高雄高等行政法院判決

民國103年10月9日辯論終結

原告

復興電子股份有限公司

代表人

章啟東

訴訟代理人

丁玉雯 律師

被告

高雄市政府

代表人

陳菊

訴訟代理人

張文欽

　郁道玲

蔡宙蓉

上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國103年1月22日台內訴字第1020325418號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣被告於民國97年3月14日以高市府都二字第0970013026號公告發布實施「擬定及變更高雄市原都市計畫區（三民區部分）中都地區工業區（第一階段）及第42期重劃區細部計畫案」（下稱系爭細部計畫），依系爭細部計畫之規劃，「中都市地重劃地區」（即第68期重劃區）及「第42期重劃區」應以市地重劃方式辦理整體開發。被告所屬地政局乃據以架構劃設第68期重劃區，並於97年3月31日至4月30日止公告30日後施行。原告因其所有高雄市○○區○○段○○段164-1、164-8地號土地及門牌號碼高雄市○○區○○街○○○號建物（下稱系爭建物）位於第68期重劃區內，系爭建物有部分面積位於重劃後之第68期重劃區編號00-00000號10米計畫道路（下稱系爭道路）上，爰向被告請求修正系爭道路中心樁位，避免系爭建物遭拆除。惟經被告所屬都市發展局（下稱都發局）於100年6月17日函復原告：「‧‧‧有關貴公司於旨揭會議陳情修正該道路中心樁乙節，依都市計畫法第26條規定，都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更‧‧‧。」原告對該函不服，循序提起訴願、行政訴訟，經本院101年度訴字第350號判決（下稱前案判決）駁回確定在案。嗣前案判決確定後，原告又於102年4月11日申請被告依都市計畫法第27條第1項第4款規定，辦理系爭細部計畫之個案變更，改採漸變方式修正系爭道路，避免牴觸其建物，經被告以102年8月1日高市府都發規字第10233527900號函（下稱原處分）復：「．．．二、旨揭系爭道路前經高雄高等行政法院102年3月11日高行瓊紀愛101訴00350字第1020000615號函判決駁回確定在案，合先敘明。．．．準此，本案業經上開函示及判決確定在案，請遵照判決辦理。」原告不服，提起訴願，經決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張略以：

㈠、緣原告所有系爭建物，係經合法申請由被告所屬工務局核發建造執照，並於建築完成後，核發使用執照。嗣被告所屬都發局公告系爭道路與系爭建物自北10公分至南88公分相牴觸，經原告向被告所屬地政局及都發局協調未果，原告遂循序提起行政爭訟，經前案判決認定被告才是變更都市計畫之權責機關，且不應以修改都市計畫樁位之方法，應聲請變更都市計畫為由，判決駁回確定。原告於確認被告為變更都市計畫權責機關及應聲請變更都市計畫後，始又提出本件申請案。惟被告竟以原告申請案已經前案判決確定，應受判決既判力拘束為由，以原處分駁回原告申請，顯有違誤。

㈡、原告依都市計畫法第27條第1項第4款規定，有請求被告作成細部計畫個案變更處分之公法上請求權：

1、按司法院釋字第423號解釋意旨、行政程序法第92條第1項規定，原處分實質上已拒絕原告申請辦理都市計畫個案變更，當屬行政處分。另參照司法院釋字第469號解釋理由書所揭櫫之保護規範理論，都市計畫法亦有保障特定人尤其是不動產所有權人之意旨，原告因公務員先後怠於、拒為執行職務而受損害，且本件系爭細部計畫為個案變更，涉及原告系爭建物是否被拆除，影響原告財產權甚鉅，即應許其依法請求救濟。

2、又按「新北市政府受理都市計畫個案變更案件審查作業規定」「桃園縣申請都市計畫個案變更、自擬細部計畫及都市設計審查收費基準」均明文規定依都市計畫法第27條第1項各款規定都市計畫個案變更案件之申請程序及收費標準，明確認定人民有權利依據都市計畫法第27條第1項各款規定申請都市計畫個案變更。再依最高行政法院80年度判字第2269號判決、臺北高等行政法院94年度訴字第1427號判決、本院91年度訴字第602號裁定之意旨可知，都市計畫法第27條為針對定期通盤檢討變更所設計之例外變更情況，即第27條之個別變更乃第26條第1項「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。」之特別規定，依特別法規優於普通法規之法理，自應優先適用都市計畫法第27條規定。

3、被告於本案調查審理時，陳稱：「（法官問：新北市政府作業規定依據？）被告訴訟代理人（張）：這沒有法源，這只是規則。辦理依據還是要回歸到第27條規定。不論工業區或其他變更，常常會涉及到不只細部計劃變更，還會涉及到主計劃的變更。所以地方政府作業時，必須以主體方式向內政部提出主計變更。所以細部計畫人民有權可以提出，但是主計部分還是要政府為變更主體向內政部申請。」可知被告亦自承倘未涉及主要計畫變更之細部計畫變更，人民有權利可以請求變更。再者，被告對於本件申請案究竟是否可行，以及與前案判決所涉修正道路中心樁位之申請，究有何不同，並未詳加調查以及比較說明，即直接援引前案判決及摘錄被告所屬地政局之函文為理由駁回原告請求，不符合法律授權裁量意旨，乃出於恣意而屬裁量權怠惰。

㈢、本件情形符合都市計畫法第27條第1項第4款之要件：依都市計畫法第27條第1項第4款規定，有為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時即應應視實際情況迅行變更都市計畫。而本件辦理都市計畫變更相關作業乃有為配合直轄市興建重大設施之情，且系爭房屋仍處於隨時有被拆除之危險，當具有重大急迫性而有迅行變更之必要。又被告曾就其他相類案件辦理都市計畫個案變更，採漸變方式調整道路線型，是本於平等原則，應為相同處理。況採漸變方式修正系爭道路，只需將與系爭建物相牴觸之區段部分道路作微彎繞過修正，其餘道路均不用修改動工，亦無其他建物需拆除補償，不會影響重劃工程進行及已公告確定之土地分配結果，毋須拆除系爭建物及支出補償費用。再者系爭建物於尚未有細部計畫草案時即經核准興建，興建完成領有使用執照及辦妥建物第一次保存登記後，系爭細部計畫仍尚未公告，因被告規劃系爭細部計畫道路時怠於審查，導致系爭建物與系爭細部計畫道路相牴觸，是原告應受信賴保護等情，並聲明求為判決：1、訴願決定及原處分均撤銷。2、被告應依原告102年4月12日申請，作成將97年3月14日公告發佈實施之「擬定及變更高雄市原都市計畫區（三民區部分）中都地區工業區（第一階段）及第42期重劃區細部計畫案」其中編號00-00000號道路以漸變方式修正之都市計畫變更之行政處分。

三、被告則以：

㈠、按都市計畫法第26條第1 項及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第16條所規定，都市計畫發布實施後，人民申請變更都市計畫或建議，應彙集作為通盤檢討之參考，不得個案辦理，零星變更。本件都市計畫之系爭細部計畫業於97年3月14日公告發布實施，原告所有系爭建物因與系爭道路有所牴觸，乃請求被告辦理都市計畫個案變更之申請，以採漸變方式修正系爭道路，避免牴觸其所有系爭建物乙節，核其申請之性質，即屬都市計畫之個案變更，依上開規定，在都市計畫發布實施後，原告之申請或建議僅得作為被告通盤檢討時之參考，原告所為請求僅屬建議性質，非屬依法申請案件，被告於102年8月1日所為函覆，係單純的事實敘述及理由說明，非屬行政處分。

㈡、人民為了促進土地利用，可依照都市計畫法第24條規定之程序自提變更申請，但同法第27條規定，都市計畫個案變更之申請人為「當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所」，人民並非有權提出申請者，是原告並無請求被告辦理細部計畫變更之公法上請求權。

㈢、本件於原告申請建築執照前，被告為避免工業區一再申請搶建，早於95年2月8日公告禁建，雖原告在禁建之前取得建築執照，但被告所屬建管機關分別於94年5月18日、7月11日勸導原告不要在都市計畫過程中申請建築執照，原告知悉有此情形仍執意建造，足徵本件爭議並無可歸責於被告，亦與原告之信賴保護無涉等情，並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件上開事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有原告102年4月11日申請書（第107頁）、原處分（第47頁）、訴願決定書（第49頁）、前案判決書（第37頁）附於本院卷可稽，堪信為真實。本件主要爭點厥為：原告以都市計畫法第27條第1項第4款為依據，有無請求被告作成系爭細部計畫個案變更之公法上請求權？

五、本院判斷如下：

㈠、按司法院釋字第156 號解釋及其解釋理由書，可知依都市計畫法第27條所為之都市計畫個案變更，直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，具有行政處分之性質。又按都市計畫法第23條第1項規定，細部計畫擬定後，除特定區計畫依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。亦即都市計畫之細部計畫除都市計畫法第14條、第16條所指例外情形以外，原則上直轄市、縣（市）政府有核定權限，無須報請內政部核定。故原告以高雄市政府為被告，依都市計畫法第27條第1項第4款為法律依據，提起本件課予義務訴訟，訴請被告作成系爭細部計畫迅行變更之行政處分，並無當事人（被告）不適格之問題，先予敘明。

㈡、次按行政訴訟法第5條第2項規定，人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。依此規定提起課予義務訴訟，須以有「依法申請之案件」存在為要件，所謂「依法申請」，係指人民依據個別法令（含法律、法規命令及自治規章）之規定，有向該管行政機關請求就某一特定具體之事件，作成行政處分或應為特定內容行政處分之之「公法上請求權」而言。至於申請人所依據之法令是否賦予個人享有公法上請求權，或僅享有反射利益，按司法院釋字第469號解釋係採保護規範理論，依解釋理由書：「．．．法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。」闡述之意旨，依法申請之法令依據是否有保障特定人之意旨，應就法令依據之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等為綜合觀察以為判斷。

㈢、又按都市計畫法第27條第1項第4款：「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：．．．

四、為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時。」蓋都市計畫核定實施前，業已參酌各方意見，並且經利益衡量後始作成決定，故於都市計畫發布實施後，依都市計畫法第26條第1項前段規定，原則上即不得隨時任意變更，惟因特殊情況發生而有及時變更之急迫性，而等不及於定期通盤檢討中加以變更之情形，以都市計畫法第27條第1項課予行政機關斟酌其事態，經裁量後予以迅行變更之行政法上義務。又參酌都市計畫法之立法目的係為改善居民生活環境，並促進市、鎮○○街有計畫之均衡發展，乃針對一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要措施，做有計畫之發展及合理規劃土地，足見都市計畫之核定實施、迅行變更，均係以促進該區域均衡發展及避免災害發生之公共利益為其所欲產生之規範效果。再者，都市計畫法第27條第1項第4款規範之申請人，係當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，而非一般人民，而參諸該法條要件「為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時」，益徵係考量政府興建重大設施形成之公共利益，而非在保護特定個人之利益，蓋政府不可能為特定個人之利益而興建重大設施。又其法律效果僅泛指應視實際情況迅行變更都市計畫，至於個案變更之內容、範圍、程度，均未加規範，而留待行政機關依實際情況職權裁量，難謂寓有保護特定或可得特定第三人生命、身體或財產之規範目的。故就都市計畫法第27條第1項第4款之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，其規範保障目的應在於維護整體都市居民生活環境及發展重大設施功能之公共利益，而非保護特定個人之利益。故原告於102年4月11日依都市計畫法第27條第1項第4款規定，申請被告就系爭細部計畫為個案變更，依上開規範說明，該法令依據無從據以導出特定個人享有公法上請求權，此舉僅係促請被告職權發動行政作為之陳情性質，被告自得本於其裁量權而決定是否就系爭細部計畫為迅行變更，非謂因此負有一定作為義務，而無不作為之裁量餘地。是原告申請被告作成系爭細部計畫之個案變更，並無依法申請之公法上請求權，原告提起本件課予義務訴訟，難謂有理由。

㈣、原告雖援引「新北市政府受理都市計畫個案變更案件審查作業規定」「桃園縣申請都市計畫個案變更、自擬細部計畫及都市設計審查收費基準」，據以主張人民可依據都市計畫法第27條第1項各款申請都市計畫個案變更云云。惟，按行政機關所發布之行政命令如涉及審判上之法律見解，僅供法官參考，法官於審判案件時，並不受其拘束（參照司法院釋字第216號解釋意旨），都市計畫法第27條第1項第4款並無寓含保護特定人之法律意旨，未賦予個人享有公法上請求權，已如前述，本院自不受該行政命令之拘束。又原告援引上開行政命令係其他地方自治團體發布之地方行政規則，而非被告所發布之行政規則，被告自不受其拘束，故原告亦無從以上開地方行政規則作為向被告申請系爭細部計畫變更之法律依據，此部分主張，洵無可採。

㈤、原告另援引最高行政法院80年度判字第2269號判決，惟觀諸該判決內容：「‧‧‧本件被告機關為配合中央政府14項重大建設，擬將原西部濱海公路台2線淡水路段線形不良部分予以改線，乃依都市計畫法第27條第1項第4款及第2項之規定，辦理都市計畫變更‧‧‧又查都市計畫法第26條第27條對有關都市計畫案之變更，各有適用範圍，性質互異，原告主張依上開第26條規定發布施行後之都市計畫即不得隨意依同法第27條規定情形逕為變（更）都市計畫，並就新徵收之土地重新核算辦理提存乙節，顯屬誤解法令之所致。‧‧‧」，可知該判決旨在說明都市計畫即便依同法第26條發布實施後，行政機關仍可因第27條第1項所定事由變更都市計畫，並非闡述人民有依第27條規定請求行政機關變更都市計畫之公法上權利，原告上開主張容有誤解。況原告所援引之上開判決既非判例，並無法律上拘束力，且其案例基本事實核與本件亦非相同，自無從採為本件裁判之參考。原告上開主張，亦無可採。

六、綜上所述，原告前揭主張既不可採，則其請求被告依都市計畫法第27條第1項第4款作成細部計畫個案變更，核無此公法上請求權，被告予以否准，並無不合；訴願決定予以不受理，理由雖有不同，然駁回之意旨並無二致，仍應予以維持；原告起訴意旨求為均予撤銷，並請求被告應依其102年4月12日申請，作成將97年3月14日公告發佈實施之「擬定及變更高雄市原都市計畫區（三民區部分）中都地區工業區（第一階段）及第42期重劃區細部計畫案」其中編號00-00000號道路以漸變方式修正之都市計畫變更之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第四庭