高雄高等行政法院判決

民國103年4月10日辯論終結

原告

陳文傳

原告

陳許阿金

原告

陳岱宗

原告

陳杰旻

原告

陳隶昇

共同訴訟代理人

林石猛 律師

共同訴訟代理人

戴敬哲 律師

被告

高雄市政府地政局路竹地政事務所

代表人

方清輝

訴訟代理人

蔡郁傑

訴訟代理人

王淑英

參加人

行政院農業委員會林務局屏東林區管理處

代表人

黃妙修

訴訟代理人

林湘玲

劉大維

魏佐育

上列當事人間所有權登記事件，原告不服高雄市政府中華民國102年5月7日高市府法訴字第10230333500號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項︰

㈠、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111條第1項及第2項定有明文。

㈡、原告起訴原聲明：1、訴願決定及原處分均撤銷。2、被告應作成准予原告陳許阿金登記為高雄市○○區○○○段524 及528地號土地（2筆均暫編地號未登記土地）之所有權人；原告陳杰旻登記為同段525地號土地（暫編地號未登記土地）之所有權人；原告陳隶昇登記為同段526及532地號土地（2筆均暫編地號未登記土地）之所有權人；原告陳文傳登記為同段527及529地號土地（2筆均暫編地號未登記土地）之所有權人；原告陳岱宗登記為同段530地號土地（暫編地號未登記土地）之所有權人；原告陳隶昇、陳文傳、陳許阿金登記為同段531地號土地（暫編地號未登記土地）之所有權人，應有部分分別為2分之1、4分之1、4分之1之行政處分。

㈢、嗣原告於民國103年3月27日具狀追加備位聲明：1、訴願決定及原處分均撤銷。2、被告應作成准予陳血（原告陳文傳之父）登記為高雄市○○區○○○段524、525、526、527、528、529、530、531、532地號等9筆土地（暫編地號未登記土地）之所有權人之行政處分。因被告無異議而為本案之言詞辯論，視為同意追加，先此敘明。

二、事實概要︰緣參加人早於101年1月30日申請辦理高雄市○○區○○○段○○○○號等174筆土地（2204號區外保安林未登錄土地）所有權第1次登記，經被告審查無誤後，於同年2月1日辦理公告，公告期間為101年2月1日至同年2月16日。因原告於公告期間內提出異議，被告乃依土地法第59條規定於同年12月12日召開調處會議，惟迄未作成調處結果。詎原告於101年11月28日另申請辦理高雄市○○區○○○段524至532地號等9筆土地（暫編地號未登記土地，下稱系爭土地）所有權第1次登記，案經被告測量結果，系爭土地皆位於參加人所申請土地所有權第1次登記之保安林地範圍，參加人乃就原告申請之土地所有權第1次登記提出書面異議。被告核認原告所申請之土地所有權第1次登記，因權利關係人間對登記之法律關係已有爭執，遂依土地登記規則第57條第1項第3款規定，以101年12月6日路登駁字126至132號駁回原告之申請（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、兩造之聲明：

㈠、原告聲明求為判決：

⑴先位聲明：如上開程序事項㈡所示起訴原聲明。

⑵備位聲明：如上開程序事項㈢所示追加備位聲明。

㈡、被告聲明求為判決：原告之訴均駁回。

四、本件原告主張︰

㈠、被告不得未為調處逕行駁回原告所為本件土地所有權第1次登記之申請：

1、按土地法第59條及土地登記規則第75條之規定，地政機關將申請登記案件依法公告後，經他人提出異議時，地政機關即應先進行調處程序。故依體系解釋，地政機關應據調處結果而決定是否准予登記，不應於調處結果作成前逕行依土地登記規則第57條第1項第3款駁回登記之申請，方不致有牴觸母法之疑慮，亦可避免土地法第59條之調處程序流於形式。

2、被告先前受理參加人所申請之土地所有權第1次登記，因原告提出異議而進行調處中。如今，原告向被告申請土地所有權第1次登記，參加人既提出異議，被告本應併案調處，卻未進行調處程序遽然駁回原告申請，有悖於土地法第59條意旨，顯屬違法行政處分。被告就相同性質申請事件之處理，在無合理區別標準下，竟為不同結果之處理程序，即屬不平等之差別對待。

3、次按最高行政法院74年判字第1971號判例：「土地法第59條第2項、第62條第1項前段規定之調處，係市縣地政機關就土地總登記事件，於公告期間所生土地權利爭執異議時，解決紛爭之必經程序，若地政機關未依該條項規定程序調處，逕為登記處分，自屬違誤。」意旨，可知調處乃土地總登記紛爭解決之必經程序，被告所為原處分，顯然有違判例意旨。

㈡、系爭土地乃原告先祖陳宗器於清代透過買賣取得，日據時代亦未登記業主，非屬日本國庫或臺灣總督府所有之日產，臺灣光復後自不得由中華民國接收為國有土地，原告得本於繼承人之地位申請所有權第1次登記。

1、臺灣於清朝或日據時代，關於不動產物權之制度，皆採契約生效制，故契約文件乃判定不動產所有權歸屬之依據。又原告所提之「布字3143號契尾」乃清代官方之制式契據，其上載明於清光緒18年（西元1892年）農曆3月間，原告先祖陳宗器向蕃社（人）買得坐落「內嘉祥里山豬運庄，四至東至溪，西至岡山頂崁，南至潭溝，北至佛祖庵」之土地。又該契尾係福建臺灣承宣布政使司所頒之制式契據，其上並蓋有官方印鑑，足徵陳宗器確有取得前開土地所有權，並依法繳納契稅。蓋有官方印鑑者，即係經官方確認，同時作為繳納契稅之憑證，前開契尾所載之土地，包含平地與林地，因日本政府係先就平地進行土地調查，故平地部分於日據時代即已登記為原告家族所有。又已登記之平地與未登記之林地（系爭土地）之地界，與前開契尾所載之地界相符。

2、臺灣於日據時代方逐步建立地籍制度，完成調查之土地，即會將業主名（即所有權人）載明，屬日本政府所有者，係將業主名登載為「國庫」或「臺灣總督府」。至於尚未完成調查之林野地帶土地，則暫編為「未查定地」、「官有未查定地」或「官有原野未查定地」，代表該土地尚未辦理保存登記。系爭土地於日據時代屬「官有原野未查定地」，乃指尚未完成土地調查，尚未判定業主（即所有權人）之林野土地，並非業主名載明為「國庫」或「臺灣總督府」之土地，非屬日產，今參加人主張系爭土地係中華民國接收日產而為國有，自應負舉證證明責任。

3、關於陳宗器與原告之血緣關係，內政部前已決議接受神主牌作為證據，依原告所提出陳宗器與陳達之牌位照片，陳達之牌位係陳斷所立，陳宗器之牌位則為陳達所立。又觀陳血（即原告陳文傳之父、原告陳岱宗、陳杰旻、陳隶昇之祖父）日據時代之戶籍資料，記載其父為陳斷，住所為「高雄州旗山郡田寮庄田牛稠埔百七十九番地」，足徵陳血確為陳宗器之後人。故陳宗器、陳達、陳斷、陳血與原告等人，確為一脈相承，原告確實為陳宗器之後人，自得本於繼承人之地位繼承系爭土地之所有權。退步言之，若法院認定繼承系爭土地者非僅原告等人，系爭土地亦應先登記陳血為所有權人，嗣後再由繼承人辦理繼承登記。

㈢、森林法第3條固然規定森林以國有為原則，惟基於法律不溯及既往原則，自不影響原告先祖早於清朝時期即已取得系爭土地所有權。另森林法施行細則第2條規定森林除依法登記為公有或私有者外，概屬國有，有逾越母法授權而違反法律保留原則之疑慮。

㈣、本院100年度訴字第287號判決之被告為高雄市政府，與本件當事人並非同一，且前案對於日本法令所謂「官有原野未查定地」之解釋確有錯誤，對系爭土地產權亦未積極查證，而原告於本件中已提出各種新訴訟資料。是以，本件與本院100年度訴字第287號判決間，並無爭點效理論之適用等語。

五、被告則以︰

㈠、被告前既已於101年1月30日受理參加人申請2204號區外保安林未登錄土地所有權第1次登記（高雄市○○區○○○段○○○○號等174筆）並予公告，因原告於公告期間提出異議，故全案（範圍包含系爭土地）已進入調處階段，依直轄市縣（市）不動產糾紛調處委員會設置及調處辦法第19條規定，被告應待調處結果，就參加人所申請之土地所有權第1次登記案件為准駁之處分，屆時當事人（參加人、原告）如不服調處結果，應以對造人為被告，訴請法院審理。

㈡、原告申請系爭土地所有權第1次登記時，在被告「審查期間」，尚未進入公告期間，參加人即權利關係人已就原告申請登記之法律關係有所爭執而提出異議，依土地登記規則第57條第1項第3款，被告自應予以駁回，且依土地法第55條及第59條之規定，本件原告之申請案既未進入「公告期間」，自無進行「調處程序」之問題。又原告與參加人均主張為系爭土地所有權人，被告不可能涉入當事人間實體上私權爭議，僅得依相關規定駁回原告申請，原告主張被告應併案調處，不應駁回，否則屬於不平等對待云云，顯有誤解等語，資為抗辯。

六、參加人主張：

㈠、本院100年度訴字第287號確定判決於本件應有爭點效理論之適用，原告及本院均應受前案之拘束：

1、按我國訴訟法制，為節省訴訟資源、遵守禁反言原則及誠實信用原則等規範，早已發展出「爭點效」理論，亦即對於認定事實存在與否的要件，訴訟當事人就認定事實存在與否之主張，即屬訴訟標的以外影響判決基礎之重要爭點，如於前案訴訟當中，法院已就兩造爭執之事實是否存在之爭點為言詞辯論而作成之判斷，在無顯然違背法令之情形下，對於其後裁罰處分爭執之訴訟，即生實質拘束效力。如以同一事實為前提之訴訟，已經法院行言詞辯論，就事實之存否予以認定判斷，作成實體判決確定，則其後關於另案同一原因事實之訴訟，當事人雖仍得提出新訴訟資料，對於事實之存否予以爭執，然此新事證須達足以推翻原判斷之程度；否則，當事人及法院就該已經法院判斷之重要爭點，即不得任作相反之主張或判斷。

2、細譯本院100年度訴字第287號判決書所載內容，原告針對內政部訂頒「原墾農民訴求還我土地實施計畫」提出申請，遭高雄市政府駁回後提起之訴訟，訴訟中同樣以神主牌位照片、契尾及高雄要塞司令部令為證據，換言之，並無任何新的事證足以推翻前揭確定判決之認定，原告及本院基於爭點效之理論，自不能任作相反之主張及判斷。

3、雖原告主張前案與本件當事人不同，然所有權為對世權，即一經存在即權利對於任何人都存在，一經認定不存在就對於任何人都不存在，原告既然對於高雄市政府不能主張為所有權人，難道就可以對於參加人或其他人主張自己為所有權人嗎？這種主張完全背離所有權對世存在的性質，原告否認本件受前案爭點效之拘束，顯屬謬誤。況爭點效理論並非一事不再理，需嚴格遵循當事人、訴訟標的、訴之聲明的完全一致性，爭點效理論係基於誠信原則、禁反言原則而來，縱然本件之當事人與前案不同，聲明亦不一樣，但其實體主張「原告對於系爭土地是否有所有權？」這項爭點則完全一致，加上前述所有權乃對世權的特性，非有顯然違背法令之情形，本件應受到前案之拘束。

㈡、參加人為未經保存登記之系爭土地所有權人：

1、系爭土地係34年臺灣光復後，接收日本政府編入保安林之財產，無待登記即由國家取得所有權。系爭土地為係依明治54年2月22日(即民國元年2月22日)告示第17號編入「原保安林號碼高27號，保安林種類水源涵養林，位屬當時阿緱廳、嘉祥內里、牛稠埔街庄、土名大崗山，面積330.4200甲，業主名未查定地。」原告雖主張對於系爭土地有所有權，但亦不否認系爭林地在日據時期屬未經日本政府田野調查完畢之土地，原告祖先陳血曾於日據時期向日本政府申請測量系爭林地，並於前案提出實測設計圖，該圖並未載明測量時間，並記載：「旗山郡田寮庄牛稠埔官有原野未查定地，原野面積23甲8分5厘7毛」，顯然原告無法證明在日據時期，即對於系爭土地有所有權存在。又該項證據為原告所提出，原告欲將「官有原野未查定地」，解釋為何種法律上意涵，此乃有利於原告之主張，應由原告自負舉證之責。

2、34年2月6日公布施行的森林法規定森林以國有為原則，37年2月28日公布的森林法施行細則第2條亦規定：「森林所有權及所有權以外之森林權利，除提出公有或私有之證件並依法呈准登記者外，概屬國有。」，足證自臺灣光復，森林法有效實施於臺灣後，參加人對於包含保安林在內之林業用地取得所有權，係受到法律推定之保護（最高法院89年台上字第949號民事判例意旨參照）。如原告爭執參加人所有權不存在，即係主張反於法律推定之事實，自應就此反於法律推定之事實負舉證責任等語。

七、本件如事實概要欄所載之事實，有參加人101年1月30日所有權第1次登記申請書（95頁）、原告101年11月28日所有權第1次申請書暨一覽表（97頁-119頁）、參加人101年11月27日屏政字第1016165811號異議函（128頁）、被告101年12月6日路登駁字126至132號駁回通知書7份（120頁-126頁）及訴願決定書（7頁-15頁）附於訴願卷可稽，且經兩造分別陳明在卷，堪信為真實。本件兩造主要爭點在於：被告以參加人就原告為系爭土地所有權人之法律關係有爭執為由，依土地登記規則第57條第1項第3款規定，以原處分駁回原告所有權第1次登記之申請，是否適法？本院判斷如下：

㈠、原告與參加人間就系爭土地之所有權歸屬確有爭執，被告依土地登記規則第57條第1項第3款之規定，以原處分駁回原告之申請，並無違誤：

1、按「土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，由中央地政機關定之。」「（第1項）有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：‧‧‧三、登記之權利人、義務人或其與申請登記之法律關係有關之權利關係人間有爭執者。‧‧‧（第3項）依第1項第3款駁回者，申請人並得訴請司法機關裁判。」為土地法第37條、土地登記規則第57條第1項第3款、第3項所明定。可知土地登記規則係內政部依土地法之授權，就土地登記之細節性及技術性事項所訂定之法規命令，經審查其未逾法律授權之目的及範圍，自得予以適用。又地政機關受理土地登記之申請，固應就申請人提出之文書及證明資料，本於職權依法審查，惟審查範圍應有其界限，倘土地登記涉及與其申請登記之法律關係有關之權利關係人間有爭執，因涉及私權糾紛，其權利歸屬認定應由司法機關以裁判為之，而非得由地政機關以行政處分定之，此為權力分立之本質。是以，於涉及私權爭議之司法機關終局裁判未定讞前，地政機關即不得逕為私權認定並為相關土地登記處分（最高行政法院102年度判字第299號判決意旨參照）。換言之，關於人民私權之確定，係屬國家司法權之範圍，人民發生私權爭執時，應循民事訴訟程序，由民事法院確定之，此為行政權與司法權分立之國家一般通例。蓋地政機關在行政處理程序中，對登記之權利人、義務人或權利關係人間就申請登記之法律關係有關之爭執，既非有權為終局認定之民事法院，倘利害關係人對該項權利是否確實存在有所爭執而提出異議，申請人有無該項權利尚不明確，地政機關於民事法院確認前亦無從依職權判斷，土地登記規則第57條第1項第3款乃明定地政機關應先駁回登記之申請，不得就有爭執之實體法律關係自為決定。

2、經查，原告主張系爭土地係其先祖陳宗器於清代光緒年間向蕃社（人）購買取得，歷經清朝、日據時期、臺灣光復後，自歷代祖宗一脈相傳迄今由原告繼承取得所有權，於臺灣光復初期土地總登記期間，因故逾期未辦理土地總登記，爰本於所有權人之地位就系爭土地申請所有權第1次登記，並提出清朝「布字3143號契尾」等件為證。然參加人提出書面異議，主張依森林法施行細則第2條規定，森林所有權除依法登記為公有或私有者外，概屬國有。系爭土地乃日據時期公告完成編號第2204號區外保安林之「官有原野未查定地」，屬於日本政府所有之日產，臺灣光復後由國家接收，無待登記即屬中華民國所有之林地，參加人已依法申請第1次所有權登記，依程序公告期滿，進入調處程序等情。就參加人上開異議內容，足可認定參加人主張系爭土地非屬原告之被繼承人所有，原告無從因繼承關係取得土地所有權，係對原告就系爭土地所有權第1次登記之法律關係（所有權）有所爭執，被告既非民事法院，無從依其行政職權判斷孰為系爭土地所有權人之私法上糾紛，即已符合土地登記規則第57條第1項第3款之要件，被告依法駁回原告之申請，於法自無不合。

㈡、被告就原告之申請案，未進行調處或併前案調處而逕行駁回，並未違反法令或判例：

1、按土地登記規則第77條規定：「土地總登記後，未編號登記之土地，因地籍管理，必須編號登記者，其登記程序準用土地總登記之程序辦理。」蓋土地所有權第1次登記係土地總登記以外，就尚未登記土地，建立地籍管理之基礎，並表徵所有權人之登記原因種類，有先經土地測量編定地號、對外公告之必要，故其登記程序準用土地法及土地登記規則關於地總登記之規定。次按「直轄市或縣（市）地政機關接受聲請或囑託登記之件，經審查證明無誤，應即公告之，其依第53條逕為登記者亦同。」「（第1項）土地權利關係人，在前條公告期間內，如有異議，得向該管直轄市或縣（市）地政機關以書面提出，並應附具證明文件。（第2項）因前項異議而生土地權利爭執時，應由該管直轄市或縣（市）地政機關予以調處，不服調處者，應於接到調處通知後15日內，向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之。」「登記機關對審查證明無誤之登記案件，應公告15日。」「土地權利關係人於公告期間內提出異議，而生權利爭執事件者，登記機關應於公告期滿後，依土地法第59條第2項規定調處。」分別為土地法第55條第1項、第59條、土地登記規則第72條、第75條所明定。準此以言，地政機關於受理土地總登記之申請後，須經「審查證明無誤」之行政程序後，始進入15日之「公告期間」，而土地權利關係人須在「公告期間」內提出異議，地政機關始有依法調處之義務。反面言之，如地政機關尚未完成「審查證明無誤」之行政程序，尚未進入「公告期間」，土地權利關係人即已提出異議，則與上開規定不合，地政機關依法自不能進行調處程序。

2、經查，原告向被告申請系爭土地所有權第1次登記後，參加人隨即提出異議，亦即在被告審查證明無誤依法公告之前，參加人早已提出異議，此為兩造不爭之事實，並有原告土地所有權第1次登記之申請資料在卷可證，且參加人原申請登記事件，於公告期間原告提出異議，現正調處中，亦為兩造所不爭。從而，本件參加人提出異議，核與土地法第第59條、土地登記規則第第75條規定所指「於公告期間內」提出異議之要件不合，揆諸上開規定及說明，被告未進行調處之行政程序並無違法。

3、原告雖援引最高行政法院74年判字第1971號判例，主張被告未進行調處顯屬違反解決紛爭之必經程序云云，然觀諸該判例揭示「土地法第59條第2項﹑第62條第1項前段規定之調處，係市縣地政機關就土地總登記事件，於『公告期間』所生土地權利爭執異議時，解決紛爭之必經程序，若地政機關未依該條項規定程序調處，逕為登記處分，自屬違誤。」亦指明於「公告期間」所生土地權利爭執異議時，地政機關始有進行調處之義務，並非不論任何時點之爭執，地政機關均應進行調處，原告之上開主張，顯然對該判例有所誤解，所為主張尚無可採。

㈢、至於兩造就系爭土地是否為原告繼承人陳宗器於清代向人購買取得所有權、原告所提之「布字3143號契尾」是否可證明土地所有權之取得、系爭土地是否屬於日產、原告是否為陳宗器之合法繼承人之爭議，攸關系爭土地所有權之歸屬，尚待訴由民事法院裁判始能獲得最終確認，以解決私權上糾紛，觀諸土地登記規則第57條第3項規定意旨自明。兩造就此部分之主張及爭執，核不影響本件判決之結果，自無審究之必要，併予敘明。

㈣、綜上所述，原告前揭各項主張尚非可採，則被告依土地登記規則第57條第1項第3款規定，駁回原告之申請，並無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，求為判決被告應依原告之申請作成如先位聲明、或備位聲明所示准予所有權第1次登記之行政處分，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造及參加人其餘主張、陳述並所提之證據，經審酌後，認均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第四庭