最高行政法院(含改制前行政法院)108年度判字第443號

最　高　行　政　法　院　判　決

108年度判字第443號

再審原告

台灣中油股份有限公司

代表人

歐嘉瑞

訴訟代理人

邱雅文 律師

訴訟代理人

姜照斌 律師

訴訟代理人

王雅雯 律師

再審被告

高雄市政府環境保護局

代表人

吳家安(代理局長)

訴訟代理人

張喬婷 律師

上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，再審原告對於中華民國106年9月5日高雄高等行政法院105年度訴字第198號判決及107年12月6日本院107年度判字第718號判決，提起再審之訴，本院判決如下：

主文

理由

一、再審原告起訴後，其代表人由戴謙變更為歐嘉瑞；再審被告代表人由袁中新變更為吳家安，分據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，先此敘明。

二、緣再審被告於民國98年至100年間對坐落高雄市○○區○○段○○○○○段○000○號土地，委託台灣檢驗科技股份有限公司、澳新科技股份有限公司、上準環境科技股份有限公司等3家專業檢測機構（下合稱3家檢測機構）進行土壤採樣，分別檢測出土壤中TPH（總石油碳氫化合物）、乙苯及二甲苯有超過土壤污染管制標準之情事，前經高雄市政府於102年2月22日以高市府環土字第10231400302號公告（下稱高雄市政府102年2月22日公告）為土壤污染控制場址，並劃定為土壤污染管制區。嗣後高雄市政府於102年7月2日以高市府環土字第10236031200號公告，將土壤及地下水污染整治法(下稱土汙法)有關高雄市政府權限部分劃分予再審被告，再審被告乃於103年間委託艾奕康工程顧問股份有限公司（下稱艾奕康公司）進行調查，並於103年11月19日以高市環局土字第10343503102號公告變更高楠段279地號土地為土壤及地下水污染控制場址暨土壤污染管制區、再審原告為污染行為人在案。其後，再審被告委託艾奕康公司持續就上訴人所屬高雄煉油廠（下稱高雄煉油廠）廠外東南側土壤及地下水進行查證作業，發現○○段OO○OOO○OOO○OOO○OOO○OOO○OOO○OOO○OOO○OOO地號土地（下稱系爭10筆土地）（以下與高楠段279地號土地合稱系爭場址），土壤中TPH亦超過土壤污染管制標準，而經由環境法醫指紋鑑識成果與地下水流向比對顯示，系爭10筆土地之污染為高雄煉油廠所造成，再審被告遂於104年5月29日通知再審原告陳述意見。案經再審被告審酌事實證據及陳述意見後，認定再審原告係系爭10筆土地之污染行為人，乃依土污法第12條第2項、第16條及同法施行細則第10條等規定，於104年9月29日以高市環局土字第10439431603號公告（下稱原處分1），除重申高楠段279地號土地為土壤及地下水污染控制場址暨土壤污染管制區、再審原告為其污染行為人外，並新增系爭10筆土地為土壤污染控制場址及土壤污染管制區、再審原告為其污染行為人，暨劃定高楠段279地號土地為地下水污染管制區等事項。再審被告嗣另依土污法第13條第1項規定，於104年10月7日以高市環局土字第10440220500號函（下稱原處分2），命再審原告於文到3個月內完成系爭10筆土地之污染調查工作及提送污染控制計畫。再審原告不服，循序提起行政訴訟，經高雄高等行政法院（下稱原審法院）105年度訴字第198號判決（下稱原判決）駁回。再審原告提起上訴，復經本院107年度判字第718號判決（下稱原確定判決）駁回上訴確定。再審原告繼以原確定判決及原判決有行政訴訟第273條第1項第1款之再審事由，提起本件再審之訴。

三、再審原告起訴主張略以：（一）依土污法第2條、第12條第1項、第2項規定及其立法理由觀之，可知土壤或地下水污染，通常藉由水、空、廢、毒等媒介污染土壤及地下水，而該等媒介通常不會僅有造成土壤或地下水其中一項之污染結果（例如交叉污染，並導致污染範圍擴大），如果不能明確其污染來源，就無從討論如何控制及移除污染源，並及早去除造成土壤或地下水污染之原因，更奢談劃定控制場址及擬訂污染控制計畫；至於土污法第27條第1項規定，係土污法就地下水污染雖達管制標準，但因其污染來源不明確者，例外允許主管機關劃定「地下水受污染使用限制地區」，但其作用僅在限制地下水污染之擴散及惡化，而非積極移除污染源，此與前揭控制場址、整治場址、管制區之劃定目的有顯著差異。故主管機關因「土壤污染」而欲公告為控制場址者，除污染物達土壤污染管制標準外，污染來源明確亦為其必備要件，此為本院105年度判字第708號、104年度判字第490、790號判決、臺中高等行政法院103年度訴字第449、466、467號判決、高雄高等行政法院100年度訴字第23、461號、102年度訴更一字第1號判決所肯認。原判決及原確定判決稱公告土壤污染控制場址，僅須土壤污染之污染物濃度達土壤污染管制標準，而無須查證確認土壤污染來源明確云云，又於土污法第12條第2項、同法施行細則第8條規定所稱地下水污染來源明確，非謂場址內確有污染之物質或該污染之物質其位置已屬明確而言，其應係指該污染之物質係從何而來，亦即主管機關應查證確實之資訊以判斷或確認造成污染之根源為何。「環境法醫指紋鑑識成果報告」內容有諸多違誤。原判決及原確定判決未明，遽謂地下水污染來源明確，無須要求主管機關須查明污染源究係如何傳輸云云，並於再審被告未能查明系爭場址污染源究係如何傳輸，即在無確實資訊以判斷或確認造成污染根源的情形下，逕予維持原處分1及原處分2有關再審原告為污染行為人之認定，乃錯誤適用土污法第12條第2項、同法施行細則第8條等規定，亦構成行政訴訟法第273條第1項第1款之再審事由。（二）原判決及原確定判決所為推論，有違論理法則及經驗法則，亦構成行政訴訟法第273條第1項第1款之再審事由：1.再審被告以環境法醫指紋鑑識成果報告，逕行認定系爭場址的污染為再審原告高雄廠的油品隨地下水流佈所致，惟系爭場址距再審原告高雄廠區圍牆達400公尺之遠，離○○段OOO地號場址東側邊界逾250公尺，財團法人金屬研究中心土地污染案中，由歷年地下水監測井分析數據觀之，地下水中石油類的污染物均未超過管制標準，在○○段OOO地號場址之檢驗數據均合格之情況下，則再審原告高雄廠之油品經由地下水將污染物帶至下游系爭場址，即無從造成系爭場址的○○段OOO地號地下水污染超過管制標準，或造成○○段OOO地號土地上土壤中之TPH濃度、乙苯濃度以及二甲苯濃度檢測項目不合格之情形。又以地下水傳輸之油品污染理論觀之，倘認定系爭場址土壤污染係上游再審原告之高雄廠油品洩漏所造成，然相對而言較上游區域即○○段OOO地號污染場址的檢驗TPH濃度卻遠比下游之系爭場址檢驗之TPH濃度為低，顯然有違一般通常之經驗法則。再○○段OO0地號污染場址歷次的地下水監測井水質均合格，未見存有乙苯、二甲苯等污染物，其土壤分析報告也未見乙苯、二甲苯等污染物，此外，系爭場址除業經公告在案之○○段OOO地號外，其餘同段OO○OOO○OOO○OOO○OOO○OOO○OOO○OOO○OOO○OOO地號等10筆土地俱未見存有乙苯、二甲苯等污染物，其土壤分析報告也未見乙苯、二甲苯等污染物，倘系爭場址之污染來源係再審原告高雄廠洩漏之油品，則依據地下水傳輸之油品污染之理論，則系爭場址所檢測出乙苯、二甲苯等污染物即無未於上開○○段OO0地號污染場址或系爭10筆土地（上游）檢測出，而於系爭OOO地號場址始被檢測出之可能。2.○○段OOO地號土地與系爭10筆土地之污染物特性殊異。就地理位置而論，高雄煉油廠、系爭10筆土地及○○段OOO地號土地剛好順著地下水流向，由西往東方向排列，而系爭10筆土地並無○○段OOO地號土地所含有BTEX之汽油等輕質油品污染，況此次再審原告104年進行調查評估作業結果顯示，○○段OO地號土地（土壤採樣5點）及OOO地號土地（土壤採樣6點）均未污染。合理的解釋為系爭10筆土地附近另有污染源，其中就屬由再審原告供應油源的台糖加油站最有可能；又若依「環境法醫指紋鑑識成果報告」中表3採樣點S01（民生園區即系爭場址）與S07（金屬中心）各診斷比值吻合之情形下（見第A-9頁），污染油品係沿地下水流自上游流向中下游，則金屬中心污染案同為污染行為人之國防部聯勤司令部，自有同為系爭場址之污染行為人之可能。系爭場址位置地點複雜，再審被告既未排除系爭場址地下水上游端尚有加油站、重機公司，或是否有其他因素（如當地也曾發生軍方油管洩漏事件，或甚至受後勁溪夾帶上游流域的石化業之污染滲流情況）等影響報告結果正確性之因素，則該所為分析報告之結果誠難準確。原判決及原確定判決未明，逕依該分析報告所為推論，造成諸多有違論理法則及經驗法則之處，自構成行政訴訟法第273條第1項第1款之再審事由等語，求為判決廢棄原確定判決及原判決，並撤銷訴願決定及原處分1、2。

四、再審被告則答辯略以：（一）再審原告有關土壤污染控制場址應以土壤污染來源明確之主張，業為本院101年度判字第548號、103年度判字第271號、104年度判字第197號、臺北高等行政法院103年度訴字第967號判決（經本院104年度判字第747號判決維持）等諸多判決所不採，並明確闡釋，土壤為固定介質，若經查證發現土壤污染物濃度超過土壤污染管制標準，即可進行污染之整治與控制，故污染來源明確與否，並非土壤污染控制場址之公告要件。原確定判決亦就此詳為說明；由土污法立法過程亦可明證，土壤污染控制場址之公告不以污染來源明確為要件。再審原告重述其在前訴訟程序業經提出而為原確定判決不採並予指駁綦詳之主張，執其為再審理由，乃屬無據。（二）為避免相對人干擾調查正確性，主管機關依土污法第7條第1項進行查證時，本無通知相對人之義務。系爭場址之水文背景、地質背景、污染物特性、場址資訊（包含使用歷程等），均經艾奕康公司報告記載甚詳。再審被告經詳查再審原告高雄煉油廠及系爭場址之地理位置、地質水文、使用歷程、綜合污染物位置、濃度、特性等，並進行油品指紋鑑識，據以認定再審原告為系爭場址污染行為人。再審意旨主張原處分認定其為污染行為人有違論理法則云云，均係重述其在前訴訟程序業經提出而為原確定判決不採並予指駁綦詳之主張，執其為再審理由，乃屬無據。（三）本件尚難認定台糖加油站為污染行為人，且多數污染行為人間負連帶責任，並不因他人同為污染行為人而可主張免除責任等語，資為抗辯，求為判決駁回再審原告之訴。

五、本院判斷如下：

(一)按行政訴訟法第273條第1項第1款規定：「有下列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：一、適用法規顯有錯誤。……」所謂「適用法規顯有錯誤」，係指原確定判決所適用的法規有顯然不合於法律規定，或與司法院大法官解釋顯然違反者而言，至於法律上見解的歧異或事實認定職權的正當行使，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規顯有錯誤，而據為再審的理由。又確定判決適用法規是否顯有錯誤，是以該確定判決所確定的事實為前提，據以判斷確定判決適用法規是否顯有錯誤。因此主張認定事實錯誤，或主張與確定判決所確定的事實相異之事實，均不屬「適用法規顯有錯誤」之再審事由。

(二)鑑於土壤污染問題主要起因於廢水、廢氣、廢棄物或毒性物質排放與棄置所致，為避免法規執行之重疊問題，因有關預防土壤遭受污染之主要措施已於現行環保法規中規範，是為建立土壤污染之處理機制，以順利展開環境污染整治工作，行政院乃擬訂「土壤污染整治法草案」，以88年6月24日台88環24499號函送立法院審議。該草案係以土壤污染整治為主，著重於土壤污染監測、調查與整治之工作；並將確認與土壤污染相關之地下水污染納入，以兼顧地下水污染整治問題。至於與土壤污染無關或不明原因之地下水污染，則納入「水污染防治法」修正草案規定。另外考慮地下水流動之特性，對於例行調查工作中所發現之地下水污染問題，在尚未能立即找出污染來源時之措施，於水污染防治法中增訂相關用水管理與污染源追蹤等條文處理；當發現有明確造成污染之場址後，即可與土壤污染整治法銜接，開始進行後續土壤與地下水污染整治工作。綜合言之，明確之土壤污染場址如有地下水污染，已納入草案一併規範。嗣立法院將行政院上開草案與立法委員沈富雄等人所擬具之「土壤及地下水污染整治法草案」併案審查，協商之後，考量土壤與地下水均係環境受體，且地下水之污染往往肇因土壤污染，乃修正法案名稱為「土壤及地下水污染整治法」，將地下水與土壤污染整治問題並行考量，行政院代表且就合併之協商版說明：「原來環保署提報行政院後函送至大院（指立法院，下同）的版本，主要內容是土壤污染的整治，及涉及土壤污染源明確，並延伸到地下水污染的部分……行政院於討論土壤污染整治法時，也曾討論到地下水污染來源不明，不能明確自因果關係推論是由土壤污染造成的地下水污染部分，原先是希望於水污染防治法中配合修訂，但此版本送至大院，經數位委員討論後，認為地下水污染來源不明的部分，大部分也關係到土壤污染的污染途徑……最後追查結果可能會發現土壤污染是污染源，因此於處理方面，最後能合併處理。……」(參見立法院公報第89卷第6期院會紀錄第198-200、278-280頁、第3期第102頁）等情，而將相關草案第11條規定：「（第1項）各級主管機關對於有污染之虞之場址，應即進行查證。……（第2項）土壤中污染物濃度達土壤污染管制標準者，所在地主管機關應報請中央主管機關公告為土壤污染場址……」修正為：「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證。……（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，所在地主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）……」並因而增訂第21條規定：「（第1項）……如場址地下水污染物濃度達地下水污染管制標準，但污染來源不明確者，所在地主管機關應公告劃定地下水受污染使用限制地區及限制事項，並依第13條規定採取應變必要措施。（第2項）前項場址，經所在地主管機關初步評估後，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞時準用整治場址……之規定辦理」(99年2月3日修正移列第27條），於89年2月2日公布土污法。

(三)按99年2月3日修正（即現行）之土污法第2條規定：「本法用詞，定義如下：……四、土壤污染：指土壤因物質、生物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常用途或危害國民健康及生活環境之虞。五、地下水污染：指地下水因物質、生物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常用途或危害國民健康及生活環境之虞。……十五、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：（一）洩漏或棄置污染物。（二）非法排放或灌注污染物。（三）仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。（四）未依法令規定清理污染物。……十七、污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者。」第12條第1項、第2項規定：「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」僅就89年2月2日公布之土污法相關規定酌作文字修正、或為條款之移列、拆列，內容並未為重大變更。另於99年12月31日配合修正同法施行細則第8條規定：「本法第12條第2項所稱地下水污染來源明確，指依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊。」

(四)按法律解釋乃就法律的文字涵義，探求及闡明規範之法律意旨。查原確定判決肯認原判決就土污法第12條第2項之見解，於判決理由六㈢闡釋：「經查土污法第12條第2項明定『土壤污染』或『地下水污染來源明確』為不同前提要件。蓋因土壤係一固定位置之介質，其污染地點係屬固定，倘排放、棄置污染物，使土壤因物質之介入變更品質，達到法令認定污染惡化之土壤污染管制標準時，即足使主管機關公告為污染控制場址之程度；而地下水則為一流動介質，其污染源不固定，故地下水污染控制場址之公告，尚須符合『污染來源明確』之要件。並參土污法第17條（按應為第2條第17款）及同法施行細則第8條僅就地下水規範『地下水污染來源明確』情形即明。準此，土壤污染其污染物濃度達土壤污染管制標準者，即得公告為土壤污染控制場址，而地下水污染除須濃度達地下水污染管制標準，並須具備『污染來源明確』始足該當。惟所謂『地下水污染來源明確』，依土污法施行細則第8條規定，於主管機關依查證、調查結果及資料，可判斷或確認造成地下水污染之物質或位置等資訊，即得公告該地為地下水污染控制場址，亦無要求主管機關須查明污染源究係如何傳輸。本件系爭場址經查證確有前述超過土壤污染管制標準情事，業符土污法第12條第2項規定，則被上訴人（即再審被告，下同）將系爭場址公告為土壤污染控制場址並依土污法第16條規定劃定為土壤污染管制區，即屬有據。」等節，由文義解釋之角度觀之，原確定判決將土污法第12條第2項前段規定之「土壤污染」或「地下水污染來源明確」要件，依文字先後排列為區隔，「污染來源明確」僅係地下水污染場址之特別要件，並未逾文義解釋之範圍。且如前所述，土污法係於89年2月2日公布，行政院提送立法院審議之原名為「土壤污染整治法」，主要著重於土壤污染整治相關事項進行規範，兼及於因土壤污染所造成之地下水污染問題；提送審議土壤污染整治法第11條第2項原僅規定「土壤中污染物濃度達土壤污染管制標準者，所在地主管機關應報請中央主管機關公告為土壤污染控制場址」，並未將「來源明確」列為公告土壤污染控制場址之要件。因其後於立法院審議會進行討論時，委員認為土壤污染常有擴及至地下水之現象，是將地下水污染一併列入管制範圍，故除修改法律名稱為土壤及地下水污染整治法外，並將地下水污染得公告為控制場址之規定納入該條項，此時始出現所謂「地下水污染來源明確」之規範用語；綜觀土污法及其施行細則，又未見到有關土壤污染控制場址污染來源不明確之規範，足見原確定判決復由土壤及地下水受污染特性及土污法相關規定說明其見解，亦符歷史解釋及體系解釋。所稱「土壤污染其污染物濃度達土壤污染管制標準者，即得公告為土壤污染控制場址」，有助於儘速進行已受污染土壤之調查、評估及後續之整治工作，由土污法維護國民健康之目的，亦合於依客觀目的所為之解釋。從而，原確定判決及原判決認土污法第12條第2項有關「污染來源明確」要件，應僅適用於地下水污染場址，而不及於土壤污染場址，並基此解釋適用該規定而為裁判，尚難認有何適用法規顯然錯誤情事。至89年2月2日土污法第11條（99年2月3日移列為第12條）立法理由：「污染物可經由水空廢毒等污染媒介進入土壤或地下水而造成土壤或地下水污染，故主管機關於場址查證時，如發現有污染物排放於土壤或地下水時，應先依據其他環保法令規定控制及移除污染源，及早去除造成土壤或地下水污染之原因，以避免或減輕污染之持續或擴大。例如發現有廢污水任意排放時，即應依『水污染防治法』命污染者停止排放；另如發現有毒性化學物質洩漏時，即應依『毒性化學物質管理法』要求運作人進行必要措施；又如發現有廢棄物棄置情事時，即應依『廢棄物清理法』命污染者或責任者清理廢棄物，爰於第1項予以明定。」旨在說明主管機關於執行該條第1項查證義務後，就查得污染物依其型態，應先行援引相關環保法令先行處理，以控制污染，核與同條第2項有關控制場址之指定係屬二事；觀之同條第2項立法理由記載：「第2項界定『控制場址』應由所在地主管機關逕行公告；『整治場址』則應報中央主管機關審核後公告。」則未見任何有關主管機關因「土壤污染」而欲公告為控制場址者，除污染物達土壤污染管制標準外，污染來源明確亦為其必備要件之說明。再審原告援引上述立法理由及本院105年度判字第708號、104年度判字第490、790號判決等，主張土壤污染物濃度達土壤污染管制標準者，尚須具備「土壤污染來源明確」之要件，始得公告為土壤污染控制場址云云，核屬法律見解之歧異，此參再審被告亦舉出上述多件採與原確定判決相同看法之判決益明。再審原告執此歧異之法律見解，繼而主張原確定判決及原判決，於再審被告未能證明系爭場址之土壤污染來源明確情況下，逕予維持原處分，顯有適用土污法第2條、第12條規定之違誤，構成行政訴訟法第273條第1項第1款之再審事由云云，自無可取。

(五)再審原告復主張原確定判決及原判決於再審被告未能查明系爭場址污染源究係如何傳輸情形下，遽謂地下水污染來源明確，逕予維持原處分1及原處分2有關再審原告為污染行為人之認定，乃錯誤適用土污法第12條第2項、同法施行細則第8條等規定云云。雖以原確定判決等「適用法規顯有錯誤」為由。然查，地下水來源明確與否，及再審原告是否為污染行為人之認定，核屬事實認定之範圍。再審原告另主張系爭場址位置地點複雜，「環境法醫指紋鑑識成果報告」內容有諸多違誤，原確定判決及原判決逕依該報告認定系爭場址之污染為再審原告高雄廠的油品隨地下水流佈所致，所為之推論有違論理法則及經驗法則云云，亦係對事實認定之爭議。經核均係就前訴訟程序調查證據結果所為之事實認定、證據取捨事項為爭議，難謂為適用法規顯有錯誤，已如前述。再審原告據以指摘原確定判決及原判決有適用法規顯有錯誤之再審事由，仍無足採。

(六)綜上所述，原確定判決及原判決其適用之法規並無與應適用之現行法規相違背或與司法院大法官解釋相牴觸，尚無適用法規顯有錯誤之情事。再審原告提起本件再審之訴，主張原確定判決及原判決有行政訴訟法第273條第1項第1款適用法規顯有錯誤之再審事由，無非係就經原確定判決詳予論述而不採之主張，執其歧異之見解再為指摘，要難謂為適用法規錯誤。本件再審之訴，顯無再審理由，應予駁回。

六、據上論結，本件再審之訴為無理由。依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異