高雄高等行政法院判決

103年2月27日辯論終結

原告

地勇選礦股份有限公司

代表人

陳啟祥

訴訟代理人

劉家榮 律師

複代理人

林易志 律師

被告

高雄市政府

代表人

陳 菊 市長

訴訟代理人

鄭君地

　王存偉

　邱持敬

上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國102年7月19日台內訴字第1020221996號、同日台內訴字第1020222727號、同日台內訴字第1020239469號及102年7月22日台內訴字第1020244009號、同日台內訴字第1020222726號、同日台內訴字第1020221995號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要︰緣原告在屬於都市計畫農業區之高雄市○○區○○段潮州寮小段（下稱潮州寮小段）5713、5714、5715（即原告所稱光明一場）、5901、5902、5903、5904（即會結二場）、5937、5938、5939（即會結一場）地號等10筆土地上堆置爐石等作非農業使用之違法行為，經改制前高雄縣政府環境保護局於民國98年2月10日第一次查獲，改制前高雄縣政府乃以原告違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項規定為由，依都市計畫法第79條第1項規定，以98年4月30日府建都字第098096328號裁處書處新臺幣（下同）6萬元罰鍰，勒令停止違法使用，並限期3個月內恢復作農業區之合法使用確定在案。因原告屆期仍未恢復上開土地之合法使用，改制前高雄縣政府乃續以99年8月6日府建都字第0990207145號裁處書處12萬元罰鍰，勒令停止違法使用，並限期於收受裁處書之次日起3個月內恢復作農業區之合法使用。嗣原告仍於上述光明一場、會結一場、會結二場及潮州寮小段5945、5946、5947地號（即原告所稱會結三場）、潮州寮小段5724、5725地號（即光明二場）、高雄市○○區○○段980、981地號（即拷潭場）等17筆農地（以下合稱系爭土地）繼續堆置廢鐵砂等物，經改制合併後被告查獲，於101年5月17日至現場聯合會勘後，要求原告就系爭土地提報按時程搬遷各場區堆置物之改善計畫；原告乃提出「農地堆置搬遷計畫」，預計於101年6月15日將會結一場、同年7月25日將會結二場、同年9月13日將會結三場、同年10月18日將拷潭場、同年11月17日將光明一場、同年12月7日將光明二場土地上所堆置之廢鐵等物清運完畢，經被告101年6月15日高市府環廢管字第10136228100號函復請按計畫期程完成搬遷，被告環境保護局（下稱環保局）將每月追蹤改善情形，如未依計畫期程執行，將依相關規定辦理。惟經被告（環保局）先後於同年6月22日、7月26日、9月13日、10月18日、11月19日及102年1月3日至會結一場、會結二場、會結三場、拷潭場、光明一場及光明二場現場勘查，系爭土地仍繼續作堆置廢鐵砂使用，被告認原告違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項規定，乃依都市計畫法第79條第1項規定，分別以101年7月20日高市府都發開字第10132813000號、同年9月18日高市府都發開字第10133816200號、同年10月3日高市府都發開字第10133816200號、同年11月15日高市府都發開字第10134626300號、102年1月15日高市府都發開字第10230124400號、同年1月18日高市府都發開字第10230186300號函各裁處原告30萬元罰鍰，並勒令停止使用。嗣原告未遵命停止使用，仍續於系爭土地堆置廢鐵等物，經被告農業局再於102年2月8日前往會結一場、會結二場、會結三場、拷潭場、光明一場及光明二場等地現場稽查時查獲，被告因認原告違反都市計畫法高雄市施行細則第18條規定，乃按都市計畫法第79條第1項規定，依序以102年3月15日高市府都發開字第10231014000號（下稱原處分一）、同年3月18日高市府都發開字第10231078000號（下稱原處分二）、同年3月19日高市府都發開字第10231135900號（下稱原處分三）、同年3月20日高市府都發開字第10231140300號（下稱原處分四）、同年4月1日高市府都發開字第10231142200號（下稱原處分五）及同日高市府都發開字第10231142500號（下稱原處分六）等函（以下合稱原處分）各裁處原告30萬元罰鍰，並勒令停止使用。原告不服，分別提起訴願，均經決定駁回；遂合併提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張︰

(一)原告於系爭土地上堆置生鐵、廢鐵等物，幾乎均超過3年，依行政罰法第27條第1項規定「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。」可知，本件行政罰之裁處權早已消滅。

(二)被告主張原告在系爭土地違規使用云云，乃係針對過去之事實，且雖部分土地違規使用狀態仍未清除，但原告早已戮力配合被告辦理搬遷，並非對被告之行政命令及行政罰置之不理，然被告迄102年仍執意對原告進行嚴苛之行政裁罰，實與行政目的無必然之關連性，應屬行政恣意。再者，被告竟於102年3月15日至4月1日期間，對原告進行6次相同性質之裁罰，其裁罰密集度之高，根本違反比例（目的性）原則。

(三)被告自101年間迄今（最早可上溯98年間高雄縣政府時期），就系爭土地認定原告非作農業使用，已進行多次裁罰，而今本件仍就同一事實對原告進行6次裁罰，卻未曾考慮前次裁罰與本次裁罰之間隔期間，原告是否確實可能將全部堆置物完全清除，有違行政罰法第18條第1項規定，原處分確有違誤。

(四)原告並不否認於系爭土地堆置生鐵、鐵砂、爐石、砂石等物，作非農業使用，業已多次遭裁罰並勒令停止違法使用，然本件原處分完全未表明：「‧‧‧限期於收受裁處書之次日起3個月內恢復作『農業區』合法之使用，經又於幾年幾月幾日現場查證屬實‧‧‧」等文字，顯見原處分係基於何違規事實完全不明確；另再觀諸原處分僅課處「罰鍰」，並勒令「停止使用」，實屬都市計畫法第79條第1項前段所稱之第一階段處分，並非屬同條項後段所指之「按次處罰」及其他行政強制執行方法。依此，原處分既係對原告各場之前所為第一次處分後，並無新生之堆置行為，但仍未改善恢復農業使用之狀態所為之按次處罰，則被告原處分除罰鍰外，關於另課予「並勒令使用」之預防性不利處分部分，並非都市計畫法第79條第1項後段「按次處罰」後可容許之行政處分，此部分應非適法，有本院102年度訴字第63號判決足參等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告則以︰

(一)原告前於會結一場、會結二場及光明一場堆置生鐵、廢鐵之非農業使用，違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定，先後於98、99年間經改制前高雄縣政府依都市計畫法第79條規定分別裁處6萬元、12萬元罰鍰並均勒令停止使用在案。其後，經被告於101年3月15日、5月17日稽查系爭土地，除前述會結一場、會結二場及光明一場仍有堆置生鐵、廢鐵之違規事實外，又發現原告另於會結三場、拷潭場及光明二場堆置廢鐵，嗣又未依其所提搬遷計畫完成改善，故被告於事實欄所載時間自101年7月20日起，對原告上述各場分別作成裁處罰鍰30萬元之行政處分，並均勒令停止使用。嗣再經被告農業局於102年2月8日稽查發現原告仍在系爭土地違規堆置廢鐵，未依上開處分停止使用屬實，故被告先後於102年3月15日、18日、19日、20日及4月1日針對各場之違規行為分別作成按次處罰，並未逾裁處權時效。且原處分係針對不同違規標的（地點）分別裁處，並非對同一地點作成6次裁罰，故無原告所指裁罰密集度高，違反比例（目的性）原則之問題。

(二)按都市計畫法第79條並未規定依該條作成之行政處分均須載明「限期於收受裁處書之日起3個月恢復作農業區合法之使用」。且原告本不應有在農業區土地擅自堆放廢鐵非作農業使用之違規行為，自98年被裁處時，即應積極尋求合法程序，排除其違規行為。然原告卻變本加厲，擴大違規行為規模，於提出農地搬遷計畫後，長達數個月期間，仍未有積極改善成效。故被告為達行政目的，於法定罰鍰額度內，對原告採最高額罰鍰之裁罰，堪稱允洽等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、前揭如事實概要欄所載之事實，分別經兩造各陳在卷，並有改制前高雄縣政府98年4月30日府建都字第0980096328號裁處書（第198頁）、99年8月6日府建都字第0990207145號裁處書（第199頁）、被告101年7月20日高市府都發開字第10132813000號函（第200頁）、同年9月18日高市府都發開字第10133816200號函（第201頁）、同年10月3日高市府都發開字第10133816200號函（第202頁）、同年11月15日高市府都發開字第10134626300號函（第203頁）、102年1月15日高市府都發開字第10230124400號函（第118頁）、同年1月18日高市府都發開字第10230186300號函（第133頁）、被告農業局102年2月18日高市農務字第10230435600號函暨現場照片（第178-184頁）、原處分（第10-11、17-18、24-25、31-32、38-39、45-46頁）附本院卷，以及原告所提農地堆置搬遷計畫（第87-89頁）、被告101年6月15日高市府環廢管字第10136228100號函（第85-86頁）附光明一場訴願卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點為：被告以原告於農業區之系爭土地堆置廢鐵等物，就各不同場區分別依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分對原告分別裁處30萬元罰鍰，並勒令停止使用，是否適法？爰分述如下：

(一)按都市計畫法第79條第1項規定：「（前段）都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。（後段）不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」又都市計畫法高雄市施行細則第18條規定：「本市都市計畫範圍內劃定下列使用分區，分別管制其使用；其使用管制項目及內容如附表一。但其他法律、法規命令、自治條例或都市計畫書另有規定者，從其規定：．．．十

一、農業區。．．．。」其附表一則規定，經農業主管機關同意並經目的事業主管機關核准，且面積在0.3公頃以下、建築物高度不超過3層樓或10.5公尺者，允許作土石方資源堆置處理場、廢棄物資源回收貯存場。由上開規定可知，都市計畫範圍內之農業區土地僅得供農業使用，違反都市計畫土地使用管制者，或非屬依都市計畫法高雄市施行細則第18條經核准之使用，主管機關即得對土地使用人予以裁罰。又都市計畫法第79條第1項前段條文所指之「罰鍰」處分，性質上係屬行政罰，但「勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀」處分，因不具非難性，性質上則屬預防性不利處分，並非行政罰；同條項後段規定「不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施。」依此段規定，義務人違反上述前段預防性不利處分所課予之作為義務，依後段規定得「按次『處罰』」，係指「按次罰鍰」，亦屬行政罰性質；最後「停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施」，則屬行政上強制執行之方法（目的在於強迫義務人實現義務內容，而不在非難過去之行為），亦非屬行政罰性質，合先敘明。

(二)其次，行政罰既係對一過去違反行政法上義務行為之非難，當必行為人於行為當時之法律或自治條例有明文規定者為限，且任何人均不能以同一行為受二次以上之行政罰，此已為法治國家之基本原則。而所謂一行為，包括「自然一行為」與「法律上一行為」，至於所謂數行為，則係指同一行為人多次違反同一行政法上義務規定，或違反數個不同行政法上義務規定，而其行為不構成「自然一行為」或「法律上一行為」而言。因此，構成要件行為完成後，繼續維持其事實上效果者，僅係狀態之繼續，除非法令有續行處罰之明文，否則不得就其狀態之繼續給予重複之處罰。準此，前揭都市計畫法第79條第1項規定，行為人具備違反該項前段所定之行政法上義務時，主管機關得對之課處「罰鍰」，並「勒令停止使用或恢復原狀」；如行為人於狀態繼續當中，不遵守停止使用或恢復原狀之預防性不利處分時，主管機關則得對之按次課處「罰鍰」，並得「停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施」。再者，倘義務人不依上述預防性不利處分而為拆除、改建、停止使用或恢復原狀，則原本義務人違反都市計畫土地使用管制之狀態仍繼續存在，主管機關於按次處罰時，除裁處罰鍰外，自得重申前次所為預防性不利處分之誡命內容，勒令義務人停止使用或恢復原狀。又按裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力，行政罰法第18條第1項定有明文。

(三)經查，原告在光明一場、會結一場、會結二場等10筆都市計畫農業區土地上堆置爐石等物，經改制前高雄縣政府以其違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條第1項規定，依都市計畫法第79條第1項前段規定，以98年4月30日府建都字第098096328號裁處書處6萬元罰鍰，並勒令立即停止違法使用行為，限期3個月內恢復作農業區之合法使用確定在案，此有該裁處書可參，復為原告不爭執。則依此一處分書內容，除罰鍰處分外，另有依同條項前段命停止使用之預防性不利處分，課予原告一定之作為義務，原告如有違反該命停止違法使用處分所課予移除堆置物恢復農業使用之義務，改制前高雄縣政府自得依同條項後段規定「按次處罰」。從而，改制前高雄縣政府於上開限期3個月內恢復作農業區之合法使用期限屆期後，上開10筆土地上仍有堆置廢鐵砂，未予移除，而以99年8月6日府建都字第0990207145號裁處書處12萬元罰鍰，性質上自屬原告違反該命停止違法使用處分所課予移除堆置物恢復農業使用之義務，依同條項後段所為「按次處罰」。又查，改制合併後被告於101年3月15日及101年5月17日現場執行聯合會勘，發現原告在系爭土地上仍有堆置廢鐵砂情形，乃要求原告提報搬遷各場區堆置廢鐵砂之改善計畫；原告雖提出「農地堆置搬遷計畫」，定於101年6月15日將會結一場、7月25日將會結二場、9月13日將會結三場、10月18日將拷潭場、11月17日將光明一場及12月7日將光明二場土地上所堆置之廢鐵等物清運完畢，並經被告101年6月15日高市府環廢管字第10136228100號函復請按計畫期程完成搬遷，被告環保局將每月追蹤改善情形，如未依計畫期程執行，將依相關規定辦理。惟經被告環保局先後於同年6月18、22日；7月4、13、26日；8月20日、9月13日；10月2、18日；11月19日及被告農業局於102年1月3日多次至會結一場、會結二場、會結三場、拷潭場、光明一場及光明二場現場勘查，發現系爭土地仍繼續作堆置廢鐵砂使用，未按計畫時程將各場堆置物清運完畢，乃對上開各場區分別以101年7月20日高市府都發開字第10132813000號、同年9月18日高市府都發開字第10133458900號、同年10月3日高市府都發開字第10133816200號、同年11月15日高市府都發開字第10134626300號、102年1月15日高市府都發開字第10230124400號、102年1月18日高市府都發開字第10230186300號各裁處罰鍰30萬元，並均勒令停止使用，此有上述各次事業廢棄物稽查紀錄表、被告農業局102年1月4日高市農務字第10133505200號函暨現場照片及處分函附本院卷（第220-225、226-236、237-245、246-262、263-265、216-218、155、157、164、165、166、168頁）可稽，亦為原告所不爭執，均堪認定。是以，原告自98年起即有違反都市計畫法第79條第1項前段之行為存在，原告之光明一場、會結一場、會結二場前於98年4月30日遭合併裁處罰鍰6萬元後，至99年8月6日因仍未移除堆置物鐵砂，違反恢復農地合法使用處分之義務，遭按次裁處罰鍰12萬元；嗣因未按農地搬遷計畫時程將各場堆置物清運完畢，自101年7月20日起至102年1月18日各場區陸續再經被告按次處罰30萬元，迄被告本件再以原處分按次裁處罰鍰30萬元止，前後違法期間約達4年，歷經改制前高雄縣政府、被告多次聯合會勘、稽查、行政指導，原告仍未停止其違法行為，顯係故意違章，要無疑義。被告審酌原告多次違反行政法上義務之行為，其應受責難程度較高，且違規事實持續多年，違規情節嚴重，乃於法定裁量範圍內，裁處原告最高額罰鍰30萬元，並重申先前所為停止違法使用處分之誡命內容，揆諸上揭說明及行政罰法第18條第1項規定，核屬合法妥適，並無違反比例原則之過當情形。原告主張其並無故意過失、原處分違反比例（目的性）原則及被告有裁量怠惰、行政恣意情事云云，均無可取。

(四)承上所述，被告前次針對會結一場、會結二場、會結三場、拷潭場、光明一場及光明二場之違規行為，依序於101年7月20日、同年9月18日、同年10月3日、同年11月15日、102年1月15日及同年1月18日各裁處30萬元行政罰，並均為勒令停止使用之預防性不利處分，時間上距離本件以102年3月15日原處分一、同年3月18日原處分二、同年3月19日原處分三、同年3月20日原處分四、同年4月1日原處分五及同日原處分六針對原告就各場區不遵守停止使用之預防性不利處分所為按次課處「罰鍰」30萬元，前後處分相隔逾2個月至7個月不等，參諸前開原告所提農地堆置搬遷計畫之搬遷期程表（會結一場15日、會結二場40日、會結三場50日、拷潭場35日、光明一場30日、光明二場20日），顯已有給予原告相當時日之搬遷時間，且均未逾3年甚明，是以，被告以原處分對原告各裁處30萬元罰鍰，並無逾越權限或濫用權利之違法，從而，原告所謂本件被告所行使之裁處權早已逾行政罰法第27條第1項規定之3年期間而消滅，及兩次裁罰之間隔期間不足以清除堆置物云云，委無足採。又主管機關對於行為人，依都市計畫法第79條第1項前段規定，作成命其停止使用之處分，逾相當期間，行為人仍未遵守，主管機關非不得針對後續之違反行為，再依都市計畫法第79條第1項前段規定，作成命其停止使用之預防性不利處分，蓋基於秩序行政之功能特性，行政法上之禁止規定本身即同時蘊含有授權主管機關命停止該禁止行為之權能，在秩序行政之法制下，法律一方面禁止人民為一定之行為，他方面卻不授予行政機關禁止該行為繼續之權能，殊難想像（最高行政法院102年度判字第701號判決意旨參照）。準此，倘行為人不依上述預防性不利處分而停止使用，則原本行為人違反都市計畫土地使用管制之狀態仍繼續存在，主管機關自得重申前次所為預防性不利處分之誡命內容，勒令義務人停止使用。從而，本件被告自可對於原告本件違反都市計畫法高雄市施行細則第18條規定之行為，依都市計畫法第79條第1項後段作成罰鍰處分；而依同條項前段作成命停止使用之處分，要無疑義。因此，原告舉本院102年度訴字第63號判決之個案不同見解主張本件被告原處分除罰鍰外，不得另課予「勒令停止使用」之預防性不利處分云云，亦無可取。

五、綜上所述，原告前揭主張均不可採，被告依都市計畫法第79條第1項規定所為原處分均無違誤，訴願決定各予以維持，亦無不合。原告起訴意旨請求均予以撤銷，為無理由，應予駁回。另兩造其餘主張及陳述，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一指駁論究，併此述明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第四庭