高雄高等行政法院判決

103年12月18日辯論終結

原告

財政部國有財產署南區分署

代表人

吳宗明

訴訟代理人

何旭苓 律師

複代理人

蘇哲萱 律師

被告

高雄市政府

代表人

陳 菊

訴訟代理人

王仁聰 律師

蔡桓文　律師

何嘉昇 律師

上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國102年7月16日環署訴字第1020016121號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要︰緣坐落高雄市○○區○○○段452-98地號及同段452-100地號土地（以下合稱系爭土地）均為中華民國所有，民國72年間由改制前高雄縣政府代管，迄87年間由改制前財政部國有財產局（下稱國產局，102年1月1日變更機關名稱為財政部國有財產署）收回並交原告（102年1月1日變更前機關名稱原為財政部國有財產局臺灣南區辦事處）管理【其中452-100地號土地之管理者，曾於94年12月15日變更登記為行政院農業委員會林務局（下稱林務局），惟95年8月21日又將管理者變更登記為國產局】，嗣國產局再於99年12月9日將系爭土地移交林務局管理，已辦竣管理機關變更登記迄今。被告因於101年1月5、6日在系爭土地進行土壤污染查證工作，自採集之土壤樣品檢測結果發現重金屬濃度超過土壤污染管制標準，乃以101年3月26日高市府環土字第10132638700號函請原告提出說明；原告則以101年4月17日台財產南改字第1010005052號函復略以：本次土壤檢測樣品有採集到場址先前遭人棄置鋁渣之疑慮，是否得據以認定系爭土地之土壤已有污染，尚有疑義；況系爭土地之廢棄物清理工作至99年1月29日竣工後，經財團法人工業技術研究院（下稱工研院）評定污染等級已由清理前之34.37分降為17.18分，屬行政院環境保護署（下稱環保署）定義之丙級場址，對環境應無立即危害之虞，俟「國有或公有土地遭棄置廢棄物之處理標準作業程序」重行訂定後，再據以辦理等語。嗣被告仍依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第12條第2項、第16條規定，以101年12月21日高市府環土字第10143674404號公告（下稱原處分），將系爭土地公告為土壤污染控制場址暨土壤污染管制區。原告不服，提起訴願，主張原處分倘若確定，林務局即擬將系爭土地移請原告接管，是原告為原處分之利害關係人，爰請求撤銷原處分，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

(一)依土污法第2條第1款規定：「土壤：指陸上生物生長或生活之地殼岩石表面之疏鬆天然介質。」、第7款規定：「污染物：指任何能導致土壤或地下水污染之外來物質、生物或能量。」及第4款規定：「土壤污染：指土壤因物質、生物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常用途或危害國民健康及生活環境之虞。」可知，土壤乃天然介質，與外來之污染物乃截然不同之二種物質，是以，檢測土壤是否受有污染，即應調查土地上之土壤是否因外來之污染物介入，導致品質變更致有影響其正常用途或危害國民健康及生活環境之虞，而非以土壤以外之污染物作為檢測對象，倘所採集之檢測樣本非屬原生於該土地之天然介質，而係外來之污染物（例如本件之鋁渣），即與土污法所稱之土壤污染定義不符，失去土污法係在管控土壤是否遭受污染之立法目的及意義。

(二)參諸高雄市政府環境保護局（下稱高雄市環保局）之網頁記載：「前場址經檢驗其爐碴及原生土壤皆未超過有害事業廢棄物認定標準及土壤污染監測標準」等語，可知，被告顯認於土地上堆置有廢棄物之情形下，需分別採集廢棄物及土壤，再分別以廢棄物之檢測標準及土壤污染之檢測標準各別檢測。再參監察院公報第2720期所載之環保署函文內容亦載：「土壤採樣作業係依土壤採樣方法，樣品採集自爐碴(石)下方之原生土壤，再依土壤中重金屬檢測方法-王水消化法進行土壤重金屬全量分析，並不會以混摻爐碴(石)之土壤作為檢測對象。」等語，足證被告及環保署均同認檢測土壤是否遭受污染之檢測樣品，需為廢棄物下方之原生土壤，而不應以摻有廢棄物之土壤作為檢測對象。惟被告將系爭土地公告為土壤污染控制場址暨土壤污染管制區所憑之土壤檢測樣本：S03(8-9m)、S04(6-7m)、S09(2-3m)，均非系爭土地之原生土壤，而係摻有鋁渣之回填土，顯與上述高雄市環保局及環保署所揭示之標準不符，且鋁渣縱使經回置於土地，仍不失其為廢棄物之性質，其僅係與土壤具有類似之外觀而已，並不當然成為土壤之一部分，是以被告以S03、S04及S09等非原生土壤為檢測樣本，其檢測過程已有瑕疵，復據該錯誤之檢測結果而公告系爭土地為土壤污染控制場址暨土壤污染管制區，自非適法，應予撤銷。

(三)縱認系爭土地上之鋁渣及含有鋁渣之回填土，均屬於土污法所稱之土壤，而均可作為土壤污染檢測之對象，然因在系爭土地上回置鋁渣之處理方式，乃經改制前高雄縣政府同意備查，有改制前高雄縣政府與原告訂定之行政契約及依該行政契約所擬定之清理計畫期末報告，以及場址調查與危害評估報告可稽，被告既承受改制前高雄縣政府之業務，即應認被告亦同意系爭鋁渣可得回置於系爭土地上，否則，即無異與其先前同意之意思表示相違，且破壞當初原告同意優先清理有害廢棄物並撤回訴訟之信賴利益。

(四)綜上，被告以留置之鋁渣或含有鋁渣之回填土，作為土壤污染檢測之樣本，並以其檢測結果將系爭土地公告為土壤污染控制場址及土壤污染管制區之處分，顯然與先前之行政契約及其同意備查清理計畫等行政行為相悖，已違反行政程序法第8條之誠信原則及禁反言原則，亦破壞原告之信賴利益等情。並聲明求為判決：原處分及訴願決定均撤銷。

三、被告則以：

(一)依廢棄物清理法第1條、第2條第1項及土污法第1條等規定可知，廢棄物清理法主要係對非屬土壤之廢棄物之清理、處理等事項為規定，至於土污法則係規範土壤或地下水污染之預防、整治等事項，兩者規範目的、客體與範圍均顯有不同。本件系爭土地經被告委請正修科技大學採樣、檢驗，發現土壤遭受污染，且土壤中所含鎘、銅、鋅等重金屬濃度逾土壤污染管制標準，乃依土污法相關規定公告系爭土地為土壤污染控制場址，依法自屬有據。且原處分乃對物之一般處分，並非對原告課予公法上作為義務或裁罰，原告主張被告不得依土污法第12條第2項規定公告系爭土地為土壤污染控制場址，殊無足取。

(二)至原告與改制前高雄縣政府間所簽訂之行政(和解)契約，其標的係改制前高雄縣政府94年1月4日府環四字第0940000978號等函，乃改制前高雄縣政府依廢清法第71條第1項規定命原告將系爭土地上之廢棄物清除處理之處分，雙方僅就系爭土地內廢棄物清理問題進行協商，達成和解，由原告承諾優先清除系爭土地之有害事業廢棄物，至於土壤污染部分，當時並未進行相關檢測，自未在雙方和解之範圍內。是以，前開行政契約第5條所稱「日後不就同一事件對甲方為任何行政處分」，乃僅指原告完成該契約約定事項後，被告不得再依廢棄物清理法第71條規定命原告清理場址內廢棄物。而本件係因系爭土地之土壤逾管制標準，被告乃依土污法第12條第2項及第16條規定，公告系爭土地為土壤污染控制場址及管制區，兩者並非同一事件，自非前開行政契約效力所及，原告前開主張，洵非可採。

(三)又依土污法第2條第1款、第4款規定可知，土污法中所稱之土壤，並非限於所謂之原生土壤，不論是原生土壤、回填土或客土，均為陸上生物生長或生活之地殼岩石表面之疏鬆天然界質，而有土污法之適用。原告主張土污法上所稱之土壤僅限於原生土壤而不及於回填土，顯不可採。另原告雖提出高雄市環保局網頁及監察院公報之記載，主張土污法中所稱之土壤，僅限於原生土壤云云。然細繹其內容可知，所謂「原生土壤」乃係用以與爐渣「廢棄物」作為相對概念區別之用。高雄市環保局網頁及監察院公報內容所設案例事實均無將場址內土壤挖起後回填之情形，與系爭土地因遭掩埋廢棄物，因此原告將土壤挖起後回填之情形迥異。

(四)原告另稱本件檢驗結果與原告當初留置之鋁渣及污泥混合物之重金屬濃度檢測值極為近似，進而主張本件檢測之樣品係鋁渣云云。惟查，原告主張之污泥混合物業經原告於98年7月16日委託雄衛股份有限公司辦理清運，被告於101年在系爭土地採樣土壤檢測，自不可能為原告所稱之污泥混合物。此外，由對照表可知，本件檢測結果亦無原告所稱極為近似之情形。況且，姑不論採樣S04、S09土壤中是否混雜有鋁渣，依原告所提原證14之記載，S03採樣點之採樣深度800-900公分，樣品狀態係「回填土夾帶礫石非原生土」，足見該樣品狀態並未混雜鋁渣，應甚明確。然而，S03樣品所含重金屬銅之濃度仍逾土壤污染管制標準，足見原告之主張，並無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決：原告之訴駁回。

四、上揭事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳明在卷，並有系爭土地登記謄本（第14、16頁）、異動索引查詢資料（第15、17頁）、系爭土地歷次管理機關變更登記申請書暨土地清冊（第135-155頁）、被告101年3月26日高市府環土字第10132638700號函（第21頁）、原告101年4月17日台財產南改字0000000000號函（第22頁）、原處分（第27-29頁）、訴願決定書（第40-43頁）等件影本附本院卷可稽，堪予認定。本件之爭點為：㈠原告是否為原處分之法律上利害關係人，而得提起本件撤銷訴訟；㈡被告以原處分公告系爭土地為土壤污染控制場址暨土壤污染管制區，是否適法。茲分述如下：

（一）按欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的「訴的利益」之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障，業經最高行政法院90年度6月份庭長法官聯席會議決議在案。次按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」訴願法第1條第1項、第18條及行政訴訟法第4條第1項定有明文。準此，行政處分相對人以外之利害關係第三人，認為行政處分違法損害其權利或利益，固得依上開法條提起訴願及撤銷訴訟；惟是否為利害關係第三人，參諸最高行政法院75年判字第362號判例：「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內．．．。」可知，須因法律上利益受到行政處分侵害之人，始能以利害關係第三人資格就該行政處分提起撤銷之訴；若僅有事實上利害關係，而不具備法律上利害關係，自不得任意主張該行政處分違法而提起行政爭訟。

（二）本件原告是否為原處分之法律上利害關係人，自應審認原處分之內容是否導致原告法律上之權利義務或利益發生增減變動為斷。而依本件原處分內容：「公告事項：依據土壤及地下水污染整治法第12條第2項、土壤及地下水污染整治法施行細則第10條規定污染控制場址公告內容如下：㈠污染行為人姓名：⒈田寮區牛稠埔段452-98地號：黃嘉勝、黃張玉明、蔡順益。⒉田寮區牛稠埔段452-100地號：鄭衣忠。㈡場址名稱：田寮區牛稠埔段非法棄置場址。㈢場址地址、地號或位置：⒈場址地號與面積：污染地號為高雄市○○區○○○段452-98地號及452-100地號共2筆，面積計11,314平方公尺。⒉場址座標：入口處座標為187155.220E，0000000.577N(TWD97)。㈣場址現況概述：

⒈牛稠埔段452-98地號：土地所有權人-中華民國，面積4,590平方公尺，地目-林，土地分區為森林區。⒉田寮區牛稠埔段452-100地號：土地所有權人-中華民國，面積6,724平方公尺，地目-林，土地分區為森林區。⒊該場為非法棄置場址，現場仍有廢棄物留置。㈤污染物及污染情形：本府環境保護局於101年l月5、6日派員進行土壤污染查證工作，查證結果如下：⒈田寮區牛稠埔段452-98地號：採樣編號S03(採樣深度為8-9m)土壤銅濃度581mg/kg，超過土壤污染管制標準(銅400mg/kg)；採樣編號S04(採樣深度為6-7m)土壤鎘濃度25.lmg/kg、銅濃度2690mg/kg、鋅2160mg/kg，超過土壤污染管制標準(鎘20mg/kg;銅400mg/kg;鋅2000mg/kg)。⒉田寮區牛稠埔段452-100地號：採樣編號S09(採樣深處為2-3m)土壤銅濃度466mg/kg，超過土壤污染管制標準(銅400mg/kg)。㈥其他重要事項：場址範圍詳如附圖。另依土污法第16條規定劃定旨揭地號土地為土壤污染管制區，管制事項如下：㈠土壤污染管制區範圍：田寮區牛稠埔段452-98地號、452-100地號。㈡土壤污染管制區內禁止下列行為。但依法核定污染控制計畫、污染整治計畫或其他污染改善計畫之執行事項，不在此限：⒈置放污染物於土壤。⒉注入廢(污)水於地下水體。

⒊排放廢(污)水於土壤。⒋其他經主管機關公告之管制行為。㈢土壤污染管制區內禁止下列土地利用行為，但經中央主管機關同意者，不在此限：⒈環境影響評估法規之開發行為。⒉新建、增建、改建、修建或拆除非因污染控制計畫、污染整治計畫或其他污染改善計畫需要之建築物或設施。⒊其他經中央主管機關指定影響居民健康及生活環境之土地利用行為。㈣從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出工作者，應檢具清理或污染防治計畫書，報請直轄市、縣(市)主管機關核定後，始得實施。上述清理或污染防治計畫書得合併於污染改善計畫中提出。㈤該場址自公告劃定土壤污染管制區起至改善完成並經本府公告解除列管日止，不得耕作食用作物。㈥罰則：違反本公告事項將依土污法第40條第2項及第41條第1項第1款規定辦理。㈦自公告之日起，管制區內之土地使用或人為活動予以管制或限制。」可知，原處分主要內容有兩部分：第一部分係依土污法第12條第2項規定，將系爭土地公告為土壤污染控制場址，並公告其查明系爭土地之污染行為人為黃嘉勝、黃張玉明、蔡順益(452-98地號部分)及鄭衣忠(452-100地號部分)；第二部分則係依土污法第16條規定，將系爭土地公告為土壤污染管制區，並於公告中禁止多項土地利用行為(即土污法第17條第1項、第2項、第18條及第19條規定之內容)，及違反之法律效果(即土污法第40條第2項及第41條第1項第1款規定)。是以，除系爭土地之所有權人中華民國，及經公告載明之污染行為人黃嘉勝、黃張玉明、蔡順益、鄭衣忠等原處分之相對人，當然得循行政爭訟程序謀求救濟外，其他與原處分具有法律上之利害關係者，僅得依原處分所呈現之規制內容加以認定。而由原處分於公告中禁止多項土地利用行為(即土污法第17條第1項、第2項、第18條及第19條規定之內容)，及其違反之法律效果(即土污法第40條第2項及第41條第1項第1款規定)，應可推知原處分係在規制系爭土地之限制使用或管制人為活動，簡言之，即管制或限制系爭土地之利用。從而，與系爭土地間不具利用關係之人，自非原分所規制之對象，即無法律上利害關係可言。

（三）再按「本法用詞，定義如下：．．．十五、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈠洩漏或棄置污染物。㈡非法排放或灌注污染物。㈢仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。㈣未依法令規定清理污染物。十六、潛在污染責任人：指因下列行為，致污染物累積於土壤或地下水，而造成土壤或地下水污染之人：㈠排放、灌注、滲透污染物。㈡核准或同意於灌排系統及灌區集水區域內排放廢污水。．．．十九、污染土地關係人：指土地經公告為污染控制場址或污染整治場址時，非屬於污染行為人之土地使用人、管理人或所有人。」土污法第2條第15款、第16款、第19款分別定有明文。又土污法為確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康，分就主管機關為控制場址或整治場址公告後之管制措施、行為義務、責任及處罰予以明定，諸如：⑴第12條第7項及第37條規定，污染行為人或潛在污染責任人就控制場址或整治場址之環境影響與健康風險、技術與經濟效益等事項進行評估，並納入控制計畫或整治計畫之義務及違反之法律效果（處罰）；⑵第15條第1項第1款、第32條、第35條規定，污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工之義務及違反之法律效果；⑶第15條第1項第2款、第43條第1項規定，停止使用地下水或其他受污染之水源，並不得鑽井使用地下水之義務，及污染行為人、潛在污染責任人繳納支出費用之義務；⑷第15條第1項第4款、第2項、第38條第1項第2款、第43條第1項規定，污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人豎立告示標誌或設置圍籬之義務，及違反之法律效果與污染行為人、潛在污染責任人繳納支出費用之義務；⑸第15條第1項第5款、第43條第1項規定，特定農地之所有人或耕作人不得耕種特定農作物，及因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品所有人接受檢測，與必要時接受行管制或銷燬之義務，以及污染行為人、潛在污染責任人繳納支出費用之義務；⑹第15條第1項第7款、第2項、第38條第1項第2款、第43條第1項規定，污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人移除或清理污染物之義務及違反之法律效果與污染行為人、潛在污染責任人繳納支出費用之義務；

⑺第15條第1項第8款、第2項、第38條第1項第2款、第43條第1項規定，污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人依主管機關之命為應變必要措施之義務及違反之法律效果與污染行為人、潛在污染責任人繳納支出費用之義務；⑻第22條第1項、第37條規定，整治場址之污染行為人或潛在污染責任人應提出並實施土壤、地下水污染整治計畫之義務及違反之法律效果；⑼第25條、第38條第1項第1款規定，污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人或土壤、地下水污染管制區內之土地使用人、管理人或所有人配合土壤、地下水污染整治計畫或污染控制計畫實施之義務及違反之法律效果。綜上規定意旨可知，污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人及污染管制區內之土地使用人、管理人或所有人，均係依土污法所實施管制措施之義務人，如有義務之違反，應負責任並受處罰，核屬法律上之利害關係人，應無疑義。

（四）經查，本件原告並非原處分所指之污染行為人，此觀諸原處分已公告其查明系爭土地之污染行為人為黃嘉勝、黃張玉明、蔡順益(452-98地號部分)及鄭衣忠(452-100地號部分)即明，毫無疑義。本件復無證據顯示原告有㈠排放、灌注、滲透污染物，或㈡核准或同意於灌排系統及灌區集水區域內排放廢污水之行為，致污染物累積於土壤，而造成土壤污染，則原告亦非潛在污染責任人甚為明確。又系爭土地所有權人為中華民國，自99年12月9日起即移交林務局管理，並辦竣管理機關變更登記，迄本院103年12月18日言詞辯論期日止，系爭土地仍由林務局管理，有前述土地謄本為憑。則原告既非系爭土地之污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人及污染管制區內之土地使用人、管理人或所有人，其與系爭土地間不具土地利用關係，並非原處分所規制之對象，即無法律上利害關係可言。縱原告所稱原處分倘若確定，林務局即擬將系爭土地移請原告接管，亦僅屬經濟上或事實上利害關係，並非屬權利或法律上利益將因本件訴訟之結果受損害。至其主張被告有將原處分內容函送原告，足見其為原處分之法律上利害關係人一節，惟原告並非原處分之相對人或法律上利害關係人，已如前述，是以縱被告有將原處分送達予原告，原告亦不因此成為原處分之法律上利害關係人，原告之主張，尚無可取。

（五）綜上所述，原告並非原處分之相對人或法律上利害關係人，其以自己名義提起本件訴訟請求撤銷原處分，欠缺權利保護必要，應予駁回；訴願決定駁回理由雖有不同，惟結論並無二致，應予維持。又原告提起本件訴訟，既欠缺權利保護必要而應予駁回，則其聲請本院裁定命林務局參加訴訟，即無必要，另其餘實體之主張，亦無庸再予審究，併此敘明。

五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第四庭