最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第548號

最　高　行　政　法　院　判　決

101年度判字第548號

上訴人

臺南市政府

代表人

賴清德

訴訟代理人

張訓嘉 律師

訴訟代理人

何嘉昇 律師

被上訴人

敬惠工業股份有限公司

代表人

蘇壽美

上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國101年2月14日高雄高等行政法院100年度訴字第377號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人所有坐落於臺南市安定區（合併改制前原臺南縣安定鄉○○○段2087地號、2088地號、2089地號、2090地號、2091地號等土地（下稱系爭場址）之工廠，原從事塑膠與金屬類之製造加工、無線通信機械器材製造及電子零組件等製造業，前經行政院環境保護署（下稱環保署）執行「民國98年度廢棄工廠調查計畫污染場址查證工作」，調查結果系爭場址地下水中三氯乙烯濃度檢測值為2.7毫克/公升(mg/L)，超過地下水污染管制標準0.05毫克/公升(mg/L）。復經上訴人所屬環境保護局（下稱臺南市環保局）於99年7月9日就系爭場址進行地下水污染查證擴大調查，發現場址地下水中三氯乙烯濃度最高檢測值為2.74毫克/公升(mg/L），仍超過地下水污染管制標準0.05毫克/公升(mg/L）達54倍，上訴人（指合併改制前臺南縣政府）遂依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第12條第2項及行為時同法施行細則第13條規定，以99年11月11日府環水字第0990289557A號公告（下稱原處分）系爭場址為地下水污染控制場址（下稱控制場址）。被上訴人不服，提起訴願，經遭決定駁回，提起本件行政訴訟，經高雄高等行政法院以100年度訴字第377號判決（下稱原判決）將訴願決定及原處分均撤銷，上訴人不服，提起本件上訴。

二、被上訴人起訴主張：（一）依土污法第12條第1項、第2項及第16條之規定，唯有當「土壤污染或地下水污染來源明確」且「其土壤或地下水污染物管制標準者」二項要件均具備時，主管機關始可依規定將系爭場址公告為控制場址。上訴人僅以系爭場址地下水中三氯乙烯濃度檢測值超標為依據，即認定污染源來源明確，有未盡調查之重大違誤，應予撤銷。

（二）自臺南市環保局委託SGS台灣檢驗科技股份有限公司（下稱檢驗科技公司）99年9月對被上訴人地下水污染所做成之查證報告書之結論與建議觀之，該報告書中並未載明被上訴人營業行為是造成地下水中三氯乙烯污染之來源，亦未建議臺南市環保局將系爭場址公告為控制場址。上訴人遽以公告系爭場址為控制場址，顯乏依據。環保署100年6月10日召開該污染控制場址初步評估審查會議，審查建議公告為整治場址，並非本件之「控制場址」。（三）污染行為人明確與污染來源明確概念亦非一致，不能劃上等號，上訴人未查證出系爭場址之污染來源，僅以被上訴人地下水檢驗結果達管制標準之受污染事實(果)，即推論係污染來源明確(因)，顯有因果不分或倒果為因之違法。（四）由上訴人96年8月27日環水字第0960174555號函及經濟部工業局出版發行之「含氯碳氫化合物土壤及地下水污染預防與整治手冊」之內容，可見發現場址地下水污染濃度達地下水污染管制標準，主管機關仍應依職權查證污染來源即造成污染的原因，而非逕依土污法第12條第2項公告為控制場址。又高污染潛勢與污染源係屬二事，而檢驗科技公司檢驗報告所稱高污染潛勢集中於系爭場址東北角，但並非謂污染源在被上訴人系爭場址東北角。（五）上訴人將系爭場址中同屬被上訴人所有安定段2088地號、2090地號、2091地號等3筆土地，並未有地下水污染濃度達污染管制標準情事，遽併公告為控制場址之範圍，處分顯屬違法無據，並違反比例原則及不當聯結禁止原則，且就污染土地範圍，未依土污法施行細則第10條第4項規定列明，處分亦屬違法。（六）上訴人主張其原處分係參考檢驗科技公司所採行之「克利金法」作成之地下水三氯乙烯污染濃度模擬推估分布示意圖，而推論系爭場址全部土地均在污染範圍，惟此等模擬推估之法律依據為何？又所謂模擬推估僅是一種可能的假設，對於人民重要且鉅大之土地財產權之限制，上訴人未就各筆土地以精確之檢驗，以查證有無污染物質超過管制標準，竟以模擬推估之結論為處分依據，顯然過於輕率等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

三、上訴人則以：（一）本件系爭場址經查證後，發現地下水三氯乙烯含量逾管制標準且污染物質、位置等污染來源明確，上訴人依土污法第12條公告為控制場址，於法核無違誤。（二）依照土污法施行細則第8條之規定，所謂污染來源明確係指造成地下水污染之物質或位置等資訊可以判斷或確認，被上訴人空言主張本件並未查明污染行為或污染途徑而屬污染不明確，顯係悖離條文之規範目的，更有違土污法施行細則第8條之規定。又土污法第2條第15款、第16款分別係污染行為人、潛在污染責任人之定義性規定，上訴人並未認定被上訴人為污染行為人或潛在污染責任人，被上訴人對此似有誤解。被上訴人所主張應查明造成地下水之污染行為後才能公告控制場址，對於地下水污染之控制與整治並無關聯，對於土地是否應公告為控制場址或整治場址，更不生影響。控制場址之公告與污染行為人之認定係分屬二事，縱然污染行為人或潛在污染責任人不明確，為確保國民健康安全，仍無礙控制場址之公告。（三）經上訴人委託檢驗科技公司之調查結果，系爭場址之5筆土地均有遭受污染或污染擴散之虞，從而上訴人依中央主管機關之作業原則，公告系爭場址為控制場址，尚非無據。（四）本件三氯乙烯之地下水污染範圍係存在於系爭場址下，被上訴人空言泛稱本件污染來自鄰近工廠，實屬無稽，更與本件應否公告污染控制場址無關。上訴人根據檢驗結果，因而排除本件污染係由於鄰近工廠所造成，上訴人已盡相當注意調查本件污染，絕非如被上訴人所指摘未盡調查之能事。（五）被上訴人引用之報告內容，並非依土污法規定所為之嚴謹調查或查證，故被上訴人所指系爭場址北側或系爭場址東側等採樣地點，均僅以民井或簡易井進行採樣，而與以標準井進行採樣檢測並不相同，其採樣數據尚難作為土污法上認定污染是否存在及其污染程度之依據。（六）檢驗科技公司乃係經環保署依環境檢驗測定機構管理辦法審查合格之機構，所為監測、採樣均有其標準程序，自不因被上訴人法定代理人是否到場而影響檢驗結果之正確性等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人於系爭場址雖調查出其地下水污染物濃度達地下水污染管制標準，惟系爭場址地下水污染來源並不明確。上訴人認其調查結果，系爭場址確有污染物三氯乙烯超過管制標準，且其位置明確，即屬符合土污法第12條第2項污染來源明確之要件，將被上訴人所有系爭場址公告為污染場址，於法自有違誤。被上訴人所有系爭場址，雖經上訴人查明確有三氯乙烯超過管制標準之情事，惟亦經上訴人及環保署認定被上訴人與該污染並無直接關連，是亦無從僅因系爭場址確遭有三氯乙烯之污染，遽認系爭場址即係該三氯乙烯之污染來源之所在。（二）觀諸系爭場址面積甚廣，系爭5筆土地均各自明確可分，其中系爭場址安定段2090地號、2091地號土地，更與受污染處有相當之距離，為何不能以公告廠區部分地號方式管制，上訴人未具體說明；另上訴人為何得依檢驗科技公司以「克利金法」作成之污染模擬推估圖，推算可能污染範圍，據以認定為污染範圍，並公告為控制場址，尚乏任何法令上之依據，是縱認本件情形，系爭場址安定段2087地號、2089地號土地，其污染來源確屬明確，上訴人依法確得將系爭場址安定段2087地號、2089地號土地，公告為控制場址，惟其將未受污染之系爭場址其餘3筆土地併公告為控制場址，亦於法不合，因將訴願決定及原處分均撤銷。

五、本院查：(一)按「為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康，特制定本法。」「本法用詞，定義如下：……17、污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者。」「各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。……污染物係自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌致場址之污染物濃度達第2項規定情形者，直轄市、縣（市）主管機關應將檢測結果通知相關目的事業主管機關，並召開協商會議，辦理相關事宜。必要時，並得準用第15條規定。」「各級主管機關依第12條第1項規定進行場址查證時，如場址地下水污染濃度達地下水污染管制標準，而污染來源不明確者，直轄市、縣（市）主管機關應公告劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項，依第15條規定採取應變必要措施，並準用第25條規定辦理。前項場址，經直轄市、縣（市）主管機關初步評估後，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞時，準用整治場址依第14條、第15條、第22條至第26條規定辦理。」為土污法第1條、第2條第17款、第12條第1項、第2項、第9項、第27條定有明文。次按，現行土污法於99年2月3日公布施行後，同法施行細則亦於99年12月31日配合修正，其第8條規定：「本法第12條第2項所稱地下水污染來源明確，指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊。」第10條規定：「各級主管機關依本法第12條第2項及第3項規定公告控制場址或整治場址時，其公告內容如下：一、污染行為人姓名或名稱。二、場址名稱。三、場址地址、地號、位置或座標。四、場址現況概述。五、污染物及污染情形。六、其他重要事項。前項第1款之污染行為人姓名或名稱，於污染行為人未查明前或無污染行為人時，得不予記載。第1項第2款之場址名稱，得以事業名稱、地址、地號、地標或其他適當方式表示之。第1項第5款之污染情形，於控制場址時，應列明污染範圍；於整治場址時，應列明污染範圍及初步評估結果。」（二）原審本於職權調查證據後，認定臺南市環保局於99年7月9日就系爭場址進行地下水污染查證擴大調查，依檢驗科技公司之查證報告書所載，環保署於場址內所設置之標準井標號MW00000000與MW00000000之2口監測井檢出濃度超過標準值之三氯乙烯，該2口監測井係設置於系爭安定段2087地號、2089地號土地上，經上訴人調查系爭場址附近之相關工廠，均未查出其污染物係從何處而來；而系爭場址，雖經上訴人查明確有三氯乙烯超過管制標準之情事，惟亦經上訴人及環保署認定被上訴人與該污染並無直接關連等情，既經原判決於理由欄詳敘其認定之依據，且與證據法則與論理法則無違，自得執為本院判決之基礎，合先敘明。(三)次查，原處分於99年11月11日依現行土污法第12條第2項規定，公告系爭場址為控制場址，雖現行施行細則於原處分後始修正公布，惟於判斷原處分於作成時是否適法時，若行為時施行細則未規定之事項或其規定與現行規定不同時，上述現行施行細則第8條、第10條之規定，自亦得參照作為判斷之標準。觀諸上揭土污法第2條第17款、第12條第1項、第2項、第9項、第27條之規定可知，各級主管機關對於有地下水污染之虞之場址進行查證結果，如場址地下水污染濃度達地下水污染管制標準，而污染來源不明確者，依該法第27條之規定，主管機關應公告劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項，依第15條規定採取應變必要措施，並準用第25條規定辦理；如場址地下水污染濃度達地下水污染管制標準，而污染來源明確者，惟污染物係自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌致場址之污染物濃度達第2項規定情形者，主管機關應將檢測結果通知相關目的事業主管機關，並召開協商會議，辦理相關事宜，必要時，並得準用第15條規定辦理；僅於場址之地下水污染來源明確，且其地下水污染物濃度達地下水污染管制標準者，主管機關始得將該場址公告為地下水污染控制場址。揆諸前述說明，亦知土污法施行細則第8條規定所稱：「指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊。」等語，自非指場址內確有污染之物質或該污染之物質其位置已屬明確而言，其應係指該污染之物質係從何而來，亦即已有確實之資訊可判斷或確認造成污染之根源，否則土污法第12條第2項僅須規定場址之地下水污染物濃度達地下水污染管制標準者，主管機關即得公告為控制場址，而地下水污染來源明確之規定將成為贅文，無適用之餘地。原審因認上訴人不得僅因系爭場址確遭有三氯乙烯之污染，遽認系爭場址即係該三氯乙烯之污染來源之所在；亦不得因檢測結果，可排除本件污染係來自於鄰近工廠製程，遽行推論本件污染係在系爭場址內，進而以系爭場址其污染來源尚非明確為由，為上訴人不利之判決，於法並無違誤。上訴人雖主張本件係已發生之地下水污染，其污染物質存在於系爭場址之地下水，亟待進行污染控制，至於污染物質從何而來之原因事實，從污染控制整治之角度而言，並非重點，要不因污染行為尚未查明，即不得進行污染行為之控制、整治；且原判決未能說明為何地下水污染須查明判斷造成污染根源之污染行為，始可進行控制、整治；土壤污染行為卻不需查明根源，即得進行控制及整治，顯然適用法規不當云云。然依土污法第2條第1款、第2款、第4款、第5款之規定：「一、土壤：指陸上生物生長或生活之地殼岩石表面之疏鬆天然介質。二、地下水：指流動或停滯於地面以下之水。三、……。四、土壤污染：指土壤因物質、生物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常用途或危害國民健康及生活環境之虞。五、地下水污染：指地下水因物質、生物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常用途或危害國民健康及生活環境之虞。」地下水有可能停滯也有可能是流動的狀態，其污染之來源如不能明確認定，即無法將污染有效的加予控制及整治，此與土壤之污染源固定不同，故同條第17款之規定即應認為立法者有意加以區別，自難謂原判決有適用法規錯誤之違法。(四)末查，所謂證據法則，係指法院調查證據認定事實所應遵守之法則而言。採為認定事實之證據，必須於應證事實有相當之證明力者，始足當之。若一種事實得生推定證據之效力者，必須現行法規有所依據，亦即以現行法規所明認者為限，不得以單純論理為臆測之根據，而就應證事實為推定之判斷，本件上訴人以系爭場址之工廠前經大火燒燬，廢棄數十年，目前缺乏其他客觀可調查之證據，亦無積極證據顯示被上訴人有從事三氯乙烯製程活動，而認被上訴人並非污染行為人，卻以系爭場址周遭之工廠均已排除污染可能，間接推論地下水污染來源為系爭場址，不僅有違證據法則，且理由自相矛盾。乃上訴人竟謂原判決未依上開間接證據推論本件地下水污染源出自系爭場址，並詳細說明不推定之理由，有理由不備之違法云云，自不足採。至於上訴人其餘述稱各節，無非重述為原審所不採之陳詞，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，惟原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，所為之判斷並未違背論理法則或經驗法則，又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形；原判決所適用之法規與本件應適用之法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無違背法令之情形。上訴意旨徒執前詞指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第五庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異