參考國外長期研究調查結果，經統計後取可能對敏感底棲小型生物造成最大影響機率50%及25%的濃度分別訂出上、下限值。而針對戴奧辛等高累積性污染物則由魚體對底泥累積關係推估人體食用致癌風險之基準值，分別以萬分之一及十萬分之一訂出上、下限值。」等語可知，底泥汞濃度超過底泥指標下限值，即有25%以上機率造成底棲小型生物成長變異（包含基因變異、畸形等），底泥汞濃度超過底泥指標上限值，即有50%以上機率造成底棲小型生物成長變異，底泥戴奧辛濃度超過底泥品質指標下限值，導致十萬分之一人體致癌率，底泥戴奧辛濃度超過底泥品質指標上限值，導致萬分之一人體致癌率，因此若底泥污染物超過限制辦法之下限值，即屬於魚體有影響，並對於人體有高致癌風險之污染。

（3）又基於物質不滅原則，汞不會衰減，除非將汞從環境介質中移除，或因被魚食用（此時汞即進入魚體，而轉換為甲基汞），否則不會消失，戴奧辛則業經斯德哥爾摩公約公布為持久性有機污染物，在底泥中之半衰期超過10年以上。故緩衝區魚塭之戴奧辛及汞污染情況，在無外力介入之情況下，原則上應維持98年大致相同之情況。此據證人○○○證述：「汞因為係金屬，基於物質不滅，所以會在環境介質中移動，而不會消失，汞與土壤結合能力也很強，所以會在土壤、空氣、水裡面之間流動，所以在這環境底下，我們常常看到會有持續累積之情形，除非從環境中介質移除，否則應該不會消失。戴奧辛係持久性有機污染物，會有生物或非生物分解，但因為其熱穩定性很高，生物分解性很低，因此才會被斯德哥爾摩公約公布為持久性有機污染物，平均在底泥中半衰期超過10年以上」、「汞係金屬，物質不滅，沒有衰減」、「我們文獻上說超過10年以上，係說最低可能10年，但是因為存在底泥裡面，在厭氧性狀態下，分解速率很差」、「掩埋係一個原因，還有存在底泥底下，在底泥的時候，水面上的UV不容易穿透，在水底下，氧含量低，所以係厭氧性狀態，分解比較差，可以存在非常久」、「在底泥中被分解掉10年係下限，目前沒有任何研究顯示上限」（本院卷4第32、38、42、49頁），及證人○○○證述：「戴奧辛及汞大概從污染到現在也幾十年都還在，所以一時短時間要不見，基本上係比較不可能，戴奧辛被稱為持久性有機污染物，因戴奧辛結構很繁雜，有兩個本環，污染物很完整，不容易被分解，所以會一直持續在裡面。所以98至101年，基本上係在存在的，從很多我們檢測數據，94年、96年、98年檢測戴奧辛都是這樣的發現。汞的部分，情況會與戴奧辛有點不一樣，因為汞除被魚吃掉外，其實汞還有一個現象就是會自己蒸發，戴奧辛比較不容易蒸發，所以在自然界會比較久，汞因為還有一個途徑除，被魚吃之外，被食物鏈帶走之外，底泥中的汞，可能還會透過慢慢的蒸發掉，也有可能，但是基本上非常慢的步調，不然我們不會在底泥還會驗得到有部分的汞的現象出來」、「我們剛才所講的汞有兩種狀態的汞，安順廠污染物的汞係純汞，純汞因為透過微生物變成甲基汞，所以基本上在底泥裡面，係以甲基汞比較多一點點，甲基汞基本上比較不容易揮發，假設當時係以純汞在底泥裡面，係比較容易揮發就說汞的狀態不一樣，也會有不一樣的型態，所以在底泥裡面係以甲基汞為主的話，就比較不容易揮發。」在卷（本院卷4第60、61、67、68頁）。

（4）因緩衝區魚塭底泥之戴奧辛及汞污染，短時間難以衰減，如魚體繼續在緩衝區魚塭生長，將持續累積魚體內之污染物濃度，亦據證人○○○證述：「魚體中戴奧辛或汞的濃度會隨著魚體生長期愈長，有累積上升的情形。以這個表內（即98年計畫期末報告所測得魚塭之戴奧辛及汞濃度）之底泥中戴奧辛及汞的濃度，多數已經超過行政院環保署土基會101年1月4日公布的底泥品質指標之分類管理及用途限制辦法所規定上下限值。因此這些魚蝦如果繼續在這個環境下生長確實會累積高量的濃度」、「如果就這個所提出來表格內之數據來看，我剛剛已經講過魚體中戴奧辛累積係跟其生長期有關。表5.2-5所檢測魚體之長度、重量，事實上絕大部分看起來都不是成魚的濃度，在正常養殖狀況之下，以這個表來看，魚體的重量有的只有幾十克、100多克，這些都是很小的魚，生長期不夠當然沒有累積到足夠的濃度」、「如果我們要去做這樣判斷，應該係持續在這個地方養魚，然後去看魚體中的濃度，因為在環境中累積確實會有很多複雜因素存在，以我們過去在海水貯存池的研究來看，確實底棲性魚類、生長期比較長的魚類，還有掠食性魚類（掠食性係指會大魚吃小魚），會累積到比較高的戴奧辛濃度。浮游性的魚類，則需生長到比較大型，也會累積到較高的濃度。」（本院卷4第32、36頁）及證人○○○證述：「我之前做博士論文之調查，重金屬會隨時間而累積，這是確定的，因為魚生長環境係封閉系統，假設食物來源並非透過飼料，純粹在這區塊維生的話，食物來源單一可能就是底泥或是懸浮固體，因為透過這樣，所以慢慢從時間上，慢慢就會累積重金屬，我們的調查研究係這樣子。就是在沒有飼料來源，因為想要吃食物，基本上會去吃底泥有機質，所以慢慢身體裡面就會重金屬的累積，就是飼養時間與體內的濃度係正相關」、「在所謂底泥品質下限值養出來的魚，不一定不會超過4皮克，剛才李老師也有講會隨著時間而累積性，如果放的越久，累積愈多，慢慢就會到達那個濃度。所以這是看魚生活在環境內的時間有關係，因為這是一個累積性。所以土壤的戴奧辛濃度愈高，很快就累積到某一定的濃度。土壤中戴奧辛濃度越低，也會慢慢累積達到那個濃度。所以用一個土壤標準來換算魚體的標準，我覺得沒有絕對相關，因為要看食性包括生長環境、生長時間。但是魚養越久，魚體內的戴奧辛及汞的濃度曲線一定升高」、「（問：會不會有底泥濃度不高，但是魚體的濃度高之情況？）還是會有。與累積時間有關係」、「魚的大小、時間累積、食性都有關係」在卷（本院卷4第60、63、71頁）。

（5）因緩衝區魚塭底泥之戴奧辛及汞污染，有由食物鏈影響人體之可能，故學者紛紛建議緩衝區魚塭應該停養，此有被告101年6月5日所召開之「中石化（台鹼）安順廠土壤污染場址緩衝區魚塭管理協商會議」會議紀錄記載，委員戊○○○○表示「以目前當地飼養方式，未來仍有可能出現水生物體中戴奧辛出現超出標準之情形，因此建議不採取復養之方案」，委員黃煥彰副教授表示系爭魚塭緩衝區應繼續停養至原告整治完畢，或變更土地用途，使其不再作為農漁用地等語在卷可稽（本院卷3第52頁背面），且證人○○○於本院亦重申：「因為從魚塭的底泥，還有魚體的一些檢測，確實有發現比較高濃度之戴奧辛及汞，因其很容易生物濃縮，所以就風險的概念上，我們建議這地區應該要停養。」（本院卷4第48頁）。

（6）被告雖於緩衝區魚塭撲殺魚體，並採取停養、設置圍籬及告示牌等措施，然魚塭不定期仍有魚類產生，且零星可見圍籬遭受破壞之人為入侵捕魚跡象，而經由定期巡守，限制外人捕食水產及進入污染區，可有效阻止民眾捕食水產，阻絕食物鏈之影響，業經被告陳明在卷，並有證人○○○證述：「我個人認為這些魚塭最好處理方式係把污染之土壤移除，如果沒有辦法移除的話，應該要確實辦理巡守及限制相關作法，來避免民眾誤食可能受到污染之魚類，而繼續暴露戴奧辛，因此辦理巡守應變措施係有必要。」「（問：你剛才有提到最好的管理措施係要把附近底泥都挖除，如果不能挖除的話，當然就必須採取一些限制及巡守措施，以避免民眾到那個區域去捕魚、食用魚體。也提到草叢區、二等九號道路被掩埋汞污泥及戴奧辛污泥被移到中石化安順廠內，會隨空氣逸散出來造成污染，在主要污染都未解除之前，去挖除附近底泥會係終極解決之道？到底要以何方式管制會比較適當？）這就是時間階段的問題，因為現在在整治過程當中，還有高濃度的這些移除的土壤都在廠內，如果在暴雨極端氣候時，確實還是有可能會再漫流出來，過去確實曾經發生太空包有破損，大雨之後，水溢流出來，那些貯存底泥又溢流出來，確實有這種情形出現。所以現在如果把所有魚塭這些底泥都挖除，在整治還沒有完成之前，確實還有污染的可能性，就會變成白費力氣。所以當時考量最好的情況，就是不要讓他養魚，而且去巡守，讓魚塭停養狀態係避免產生有污染魚類導致居民或者產品銷售出去有人受害，係最好的方法。等到如果中石化的整治都已經整治完成之後，經過調查還有污染的時候，再去移除，就是一勞永逸的方法。」（本院卷4第33、48頁），及證人○○○證述：「據我所知，這地方的魚撲殺好幾次，但是還是會有魚。這可能就是剛才提到就是可能因為漲水災等等因素而導致這些魚塭有魚，因為我們所談的這些魚塭基本上不是人為飼養，目前來說所有證據這些魚塭都有魚產生，會一直生長。撲殺好幾次，還是會有魚。」「如果池子裡面有魚，因為沒有提供額外飼料，一定會去吃底泥，這些魚一定會有濃度的累積。以現在的管制方式來說，一般人知道的人大概不會去抓魚，但是還是多少會有人去抓魚，我不曉得什麼人會去抓這些魚，就風險來看，這些魚生長在那邊，基本上，有魚應該會有人去抓魚，池子底泥有戴奧辛，魚體內一定會累積，那邊的魚會愈長愈大，一定會有人去抓魚，不管係外勞或是臺灣本地人一定會去抓魚。」（本院卷4第63、64頁）可稽，此外，原告整治計畫亦記載「依據環保署委辦計畫風險評估調查結果顯示，污染物影響居民最大因子為食物鏈的影響；因水域底泥遭受污染，導致當地水產戴奧辛濃度偏高，又因居民長期食用當地水域水產，因生物濃縮累積效應使得人體中血液戴奧辛濃度異常偏高。惟目前場址經定期巡守，限制外人捕食水產及進入污染管制區，故現已少見民眾捕食水產。但因仍有可能有人私下闖入或外地人員在不知情的狀況下，進入管制區捕食魚類，故無論將來整治方案為何，皆必需要將食物鏈的影響完全阻絕。」（詳見本院卷外之整治計畫第5-43頁），從而，因緩衝區魚塭遭受到系爭場址污染擴散影響，導致該址底泥污染嚴重，且該緩衝區漁塭有部分魚介類生物亦已遭受污染而不能食用，為避免民眾破壞舊有圍籬進入緩衝區魚塭捕撈食用該等有毒或有毒害之虞魚體，造成污染危害擴大，則被告命原告於緩衝區設置圍籬及告示標誌，並提出管理計畫，自屬必要之應變措施行為，核與土污法第15條第1項第4款、第8款、第2項之規定並無違背。

（五）原告雖主張原處分未以環保署頒定之檢測方法認定魚體之甲基汞濃度，不得作為處分依據；且緩衝區魚塭魚體污染濃度超過標準者僅有3處，原處分命原告就緩衝區全部為圍籬、告示標誌設置及管理計畫，有悖於比例原則，況設置告示、圍籬等手段，並無法達成避免污染擴散之目的；又緩衝區魚塭並無土壤或地下水超過管制標準之情事，自無土污法第15條之適用；緩衝區魚塭為私人領域，民眾進入緩衝區屬違法行為，縱因此遭受污染影響，亦與其無涉；另證人○○○、○○○所為之證言，均無法證明緩衝區魚塭於98年及原處分作成時實際上受有污染云云，惟查：1、被告98年度查核計畫，就緩衝區魚塭魚體汞濃度之檢驗，據被告環保局「98年度中石化（台鹼）安順廠整治場址監督管理及查核工作計畫27公頃停養魚塭底泥及魚體複驗報告書」所載，（本院卷1第91頁）固係採用環保署83年4月12日（83）環署檢字第00566號公告之「魚介類酸性消化總則－熱板消化/元素分析」為前處理消化魚體後，再依環保署93年2月12日環署檢字第0930010472號公告之「感應耦合電漿質譜儀法」檢驗魚體內之總汞濃度，惟檢測之執法人員為發覺污染來源及探測污染程度，原本即可選擇多項檢測方法以利其達成判斷，只要檢測機關依主管機關所公告之檢測方法進行檢測，即難指為違法。原告主張應採用環保署公告之魚介類甲基汞檢測方法或衛生署公告之「食品中甲基汞之檢驗方法」「食品中甲基汞檢驗方法（二）」檢驗水產動物中之甲基汞濃度，始為適法云云，委不足採。

2、按依土污法第15條規定，採取應變必要措施之要件，係須依控制場址或整治場址實際狀況，且為減輕污染危害或避免污染擴大所必要，並不以實施應變必要措施之地區受有土壤污染或地下水污染為前提。且土壤及底泥乃為不同介質，就其是否有污染，應有不同之認定標準，此由環保署94調查工作計畫所載「由於底泥之生態環境與土壤迥然不同，當然不宜由『土壤污染管制標準』之標準值，來判斷或評估底泥是否受污染或對水域環境生態有影響。由歐美各國等已有之底泥品質指標值（用於底泥品質管理，非清理基準值）均遠低於國內之『土壤污染管制標準』值，可知底泥對於污染濃度之要求較土壤嚴苛，這也代表大部分受污染底泥，若繼續存在水底可能對水域生態有不良影響。」即明（本院卷5第264頁）。而土污法在99年修法後，將土壤、地下水及底泥於第2條第1款至第3款分別定義：「本法用詞，定義如下：一、土壤：指陸上生物生長或生活之地殼岩石表面之疏鬆天然介質。二、地下水：指流動或停滯於地面以下之水。三、底泥：指因重力而沉積於地面水體底層之物質。」更可知土壤、地下水及底泥為三種不同之自然環境介質，就該等不同環境介質之污染物濃度嚴重程度之研判，環保署亦分別定有土壤污染監測標準、土壤污染管制標準、地下水污染監測標準、地下水污染管制標準及限制辦法，故就土壤、地下水及底泥污染嚴重程度之判斷，自應以各該環境介質所涉標準為斷。緩衝區魚塭之底泥戴奧辛及汞既分別有71%及47%超過限制辦法之下限值，屬於具有高污染潛勢或污染風險已達無法接受之污染，被告為避免污染擴大，依土污法第15條規定命原告於緩衝區魚塭執行應變必要措施，即無違誤。原告主張土污法第15條之適用以有土壤污染或地下水污染為前提，緩衝區魚塭並無土壤或地下水超過管制標準之情事，自無土污法第15條之適用云云，不足採取。

3、原告主張緩衝區魚塭魚體污染濃度超過標準者僅有3處，被告命原告就緩衝區全部為圍籬、告示標誌設置及管理計畫，有悖於比例原則，況設置告示、圍籬等手段，並無法達成避免污染擴散之目的云云。惟查，緩衝區魚塭底泥戴奧辛污染濃度有71%區域超過限制辦法之戴奧辛底泥指標下限值，有13%區域超過戴奧辛底泥指標上限值，底泥汞污染濃度，亦有47%區域超過汞底泥指標下限值，並有25%區域超過汞底泥指標上限值，已如上述，而觀之緩衝區魚塭分布，受污染之魚塭係分散坐落於系爭場址周圍，而非集中於某處（見本院卷2第206-207頁），顯見緩衝區魚塭之污染並非僅限於局部，而係屬大面積之污染，則被告命原告於毗鄰系爭場址100公尺以內之緩衝區全部魚塭執行應變必要措施，尚與比例原則無違。至緩衝區魚塭魚體雖僅有3處污染濃度超過標準，惟因被告曾於94年撲殺緩衝區魚塭魚體，從專家觀點，或許是魚體生長期不足，尚未累積足夠濃度所致，尚難因此認為魚體污染濃度未超過標準之魚塭未受污染，而無為應變措施之必要。再者，被告命原告採取設置圍籬等應變必要措施之目的，係為防止民眾接近受到戴奧辛及汞污染之魚塭，並避免其捕捉其內魚介類食用，造成人體健康之危害，並非阻絕戴奧辛隨風擴散或避免戴奧辛及汞進入魚體，原告主張設置告示、圍籬等手段，無法達成避免污染擴散之目的云云，實屬誤解，不足採據。

4、土污法第15條係規定直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取應變必要措施，故採取應變必要措施以減輕污染危害或避免污染擴大，乃所在地主管機關之權責，因系爭場址污染擴散至緩衝區魚塭，倘民眾進入緩衝區魚塭捕魚，即可能導致身體健康受損，民眾若因此受到污染危害，係因原告非法污染行為肇因所致，而非單純民眾進入緩衝區魚塭之行為所致，原告無法免除其污染行為導致民眾身體健康受損風險升高之責任，況民眾可能將於緩衝區所捕獲之魚類，販售與不知情之民眾食用，使無辜之大眾受害，則被告為保護民眾身體健康，避免污染擴大而採取應變必要措施，即無違誤。原告主張緩衝區魚塭為私人領域，民眾進入捕魚屬違法行為，縱因此遭受污染影響，亦與其無涉云云，要無足取。

5、證人○○○為國立臺灣大學環境工程學博士，現任國立成功大學工業衛生學科暨環境醫學研究所教授及環境微量毒物研究中心主任，並自82年起即參與血液、食物、土壤空氣之戴奧辛檢測計畫，有28篇戴奧辛相關研究發表在SCI期刊論文上（本院卷4第29頁），又證人○○○為國立臺灣大學生物環境系統工程學博士，主要研究領域為魚體在養殖魚塭內重金屬的分布情狀，及生物在養殖池內底泥與水之關聯性，並從95年開始參與系爭場址之相關調查工作（本院卷4第55、56頁），均屬對於系爭場址污染物戴奧辛及汞是否會經由食物鏈進入人體等研判具有專門研究之專家學者，渠等以專家資格前來應訊，並同意具結而為前揭證述（見本院卷4第85至86頁），其前揭證述自堪公允，並於其專業領域上可受公評及接受反覆驗證者，原告主張證人○○○及○○○不具有判斷緩衝區魚塭是否具有戴奧辛及汞污染，及戴奧辛及汞污染是否會經由食物鏈進入人體之資格云云，實無足取。

五、綜上所述，原告之主張，均不可採。被告依土污法第15條第1項第4款、第8款及第2項規定，命原告於101年6月8日前完成緩衝區圍籬及告示標誌之設置，禁止民眾或非相關人員進入該管制區域，同時命於文到1個月內提出緩衝區管理計畫送被告核定後實施，並無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造聲請徵詢臺灣行政法學會、中央研究院法律學研究所，均核無必要，及其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第三庭