高雄高等行政法院判決

民國103年1月7日辯論終結

原告

地勇選礦股份有限公司

代表人

陳啟祥

訴訟代理人

黃俊嘉 律師

訴訟代理人

孫嘉佑 律師

訴訟代理人

吳龍建 律師

被告

屏東縣政府

代表人

曹啟鴻

訴訟代理人

王正吉

蕭智元

上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國102年5月2日環署訴字第1020002921號及102年6月19日環署訴字第1020031853號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」為行政訴訟法第111條第1項、第2項所明定。本件原告起訴之聲明原為㈠訴願決定（行政院環境保護署〈下稱環保署102年5月2日環署訴字第1020002921號）及原處分（被告101年11月29日屏府環空字第10132063600號函）均撤銷。㈡訴願決定（環保署102年6月19日環署訴字第1020031853號）及原處分（被告102年3月1日屏府環空字第10230507800號函）均撤銷。嗣於本院102年10月30日準備程序之際，以言詞減縮其聲明為㈠訴願決定（環保署102年5月2日環署訴字第1020002921號）及原處分（被告101年11月29日屏府環空字第10132063600號函）均撤銷。㈡訴願決定（環保署102年6月19日環署訴字第1020031853號）及原處分（被告102年3月1日屏府環空字第10230507800號函）關於罰鍰部分均撤銷。核原告係減縮應受判決事項之聲明，且被告無異議並為本案之言詞辯論，揆諸前揭規定意旨，應屬適法，先予敘明。

二、事實概要︰緣原告於屏東縣萬丹鄉○○路○段○○○號設廠（萬丹廠）從事粉粒狀物堆置，屬「固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法」規定應設置或採行有效抑制粒狀污染物逸散設施之適用對象，經被告所屬環境保護局（下稱被告環保局）於101年10月31日9時30分許派員前往該廠稽查，發現該廠區有下列缺失：堆置逸散性粒狀污染物質未採行任何防制設施（缺失記點10點）、運輸車輛通行之路徑及區域未採行任何防制設施（缺失記點10點）、運輸車輛未清洗乾淨，致公私場所門口及其鄰近路面，有運輸車輛帶出逸散性粒狀污染物質（缺失記點4點）、以及防制設施實施面積未達裸露區域面積80%（缺失記點4點），總計缺失記點數合計達28點，違反空氣污染防制法第23條第1項（裁處書漏載項次）、第2項暨固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法第4條第1項、第6條第2款、第3款、第8條第2項（裁處書漏載條項款次）規定，案由被告依空氣污染防制法第56條第1項、第2項（裁處書漏載項次）及環境教育法第23條第2款規定，以101年11月29日屏府環空字第10132063600號函附屏府環空處字第10115號裁處書（下稱A處分）處新台幣（下同）10萬元罰鍰，並命立即停工及環境講習8小時。又原告萬丹廠領有被告核發之固定污染源設置許可證（屏府環空設證字第T0460-00號），經被告環保局於102年1月29日9時30分許派員前往稽查，發現原告正進行固定污染源操作試車階段，惟現場稽查發現進料磅單所載物品為著磁料與固定污染源設置許可之內容（原物料為生鐵及廢鐵）不符，違反空氣污染防制法第24條第1項、固定污染源設置與操作許可證管理辦法第10條、第11條（裁處書漏載管理辦法）規定，案由被告依同法第56條第1項、第2項（裁處書漏載項次）、環境教育法第23條第2款規定，以102年3月1日屏府環空字第10230507800號函附屏府環空處字第10206裁處書（下稱B處分）處20萬元罰鍰，並命停工及環境講習8小時。原告就上開2件處分不服，分別提起訴願，其中A處分遭決定駁回，B處分關於命令停工部分遭撤銷，其餘訴願駁回，原告仍不服，遂合併提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張︰

（一）被告所為A處分與101年11月9日所為之另一裁罰，違反「一事不二罰原則」及「比例原則」：

1、按司法院釋字第503號解釋謂：「納稅義務人違反作為義務而被處行為罰，僅須其有違反作為義務之行為即應受處罰；而逃漏稅捐之被處漏稅罰者，則須具有處罰法定要件之漏稅事實方得為之。二者處罰目的及處罰要件雖不相同，惟其行為如同時符合行為罰及漏稅罰之處罰要件時，除處罰之性質與種類不同，必須採用不同之處罰方法或手段，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰，乃現代民主法治國家之基本原則。是違反作為義務之行為，同時構成漏稅行為之一部或係漏稅行為之方法而處罰種類相同者，如從其一重處罰已足達成行政目的時，即不得再就其他行為併予處罰，始符憲法保障人民權利之意旨。本院釋字第356號解釋，應予補充。」是以，一事不二罰乃為現代民主法治國家之基本原則。次按行政法上所謂「一事」或「一行為」，係以一項法律之一個管制目的為認定基礎。因此，一事實行為分別違反不同法律之規定者，即非屬一事，或一行為，應分別處罰，除有法律明文規定免罰者外，尚無一事不二罰法理之適用（最高行政法院92年度判字第1290號判決參照）。亦即，行政法上所謂「一事」或「行為」，係以一項法律之一個管制目的為認定基礎（最高行政法院93年度判字第1309號、第1310號判決參照）。

2、被告作成A處分前，曾認為原告違反空氣污染防制法第24條及第57條規定，以101年11月9日屏府環空字第10132051700號函附裁處書，裁處罰鍰10萬元，並命立即停工及取得固定污染源操作許可證後始得操作，並處環境教育講習2小時整（下稱C處分）。原告自知違法，對上開C處分並未尋求訴訟救濟，且已繳納罰鍰及停工在案，並於101年11月1日向被告提出固定污染源設置操作許可申請書。詎被告又於相距20日後，另以原告之設備不符要求，記點超過10點為由，再次對原告課罰。

3、被告C處分，係認原告違反空氣污染防制法第24條規定，而A處分則認為原告違反空氣污染防制法第23條第2項規定。故C處分與A處分，均違反為防制空氣污染，維護國民健康、生活環境、提供生活品質所規定之空氣污染防制法。再者，訴願理由書固有提及空氣污染防制法第24條之規定，其目的乃課與污染源設置及操作前應盡之義務，與空氣污染防制法第23條第2項之規定，其目的乃規範應設置或採行有關防護措施云云。惟究其實，兩者目的均在杜絕空氣污染之產生，其最終管制之目的，應無實質內容上之不同，自屬一項法律之一個管制目的。

4、又C處分之稽查時間，為101年11月1日上午11時25分，A處分之稽查時間，為101年10月31日上午10時30分，由此可知，前處分與A處分之稽查時間點，相隔莫約僅約25小時而已，是被告顯然係就原告萬丹廠所為之裁罰，被告針對原告「萬丹廠」之堆置為裁罰，核係對原告「萬丹廠」之同一自然意義下之堆置行為，而進行裁處，據此，本件核屬一行為甚明。

5、由空氣污染防制法第23條及第24條之內容比對觀之，可知空氣污染防制法第23條係就一般公私場所存在之固定污染源進行管制，要求其必須設置防止空氣污染之必要設備，並限制其最大操作數量。而同法第24條係要公私場所具有中央主管機關指定公告之固定污染源時，應申請核發許可證，亦即針對部分高污染性產業之公私場所，進一步要求其應取得主管機關之許可證，設置更高規格之防污設備後，方得進行操作。且一般公私場所之營運並不採取許可制，僅在其未設置主管機關要求之防污設施或超過容許操作量時進行課罰；但高污性產業則採許可制，須取得許可證後始得操作。由此可知，第23條係就一般公私場產生之空氣污染所為一般性規定，而第24條則係針對經指定公告之固定污染源，具有特別性。從而，就規範結構而言，空氣污染防制法第24條應為同法第23條之特別規定。空氣污染防制法第24條與第23條既有如上關係，則當原告為能終局取得固定污染源設置操作許可，而於堆置場內設置許可證申請書中所要求之設備後，除符合空氣污染防制法第24條第2項授權訂定之「固定污染源設置與操作許可證管理辦法」之要求外，亦必然同時符合空氣污染防制法第23條第2項授權訂定之「固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法」所要求之標準。由此益徵，空氣污染防制法第24條自為同法第23條之特別規定甚明。是以，在結論上，被告既先以原告未申請固定污染源設置操作許可為由，依空氣污染防制法第24條規定對原告進行課罰，並要求原告立即停工及向被告申請固定污染源設置操作許可，則已同時達到空氣污染防制法第23條及第24條之立法目的，並不需要再以原告違背固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法為由，另依空氣污染防制法第23條重複裁罰。且事實上原告亦已於101年11月1日提出固定污染源設置操作許可之申請書，並已依固定污染源設置與操作許可證管理辦法之要求配置相關防污設備，可期待萬丹廠之防污措施能同時符合空氣污染防制法第23條及第24條之要求。本件A處分與C處分，為同一行為，且處罰方法、效果相同，則被告再為A處分，核有違反一事不二罰之原則甚明。

6、A處分與被告C處分之效果均為罰鍰、停工及環境講習，則執行其中一處分即能達到行政目的，無須再作成A處分，造成重複裁罰。且原告為能取得固定污染源設置操作許可證及合法操作之權利，本會就A處分所指之各項缺失進行改進（事實上原告目前皆已改善），因此被告重複作成裁罰，即欠缺必要性，不符比例原則。

（二）自空氣污染防制法第56條第1項及第2項規定觀之，主管機關於發現公私場所有違反空氣污染防制法第23條規定時，應先依本條第1項之規定對該場所課以罰鍰，「並」限期補正或改善，若該公私場所仍未於期限內補正或改善，且情節重大者，始得再依同條第2項命其停工。惟A處分係就原告違反空氣污染防制法第23條規定所為之第一次裁罰，但其未賦予原告改善期限，即於本處分中即刻要求原告停工，與空氣污染防制法第56條規範不合。環保署之訴願案例，亦明確表示地方主管機關於運用空氣污染防制法第56條課罰時，除應課予罰鍰，「並」應通知限期改善。

（三）原告為一合法之營利事業登記廠商，共有5種產品名稱，脫硫渣、生鐵、廢鐵及尾礦，萬丹廠即為原告所屬之堆置廠，原告主要事業為收購中鋼公司之產品脫硫渣及中聯公司之著磁料，再將上開產品脫硫渣破碎及篩分成生鐵及尾礦販售。是以，原告將前揭著磁料稱為廢鐵，並無不妥（此產品亦蘊含鐵質）。被告環保局稽查人員係於102年1月24日及29日派員稽查時，在廠內辦公室桌面上發現乙紙中聯資源股份有限公司（下稱中聯公司）給中耀企業有限公司（下稱中耀公司）之磅單，其上之產品名稱為著磁料，稽查人員立即認為此一產品名稱與原告申請堆置廢鐵及生鐵之固定污染源設置許可之內容不符，乃作成B處分對原告課罰。惟「著磁料」一詞係中聯公司自行使用之特殊名詞，國內外均無其他機構使用，而中聯公司之所以使用此一名稱，係為表彰該產品係以磁性吸盤自含鐵殘渣中挑選出來（此一過程為「磁選」）之物，「著磁料」本身之成分即為鐵質，否則無法經由磁選過程而挑選。而原告承接中聯或中耀公司之「著磁料」，以加工方式提高含鐵量後，再轉賣國內外電弧爐廠，以便提煉出鋼鐵原料。自此一過程觀之，著磁料確屬廢鐵無疑，各種廢鐵之差異僅在於含鐵量之多寡，而非有何本質上之不同。況且，原告針對推置於萬丹場名稱為中聯公司所使用之「著磁料」，送臺灣檢驗科技股份有限公司SGS檢驗後，發現其主要成分為鐵，由此可知，所謂「著磁料」之主要成分為鐵質，即固定污染源操作許可登載之廢鐵灼然。因中聯公司所稱之「著磁料」係屬含鐵成分較稀之廢鐵，因此，原告之申請文件及被告環保局所核發之固定污染源設置與操作許可證之記載並無錯誤，亦未發生任何與設置許可之內容不符之情況。再者，中聯公司運入之「著磁料」，其所造成之污染並未較一般廢鐵嚴重，被告審核標準應不致有何不同，已核發之固定污染源設置操作許可應可充分防止空氣污染，達到其行政目的。原告自開始經營此業起，所取得之產品未曾改變，依一般理解，煉鋼所產生之各類爐渣產品均可統稱為「廢鐵」，若有本質上之差異，原告為能順利通過審查，必當於申請書中載明，絕不會故意隱瞞，著磁料本身即為廢鐵，故原告實未進行所謂固定污染源操作許可內容以外之其他堆置，被告對於原告堆置之物，顯因中聯公司磅單上記載之特殊名稱而產生誤解，B處分應予撤銷。

（四）最高行政法院59年度判字第369號判決謂：「查是否廢品，由於經濟發展程度之差異，各國標準不同，按財政部關務署對於『廢鐵』之詮釋，必須不堪直接使用，祗合於重熔複製者始屬之（該署22年8月8日政字第10467號訓令參照）。本件原告進口之鋼鐵材料一部分為新品，其餘舊品尚非祗合於回爐重熔，被告官署因依海關緝私條例第22條第2款科處2倍之罰金，於法尚無不合。次查原告進口之鍍鋅鋼片，未經申報關稅，係屬私運進口之貨物，被告官署依上開條例第21條第1項科處貨價1倍之罰金，經核亦無不合。」由此可知，所謂廢鐵者，為必須不堪直接使用，祗合於重熔複製者即屬之。據此，本件所謂「著磁料」，如前所述，本為中聯公司自行使用之名稱，且其本身之成分，即為鐵質（另外，原告大發場之進料，其來源同一，亦統稱為廢鐵，過去亦無使用著磁料之詞，附此敘明），因此，依本件系爭堆置物品之屬性，僅能以合於重熔複製者，當屬廢鐵無疑。此外，經濟部工業局102年12月12日工永字第10201037690號函謂：「本部管理辦法附表『編號

一、廢鐵』再利用管理方式僅規定其所適用之事業廢棄物來源，並無規定廢鐵含鐵量」是以，所謂廢鐵，並無因含鐵量之程度而有不同；再者，前函雖謂：「中國鋼鐵股份有限公司，於煉鋼製程所產出之氣冷高爐石、煤焦油（非貴府來函述及之煤焦渣）與脫硫渣等，其組成成分有異於上開廢鐵成分，另經查地方主管機關核准之中鋼公司工廠登記資料及事業廢棄物清理計晝書，氣冷高爐石、煤焦油與脫硫渣等製程產出物均為該公司之產品，非屬本部管理辦法附表編號一所稱之廢鐵。」等語，然此部分顯與本件之著磁料無關甚明等情。並聲明求為判決㈠訴願決定（環保署102年5月2日環署訴字第1020002921號）及原處分（被告101年11月29日屏府環空字第10132063600號函）均撤銷。㈡訴願決定（環保署102年6月19日環署訴字第1020031853號）及原處分（被告102年3月1日屏府環空字第10230507800號函）關於罰鍰部分均撤銷。

四、被告則以︰

（一）被告環保局101年10月31日派員前往原告萬丹廠稽查，發現原告從事粉粒狀物堆置，於場內共有兩堆置區，堆置體積未達3,000立方公尺，但其作業程序屬「固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法」之適用對象，但原告未採行相關防治措施，包括車輛通行路徑及區域未採行防治措施，運輸車輛未清洗乾淨，裸露區域防制設施實施面積未達裸露區域之百分之80，依固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法之缺失計點及處理原則共計28點，違反空氣污染防制法第23條規定，依法予以告發處分。因當日晚間，被告環保局接獲民眾陳情，故於次日（101年11月1日）再次前往原告萬丹廠內稽查，發現現場堆置之體積與101年10月31日之堆置量明顯不同，經現場丈量結果一堆為寬46.7公尺、長87公尺、高3公尺，體積為12,188.7立方公尺，另一堆為寬27.1公尺、長46.2公尺、高3公尺，體積為6,528.06立方公尺，總計堆置量為18,716.76立方公尺，且據原告廠方人員（蔡先生）於稽查現場表示：目前進料量約500車次，每車14立方公尺，共約7,000立方公尺，故堆置體積已超過3,000立方公尺，屬環保署公告第五批堆置場應申請固定污染源設置操作許可之製程別應取得固定污染源操作許可證始得操作，但原告未取得固定污染源操作許可證而進行堆置，故被告依違反空氣污染防制法第24條第1項，第2項之規定予以告發處分（即C處分），經處分後原告於101年11月12日提出固定污染源設置及操作許可申請，被告環保局經審查後於102年1月11日核發固定污染源設置許可證，並於同日核發固定污染源操作試車公文，准予原告進行試車。

（二）又訴願決定理由略以「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，處罰種類相同，從其一重罰以足達成行政目的，故僅得裁處一個罰鍰，其目的在避免單一行為重複處罰，乃針對數行政罰競合時，應如何裁處之規定。則倘涉及多項違規行為，且分屬違反相關法規規定之不同事項，並不適用一事不二罰之規定，上開內容本署業於99年1月8日以環署空字第0990002868號函釋在案。」空氣污染防制法第24條係規定經中央主管機關指定公告之固定污染源應先取得設置許可證後依許可證內容進行設置，並於設置後檢具相關證明文件申請取得操作許可證後始得操作其污染源，其目的乃規範污染源於設置及操作前應盡的義務，另依據同法第23條第2項規定所訂定之「固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法」，其目的乃在規範公司場所堆置逸散性粒狀污染物質，應設置或採行相關有效抑制粒狀污染物逸散之設施。本件原告未依規定申請取得固定污染源設置及操作許可證即逕行設置操作，與未依規定採行或設置有效抑制粒狀污染物逸散設施經稽查缺失記點，二者對污染源之管制目的不同，命停工目的亦不同，係分屬數行為違反數個行政法上義務規定，自應分別處罰。

（三）原告所屬萬丹廠從事粉粒狀物堆置作業，領有被告核發之固定污染源設置許可證（屏府環設證字第T0460-00號），經被告環保局於102年1月29日9時30分派員前往稽查，發現原告正進行固定污染源操作試車階段，惟現場稽查發現進料磅單所載物品為著磁料與固定污染源設置許可之內容（原物料為生鐵及廢鐵）不符，被告環保局於102年2月6日向中聯公司及中耀公司查證結果，依上開2家公司陳述意見顯示，係由中耀公司直接運至屏東縣萬丹鄉○段○○○號場址，其名稱為轉爐石著磁料，與原告向被告環保局申請固定污染源設置及操作許可之原物料名稱（生鐵及廢鐵）及收集中鋼、其它鋼鐵公司之爐渣，經原告大發廠處理後之產品，再送進萬丹場址，其申請堆置原物料之來源明顯不同，已違反空氣污染防制法第24條第1項、第3項暨固定污染源設置與操作許可管理辦法第10條、第11條規定。復按固定污染源設置與操作許可證管理辦法第16條規定，若審核機關進行現場勘查時發現公司場所之申請文件、現場勘查結果或空氣污染排放檢測報告經查不合規定或內容有欠缺，應通知限期補正，而非逕要求停止試車。案經訴願決定撤銷停工處分，其餘訴願駁回在案等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、本件事實概要欄所載事實，分別經兩造陳述在卷，並有被告環保局環境稽查工作記錄、固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施查核記錄表、查核工作記錄表、101年11月29日屏府環空字第10132063600號函附屏府環空處字第10115號裁處書、102年3月1日屏府環空字第10230507800號函附屏府環空處字第10206號裁處書及訴願決定書附原處分卷及訴願卷可稽，應堪認定。兩造之爭點為被告所為A處分與101年11月9日之C處分，有無違反一事不二罰原則或比例原則？著磁料是否為原告申請固定污染源設置許可證所許可之原物料？被告所為B處分是否適法？經查：

（一）環保署102年5月2日環署訴字第1020002921號訴願決定及被告A處分：

1、按「公私場所應有效收集各種空氣污染物，並維持其空氣污染防制設施或監測設施之正常運作；其固定污染源之最大操作量，不得超過空氣污染防制設施之最大處理容量。固定污染源及其空氣污染物收集設施、防制設施或監測設施之規格、設置、操作、檢查、保養、紀錄及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」「公私場所違反．．．第23條．．．，處新臺幣2萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上1百萬元以下罰鍰。依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或令其歇業。」「本法．．．第56條．．．所稱之情節重大，係指有下列情形之一者：一、未經合法登記或許可之污染源，違反本法之規定者。」空氣污染防制法第23條、第56條第1項、第2項、第82條第1款定有明文。次按「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：．．．二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」為環境教育法第23條第2款所規定。

2、次按「公私場所堆置逸散性粒狀污染物質，應設置或採行下列有效抑制粒狀污染物逸散設施之一：一、堆置於封閉式建築物內。二、除出入口外，堆置區四周應以防塵網或阻隔牆圍封，其總高度應達設計或實際堆置高度1.25倍以上。三、覆蓋防塵布或防塵網，覆蓋面積應達堆置區面積80%以上。四、噴灑化學穩定劑，噴灑面積應達堆置區面積80%以上。五、設置自動灑水設備，灑水範圍應涵蓋堆置區域，並於堆置期間噴灑，使堆置物保持濕潤。」「公私場所以車輛運輸逸散性粒狀污染物質，應設置或採行下列有效抑制粒狀污染物逸散之設施：．．．二、公私場所內供運輸車輛通行之路徑及區域，應舖設混凝土、瀝青混凝土或鋼板，且不得有路面色差。但其位於堆置區及礦區者，得舖設粗級配或粒料，並於作業期間灑水，使表面保持濕潤。三、運輸車輛離開公私場所前，應以加壓沖洗設備清洗車體及輪胎，其表面不得附著逸散性粒狀污染物質。公私場所門口及其延伸10公尺之路面，不得有運輸車輛帶出之逸散性粒狀污染物質。」「公私場所管理之裸露區域，應於裸露區域設置或採行下列有效抑制粒狀污染物逸散之設施之一。但地面表土硬化，不易引起揚塵，且報經當地主管機關認可者，不在此限。一、植生綠化。二、覆蓋稻草蓆或碎木。三、舖設混凝土或瀝青混凝土。四、覆蓋防塵布或防塵網。五、舖設粗級配或粒料，並保持濕潤。六、噴灑化學穩定劑。七、灑水並保持濕潤。前項防制設施應達裸露區域面積之80%以上。」分別為固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法第4條第1項、第6條第2款、第3款及第8條所明定。次按「違反本辦法規定之缺失記點如下：（一）未依本辦法規定設置或採行污染防制設施者，記10點。（二）雖設置防制設施，但未符合本辦法規定者，記4點。（三）違反本辦法規定之缺失記點，詳如附表。」「違反本辦法規定之缺失記點處理原則如下：（一）稽查當次之缺失點數合計未達10點者，應要求公私場所限期改善；屆期未改善或未完成改善者，依違反本辦法規定處分。（二）稽查當次之缺失點數合計10點以上者，逕依違反本辦法規定處分。」為違反固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法之缺失記點及處理原則第2點、第3點所規定。又行為時發布公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）第3條規定：「違反本法各處罰條款，除本法另有規定者外，以附表所列之裁罰公式計算應處罰鍰。但經主管機關認定，屬本法第82條各款規定情節重大情形之一者，得以該處罰條款之最高罰鍰裁罰。」該條附表規定：「違反第23條第2項規定，污染程度（A）違反者由各級主管機關依個案污染程度自行裁量，A＝1.0~3.0；危害程度（B）B＝1.0；污染特性（C）C＝違反本法發生日（含）前1年內違反相同條款累積次數；應處罰鍰計算方式，A×B ×C×（各處罰條款所定下限罰鍰）。」

3、經查，原告萬丹廠從事粉粒狀物堆置，屬固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法規定應設置或採行有效抑制粒狀污染物逸散設施之適用對象，經被告環保局於101年10月31日9時30分至10時30分許派員前往該廠稽查，發現該廠區有下列缺失：堆置逸散性粒狀污染物質未設置或採行相關防治措施（缺失記點10點）、運輸車輛通行之路徑及區域未採行任何防制設施（缺失記點10點）、運輸車輛未清洗乾淨，致公私場所門口及其鄰近路面，有運輸車輛帶出逸散性粒狀污染物質（缺失記點4點）、以及防制設施實施面積未達裸露區域面積80%（缺失記點4點），總計缺失記點數合計達28點等情，有該日之稽查工作紀錄、查核紀錄表及查核現場照片在卷可考（見訴願卷第30至43頁），並為原告所不爭，是原告有違反空氣污染防制法第23條第1項（裁處書漏載項次）、第2項暨固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法第4條第1項、第6條第2款、第3款、第8條第2項（裁處書漏載條項款次）規定情事，應屬至明。被告依空氣污染防制法第56條第1項、公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則及環境教育法第23條第2款規定，以A處分裁處原告10萬元罰鍰及環境講習8小時，尚無不合。至被告A處分關於命令停工部分，經被告陳述係以原告未取得固定污染源操作許可證進行堆置，核認構成空氣污染防制法第82條第1款規定之情節重大，而作成命令停工處分（見本院卷第148頁），惟查，被告環保局於101年10月31日前往原告所屬萬丹場稽查時，就該廠堆置之粉粒狀物，並未丈量，係經目測認為堆置量未達3,000立方公尺等情，業經被告陳述在卷（本院卷第75頁），被告既認原告萬丹廠當日實際堆置體積未達3,000立方公尺以上，則原告萬丹廠即非屬環保署公告第五批堆置場應申請設置、變更及操作許可之固定污染源，自與空氣污染防制法第82條第1款所定「未經合法登記或許可之污染源」不符，是被告以A處分裁處原告命停工之處分，於法自有未合。

4、又原告主張被告所為A處分與C處分違反一事不二罰原則及比例原則云云。查被告環保局於101年10月31日前往原告萬丹廠稽查後，又於當晚接獲民眾陳情，故於翌日（101年11月1日）上午10時25分至11時25分再次前往原告萬丹廠內稽查，發現粉粒狀物之堆置體積與101年10月31日之堆置量明顯不同，經現場丈量結果，其中一堆為寬46.7公尺、長87公尺、高3公尺，體積為12,188.7立方公尺，另一堆為寬27.1公尺、長46.2公尺、高3公尺，體積為6,528.06立方公尺，總計堆置量為18,716.76立方公尺，且據原告廠方人員於稽查現場表示，目前進料量約500車次，每車14立方公尺，共約7,000立方公尺，故堆置體積已超過3,000立方公尺，屬環保署公告第五批堆置場應申請固定污染源設置操作許可之製程別，應取得固定污染源操作許可證始得操作，惟原告未取得固定污染源操作許可證而進行堆置，乃認原告違反空氣污染防制法第24條規定，依空氣污染防制法第57條及環境教育法第23條第2款規定，以101年11月9日屏府環空字第10132051700號函附屏府環空字第10110號裁處書（即C處分），裁處10萬元罰鍰，並命立即停工及取得固定污染源操作許可證後始得操作，另處環境教育講習2小時，因原告對該處分並無爭執，而已確定等情，為兩造所不爭，且有被告C處分及環境稽查工作記錄附原處分卷（第9至10頁）足憑。由上情可知，被告C處分係以原告萬丹廠於101年10月31日晚間至11月1日上午11時25分止，至少進料7,000立方公尺，致該廠堆置物體積超過3,000立方公尺，惟原告未取得固定污染源操作許可證而進行堆置，違反空氣污染防制法第24條第1項、第2項規定而為裁處，此與被告A處分係以原告萬丹廠於101年10月31日上午10時30分稽查之際，從事粉粒狀物堆置，堆置體積未達3,000立方公尺，惟原告堆置逸散性粒狀污染物質未設置或採行相關防治措施，違反空氣污染防制法第23條第2項暨固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法所為之裁處，顯屬不同堆置行為。雖原告主張被告於101年11月1日稽查當時已發覺堆置量達18,716.76立方公尺，扣除前一日晚間進料之7,000立方公尺，顯見被告於101年10月31日稽查當時原告堆置場上之堆置量亦已達11,000立方公尺以上，當符合空氣污染法第24條第1項特別規定之處罰要件，且被告亦以C處分認原告違反上開規定予以裁罰，則被告自不得於相隔20日後，再以相同違規事實另以原告違反空氣污染法第23條之一般規定予以裁處云云。惟按所謂一行為，包括「自然一行為」與「法律上一行為」，至於所謂數行為，則係指同一行為人多次違反同一行政法上義務規定，或違反數個不同行政法上義務規定，而其行為不構成「自然一行為」或「法律上一行為」而言（見學者林錫堯，行政罰法論，第63頁）。經查，被告於101年10月31日上午10時30分稽查當時，依其目測結果，原告現場鐵砂堆置量尚難認已達3,000立方公尺乙節，有被告當日稽查供作紀錄一份、現場照片8張附於訴願卷（第30、40至43頁，照片顯示僅一處鐵砂堆置處，堆置高度約一人半，並有一怪手在上方操作）可稽，雖被告於翌日（101年11月1日）上午10時再度到現場稽查時，原告廠務人員有表示「目前」進料量約500車次，每車14立方公尺，共約7,000立方公尺等語，但該廠務人員並未明示此屬何時之進料，更不足以推論此即為被告於101年10月31日上午10時30分以後直至翌日上午11時25分之進貨量；再者，原告既自承伊於101年10月31日被告稽查以後，直至101年11月1日上午再度稽查前確有新的進料事實，亦即有新的堆置行為發生，揆諸前揭說明，原告於被告101年10月31日上午10時30分及翌日上午11時25分稽查之際，即係同一行為人多次違反數個不同行政法上義務規定，而存有數個違章行為。從而，被告分別以A處分及C處分裁處，尚與一事不二罰原則或比例原則無違。

4、綜上所述，被告A處分以原告從事粉粒狀物堆置，未設置或採行有效抑制粒狀污染物逸散設施，依空氣污染防制法第56條第1項及環境教育法第23條第2款規定，處10萬元罰鍰及環境講習8小時，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合；至被告上開處分另依空氣污染防制法第56條第2項命原告即刻停工，則與同法第82條情節重大之規定相違，且於法無據，訴願決定就此部分遞予維持，亦有未洽，爰由本院將訴願決定及原處分關於停工部分之處分予以撤銷，以資適法。

（二）環保署102年6月19日環署訴字第1020031853號訴願決定及被告B處分關於罰鍰部分：

1、按行政程序法第5條規定：「行政行為之內容應明確。」此即行政行為明確性原則，係要求行政行為應具明確性，俾人民知悉在何種情況下行政機關可能採取何種行為，人民何者當為或不當為，違反法定義務時之法律效果如何等等，使人民有預見可能性，有所遵循，並有利於司法事後之審查。依此觀察，空氣污染防制法第24條第1項規定：「公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源，應於設置或變更前，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關申請核發設置許可證，並依許可證內容進行設置或變更。」已說明屬固定污染源之公私場所應依許可證內容進行設置或變更，則該許可證登載之內容即為固定污染源設置廠商所應遵循之行為義務，並作為行政機關判斷固定污染源設置廠商有無違反行為義務之準據。依此，行政機關自不得以許可證所無之規範，逕課以人民違反許可證行為義務之處罰，否則將違反前揭行政行為明確性原則。

2、查原告因前揭A、C處分後，隨即於101年11月間就其所有萬丹廠向被告申請固定污染源設置許可，並經被告於102年1月11日核發固定污染源設置許可證，許可原告於上開廠址堆置生鐵及廢鐵物料，許可有效期限自102年1月11日起至107年1月10日止。嗣被告環保局於102年1月29日9時30分許派員前往稽查，發現原告正進行固定污染源操作試車階段，惟現場稽查發現進料磅單所載物品為「著磁料」與固定污染源設置許可之內容（原物料為生鐵及廢鐵）不符，違反空氣污染防制法第24條第1項、固定污染源設置與操作許可證管理辦法第10條、第11條規定，案由被告依同法第56條第1項、第2項（裁處書漏載項次）、環境教育法第23條第2款規定，以B處分裁處原告20萬元罰鍰，並命停工及環境講習8小時（停工部分，業經環保署102年6月19日環署訴字第1020031853號訴願決定予以撤銷）等情，為兩造所是認，並有原告固定污染源許可證影本一份、原告申請書影本二份、進料磅單客戶存根聯照片二張附卷可稽（見訴願卷第28至30、33至39頁；原處分卷第44至45、47至48頁），則此等事實自堪信為實在。

3、惟查，經本院核閱被告於102年1月11日核發之固定污染源設置許可證（共7頁），其許可固定污染源為「堆置場作業程序」，共三座堆置場，製程流程僅係由卡車將物料載送至堆置場，而堆置物料產品名稱為「生鐵及廢鐵」，限制其最大產出量（對產品並無其他特殊規定），堆置場作業程序應實施人工灌水及防塵罩之措施，此外即無其他特別規定（並無規定本件應適用環保署或其他有權解釋機關對產品名稱定性所為之相關函釋，見訴願卷第33至39頁），則綜觀許可證全文，被告並未對該許可證所許可堆置之「生鐵及廢鐵」產品給予任何定義，依此，許可證所稱之「生鐵」或「廢鐵」，並不能從產品名稱瞭解其所指涉物質究竟在何種可得確定範圍之內，但從許可證允許設置固定污染源主要在防範堆置場粒狀金屬之逸散，且產品名稱均含有「鐵」之字義觀察，至少可推斷凡是含有鐵（Fe）金屬成分、且非屬有害廢棄物之物質，即可該當許可證容許堆置之產品；抑且，佐諸原告向被告申請設置固定污染源許可證之申請文件中，關於製程說明表亦明白表示：「本堆置場堆置物料為生鐵及廢鐵，其來源為本公司收集中鋼及其他鋼鐵公司之爐渣經大發廠處理後之產品，或直接購入之廢鐵。而本萬丹廠僅進行生鐵及廢鐵堆製作業。‧‧」（見原處分卷第48頁，雖被告另向訴願機關提出原告申請書之版本有異，但其製程流程其堆置場所堆置之生鐵及廢鐵來自原告收集中鋼、東和、唐榮等鋼鐵公司之爐渣經大發廠處理後之產品等語，另見訴願卷第30頁），而前揭申請文件既可作為本件許可證補充資料或附件，則該許可證所稱之「生鐵及廢鐵」，應係指中鋼及其他鋼鐵公司所產出「爐渣」或「爐石」等含有鐵成分之鋼鐵廢料而言。而本件被告於102年1月29日稽查當時所查得之「著磁料」，係由第三人中耀公司向第三人中聯公司購入後直接轉售原告之物，至所謂「著磁料」乃第三人中聯公司對自己產品所為之命名，全稱為「轉爐石著磁料」，其來源由該公司收購由中鋼公司產出之轉爐石（不含脫硫渣），經加工破碎、篩分、磁選後，產出「爐石級配料」及「爐石著磁料」，其中爐石著磁料再出售予第三人中耀公司等其他公司等情，亦有第三人中聯公司南部資源廠廠長鄭春長、中耀公司負責人陳耀中等人於被告環保局之訪談紀錄附於原處分卷可參（第40至43頁），由是追本溯源，本件被告所查得之「著磁料」，確為中鋼公司所產出之爐渣、爐石等含鐵成分之鋼鐵廢料，揆諸前揭許可證及原告申請文件之說明，被告於102年1月29日在原告萬丹廠所查得之「著磁料」，仍屬被告所核發前揭許可證所稱堆置場容許堆置產品之「生鐵及廢鐵」。

4、雖被告另辯以：依原告另案所提事業廢棄物清理計畫書資料報表（見本院卷第106至109頁）所示，原告公司所購入之廢鐵，需係能進入熔爐以便分解出「生鐵」及「脫硫渣、轉爐爐下渣」等下腳料（統稱著磁料），其中脫硫渣、轉爐爐下渣等物再經由破碎、磁選手續再分解出「廢鐵」及「爐石（級配）」，其中廢鐵會再度進入熔爐以便繼續循環分解，由此觀察，第三人中聯公司產出之著磁料應係定性為具有磁性之物質（即爐石＋廢鐵），且其無法進入熔爐，當非屬許可證所稱之「廢鐵」云云。惟查，原告另案所提事業廢棄物清理計畫書並非本件固定污染源許可證之附件或補充資料，本不得逕為比附援引；況本件許可證已清楚表明原告所有萬丹廠內上揭三處僅單純作堆置場使用，並無熔爐、破碎、磁選等加工之工廠設備（即非屬工廠），許可證內更無任何文字表明原告所堆置之「生鐵及廢鐵」必須能進入熔爐使用者始可之相關文字記述；抑且，依被告前揭說明，益可證知第三人中聯公司產出之「著磁料」確為含鐵成分之爐石或爐渣，又有何與前揭許可證及原告申請文件所指稱堆置產品來源顯然違背之處？

5、雖被告繼之再提經濟部工業局102年12月12日工永字第10201037690號函辯以環保署已有就廢鐵予以定義，而中鋼公司於煉鋼製程所產出之氣冷高爐石、煤焦油、脫硫渣等物均非環保署鎖定義之廢鐵，故原告於102年1月29日稽查當時所堆置之「著磁料」，當非屬廢鐵云云。然經本院核閱經濟部工業局前揭函文，其說明欄係表示：「‧‧三、本部管理辦法附表『編號一、廢鐵』再利用管理方式僅規範其所適用之事業廢棄物來源，並無規範廢鐵含鐵量。另參酌行政院環境保護署97年3月5日還署廢字第0970016070號公告『屬產業用料需求之事業廢棄物─廢鐵」應具金屬性質，鐵金屬成分在40％（含）以上，且應不含汞成分，不包括粉末、污泥、灰渣或有害廢液。四、中國鋼鐵股份有限公司於煉鋼製程所產出之氣冷高爐石、煤焦油與脫硫渣等，其組成成分有異於上開廢鐵成分‧‧」等語（見本院卷第126頁）。由是觀之，「經濟部事業廢棄物再利用管理辦法」亦未曾就「廢鐵」之內容予以定性或界定其範疇。雖其援引環保署97年3月5日據以全視其所認定之「廢鐵」定義。惟查，經本院核閱環保署97年3月5日環署廢字第0970016070號公告全文，其係依據廢棄物清理法第38條第1項規定之授權而據以對「屬產業用料需求之事業廢棄物種類」予以規範及定性，而廢棄物清理法第38條第1項係規定：「事業廢棄物之輸入、輸出、過境、轉口，應向直轄市、縣（市）主管機關申請核發許可文件，始得為之；其屬有害事業廢棄物者，並應先經中央主管機關之同意。但事業廢棄物經中央主管機關會商目的事業主管機關公告屬產業用料需求者，不在此限。」依此，環保署97年3月5日公告係規範何者屬廢棄物清理法第38條第1項但書所指「屬產業用料需求之事業廢棄物種類」，而得豁免依前項規定需事先向主管機關申請許可，始得輸入、輸出、過境、轉口等入出國境之行為，此與空氣污染防制法為防範大規模固定污染源影響周遭空氣品質所制定之許可措施，無論就規範目的、管制手段均顯不相關，本不得將環保署對「屬產業用料需求之事業廢棄物種類」所定義之廢鐵，逕自援用作為本件許可證所指稱之「廢鐵」；抑且，被告核發之許可證及原告申請文件已清楚表明堆置「生鐵及廢鐵」之來源，即為來自中鋼及其他鋼鐵公司所產出之爐渣等含鐵成分之鋼鐵廢料。但經濟部工業局前揭函文卻稱中鋼公司所產出之上開物品（另包含脫硫渣、煤焦油等物）均不屬環保署前揭公告所定義之「廢鐵」，益證被告許可證所容許堆置之「廢鐵」與環保署前揭公告所定義之「廢鐵」，純屬二事，當無比附援引之必要；更何況被告於本院準備程序時尚且自承：「（問：102年1月29日稽查時，純粹以名稱係著磁料並非廢鐵就作成處分，有無就當次稽查著磁料採樣做檢驗？）有採樣做重金屬溶出試驗（TCLP）檢驗，這項檢驗純粹係檢驗是否屬於有毒廢棄物之檢驗。檢驗結果不是屬於有害廢棄物。至於其他檢驗沒有做，也沒有做著磁料含鐵成分之檢驗。」等語（見本院卷第130頁），顯見被告亦未曾以環保署前揭公告定義之「廢鐵」作為本件原告有無違反許可證規範之裁罰準據，則縱認被告得以事後追補裁罰理由方式引據環保署前揭公告以定義本件許可證所指稱之「廢鐵」，然被告既未曾於稽查當時實際對現場堆置之「著磁料」依前揭環保署公告內容實施檢測，則稽查當時原告現場所堆置之著磁料是否符合環保署前揭公告所稱之「廢鐵」，即屬事實不明（雖被告另以第三人中聯公司新聞稿及原告事後另行送驗產品之檢驗報告欲說明所謂「著磁料」含鐵成分未達40％云云，然前揭新聞稿或檢驗報告所指涉之物，均不足以特定即為被告102年1月29日稽查當時同一狀態下之相同物質，則此等證據資料尚無足取）。從而，被告援引經濟部工業局前揭函文欲表明原告稽查當時堆置場存放之「著磁料」非屬許可證所稱之「廢鐵」乙節，亦屬無據，要無足取。

6、綜上所述，依被告102年1月11日核發之固定污染源許可證及原告申請文件所示，被告於102年1月29日在原告萬丹廠所查得之「著磁料」，尚屬被告所核發前揭許可證所稱堆置場容許堆置產品之「生鐵及廢鐵」。乃被告逕以過磅單上記載名稱為「著磁料」，即非屬許可證所容許之「生鐵及廢鐵」，而以B處分裁處原告20萬元罰鍰，並命停工（停工部分，業經環保署102年6月19日環署訴字第1020031853號訴願決定予以撤銷；至於環境講習8小時部分，因原告於本院102年10月30日準備程序中減縮聲明，致該部分非屬本件訴訟範圍，已告確定，即非本院所得審究）等情，即非適法，訴願決定遞予維持，亦有未合。原告請求撤銷訴願決定及B處分關於罰鍰部分，為有理由，應予准許。兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條判決如主文。

高雄高等行政法院第三庭