高雄高等行政法院判決

104年9月10日辯論終結

原告

中國石油化學工業開發股份有限公司

代表人

沈慶京

訴訟代理人

蔡朝安 律師

複代理人

柯宗祐 律師

訴訟代理人

李益甄 律師

被告

臺南市政府

代表人

賴清德

訴訟代理人

張訓嘉 律師

上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國103年11月12日環署訴字第1030056794號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要︰緣原告安順廠前身為臺灣碱業股份有限公司(下稱臺碱公司)安順廠，該廠曾於民國60年代末期生產五氯酚鈉，嗣因法令禁止而停止生產；臺碱公司與原告於72年4月1日依公司法合併，臺碱公司於合併後消滅，原告則為存續公司。嗣土壤及地下水污染整治法(下稱土污法)於89年2月2日公布施行，經臺南市政府環境保護局(下稱臺南市環保局)於90年間調查結果，該安順廠區因生產流程致土壤中戴奧辛含量超過土壤污染管制標準，被告乃依行為時土污法第11條第2項前段規定，以91年4月11日南市環水字第09104007660號公告，將臺南市○○區○○段(下稱鹽田段)668地號土地公告為土壤污染控制場址；復於92年12月1日以南市環水字第09204023661號公告修正，將鹽田段668、668-1、668-2、668-4、668-5、668-6地號6筆全部土地(下稱安順廠區)，鹽田段544-2、541-2、543、545地號4筆全部土地及同段550、551、552地號3筆緊鄰二等九號道路以東50公尺範圍內之土地(下稱草叢區)公告為土壤污染控制場址；以上場址污染物為戴奧辛及汞，含量超過土壤污染管制標準。嗣被告於92年12月9日提報上開控制場址初步評估結果，經行政院環境保護署(下稱環保署)審核後，由環保署以93年3月19日環署土字第0930020257號公告上開安順廠區及草叢區為土壤污染整治場址，並請被告依土污法辦理後續事宜【被告另以92年12月1日南市環水字第09204023671號公告，將臺南市○○區○○○號道路1K+800至2K+815段(即鹽田段529地號等39筆土地，下稱二等九號道路)公告為土壤污染控制場；以92年3月20日南市環水字第09204005660號公告及93年1月14日南市環水字第0930400099-1號公告修正：將單一植被區(即鹽田段668-3、669地號2筆土地)、海水池(即鹽田段659地號等23筆土地)及上述安順廠區、二等九號道路、草叢區劃定為污染管制區】。其後，原告依行為時土污法第16條第1項提出「臺南市中國石油化學工業開發股份有限公司前臺碱安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址污染整治計畫」(下稱原整治計畫)，經被告以98年4月7日南市府環水字第09822008810號函准予核定後據以實施；惟因二次污染疑慮、暫存空間不足等問題，原告乃向被告提出「臺南市中國石油化學工業開發股份有限公司前臺碱安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址污染整治變更計畫」(下稱整治變更計畫)，調整原整治計畫之工項、工序及時程，經被告以101年7月2日府環水字第1010443572號函准予核定後據以實施；依該整治變更計畫書第14-4頁「臺碱安順場址整治計畫各工作項目預定進度規劃」之記載，原告應於103年5月20日前完成「(戴奧辛)污染減量82%」及「污染面積縮減71%」等階段目標，惟原告屆期並未完成，被告乃依土污法第38條第2項第3款、違反土壤及地下水污染整治法裁罰基準（下稱土污裁罰基準）第2點及環境教育法第23條第2款規定，以103年6月13日府環土字第1030439518號函附同年5月27日府環土土裁字第103050003號裁處書(下稱原處分)處新臺幣(下同)100萬元罰鍰，環境講習8小時，並限期於105年12月31日前改善完成。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張︰

(一)對於行政法上義務違反之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，污染整治計畫屬事前計畫之性質，本身具有相當程度之不確定性，則於整治計畫之執行期間，為整治之必要，污染行為人應主管機關之要求而增加整治計畫之工作內容，或整治作業執行過程中因受限於現行技術而遭遇不可預見之困難等因素所生之遲延，亦屬不可歸責於污染行為人事由，不得予以裁罰。查系爭場址熱處理之模廠測試早於101年7月即已完成（整治變更計畫預定完成期程為101年6月），而預定於101年7月進行實廠建廠，惟關於戴奧辛污染土壤防治處理，國內外並無實際處理運作之實廠可供學習及設計之參考，原告必須自行研發或與專業廠商進行技術上之合作，是於熱處理實廠建廠前，為使熱處理技術本土化、實際操作可達預定處理目標、符合居民期待，並確認以間接熱處理形式通過環保標準之相關事宜，而歷經「中石化（臺碱）安順廠土壤污染整治計畫」推動小組第31、35、38、40、41次等多次審查會議討論，並經過多次修正相關施工計畫書，始於102年6月18日第41次審查會議中原則同意，並依該次會議委員意見修正後提送臺南市環保局核定，於102年4月底完成相關設備之基礎設計，同年7月底完成細部設計，並於同年8月中旬完成機械設計與展開圖面設計，開始進行詢價作業與發包作業，而於102年10月進行實廠建廠工作。是針對熱處理實廠建廠前，原告為因應審查會中審查委員所提出之相關指示，及顧及居民期待，避免倉促動工造成二次污染，因此導致實廠建廠之延誤，未依整治計畫於103年5月20日（5年查核點）完成戴奧辛污染減量82%之整治目標，應不可歸責於原告。再者，原告依系爭場址整治變更計畫內容進行海水池B區底泥疏浚作業，而由美國進口臺灣第一艘底泥疏浚船，該疏浚船在美國原係用於河川(淡水)整治，而在系爭場址則用於海水貯水池內之泥沙土（鹽分高且含各種雜質）整治，乃腐蝕與沖蝕同時存在之作業環境，是疏浚船之維修保養自較一般正常使用狀況更為頻繁，且為符合趕工計畫，疏浚船往往超出合理之作業時間，導至零件耗損甚劇。則因該疏浚船正當維修、保養，導致海水池B區併同海水池A區整治期程之延誤，未於103年5月20日（5年查核點）達到污染面積減量71%之整治目標，自亦不可歸責於原告。則被告逕以原處分裁處最高額罰鍰100萬元，顯有違誤。

(二)被告將原告未按整治計畫內容實施一事，切割成相互牽連之「污染面積縮減45%」、「污染面積縮減71%」，並多次加以裁罰，依最高行政法院103年判字第312號判決意旨，顯違一事不二罰原則，詳言之，被告已對原告未達污染面積縮減45%之目標為由，前以103年2月10日裁處書處20萬元罰鍰，復以原告未於限改日期103年3月31日前完成補正達成污染面積縮減45%為由，以同年8月28日府環稽字第1030815405號裁處書處原告60萬元罰鍰，惟既然污染面積縮減45%之整治次序，應先於污染面積縮減71%，且被告遲至103年8月20日仍就原告未達污染面積縮減45%事為裁罰，則被告何以在原告污染面積縮減未達45%之前，即先於103年6月13日就原告改善污染面積未達71%裁處最高額罰鍰100萬元之裁罰？依最高行政法院上開判決意旨，被告應俟命原告完成污染面積縮減45%之改善期限屆至後，如未能於相當期間完成污染面積減縮71%之目標，始得再為論處。惟被告在短期間內恣意就污染面積縮減未達45%、未達71%之未按整治計畫內容實施之行為多次重複裁處，顯違反一事不二罰原則。

(三)同一整治計畫其工作內容之完成次序有先後之分且互相牽連者，應先完成之工作若因延誤而經主管機關裁罰並命限期改善，則對於其後順序之工作，仍應於受處分人於該先完成工作改善期限後之相當期限內未完成該後順序之工作，始得謂該工作有延誤，而得予以裁罰。依據系爭整治變更計畫第14-4頁「臺碱安順場址整治計畫各工作項目預定進度規劃」可知，102年第4季預定目標為「污染面積縮減45%」，相隔4個月20日後方為5年查核點「污染面積縮減71%」，被告以103年2月10日裁處書就原告未於102年第4季達成污染面積縮減45%之整治目標，裁處罰鍰20萬元，並定限改期限為103年3月31日。換言之，原告達成污染面積縮減45%之整治期限，因被告103年2月10日裁處書之效力延後至103年3月31日。又「污染面積縮減45%」與「污染面積縮減71%」兩者間具有整治期程上先後完成之必然關係，且依被告核定之系爭整治變更計畫第14-4頁所示，「污染面積縮減45%」完成後再經過4個月又20天之工期，方為「污染面積縮減71%」之期限，是本件被告據以裁罰未達「污染面積縮減71%」之期限，應自103年3月31日翌日起算4個月又20天即103年8月20日，詎被告提早於103年6月13日即裁罰原告，即有違誤。

(四)被告以原告僅完成污染面積減量36.4%之表面數據，即逕認原告未盡力履行而具可裁罰性。然揆諸環保署97年11月20日環署土字第0970075903號函釋意旨：「．．．如發現污染場址之污染改善工作進度延宕、未依預定期程執行工作項目，為來函說明㈡2及3所稱執行進度與預定進度不一情形，宜先考量污染改善狀況及執行成效，如污染改善成效不佳(如：所在地主管機關得配合報告提出者之自行監測作業期程，不定期進行採樣查核，若連續監測2年內地下水豐、枯水期之污染物濃度變化趨勢不減反增，或指定區域內土壤污染物濃度無顯著下降趨勢者)時，得視個案狀況，本諸權責依土污法第36條規定予以裁處。」可知，污染改善工作之執行進度與預定進度不一時，主管機關不得逕為裁處，仍應以污染場址之污染改善情況及執行成效為個案上應否裁處之判斷依據。是以，除「污染面積減量比率」外，「已處理之土方量」及「戴奧辛及汞之除去率」毋寧是衡量執行成效更好之參考指標。本件海水池B區預估疏浚之土方為45,000立方公尺，惟原告103年1月28日提送竣工報告書時，其疏浚量已達64,230.73噸(約45,879立方公尺)及貝殼雜物418袋，已超過預估疏浚量，足見原告已處理之土方量實已超出整治計畫預定處理之土方量，另戴奧辛及汞之除去率亦各達84.4%及98.5%。再從污染改善情況觀之，根據原調查結果估算，海水池B區全區戴奧辛含量為131g-TEQ、汞則為9,275kg，而經疏浚後，依臺南市環保局之驗證結果及100年調查數據估算，海水池B區目前污染物汞已移除9,144.3kg，污染移除率為約98.5%；戴奧辛已移除110.6g-TEQ，移除率則為84.4%。又原告自102年2月進行海水池B區之疏浚作業，自102年12月10日開始進行自主驗證取樣作業驗證結果，海水池B區58個採樣點中，汞濃度及戴奧辛濃度之檢測結果皆低於管制標準之規範，並於103年1月28日提送竣工報告書。嗣臺南市環保局複驗時，海水池B區3.5公頃中雖有2.5公頃未通過複驗，但東北側之污染物濃度亦已接近整治標準。惟因被告對於污染面積減量之計算，是採「全有全無」之概念，若複驗通過，海水池B區3.5公頃全數計入，反之則全數不計入。此種衡量方式完全無法正確評價原告付出之每一分努力與成果，甚不合理，不應以此數據做為裁罰之基礎。

(五)原告於系爭場址歷來之整治工程多受被告推動小組專業審查委員認同，甚且於原處分作成前，委員仍讚揚原告努力值得肯定，亦認定系爭場址全世界皆欠缺整治技術與經驗。果爾，於主觀努力受委員肯定、客觀技術門檻世界罕見之情形下，被告實無理由不顧前次裁罰原告之金額僅20萬元，逕依土污裁罰基準第2條但書規定裁處最高額罰鍰100萬元，益證其未遵守土污裁罰基準第2條前段：「違反本法規定之行為，其罰鍰額度應由主管機關依本法所定之額度及附表所列情事裁處之。」及其附表項次11：「行為人首次違反本項規定主管機關得視情節輕重裁罰20萬元至100萬元，原則以最輕額裁處。未依控制計畫實施者，經直轄市、縣(市)主管機關限期命補正而不補正或未補正完成者，每次得依前次裁罰金額加計20萬元；未依整治計畫實施者，每次得依前次裁罰金額加計40萬元。」等規定，蓋依上開規定，原處分至多僅得依前次裁罰金額(20萬元)加計40萬元裁罰原告60萬元。

(六)又原告於103年2月14日向被告提出「整治計畫第二次變更」之申請，經被告推動小組多次開會審議後，於103年11月7日第50次審查會議同意原告將海水池B區整治完成期日由原先之102年底延後至107年底，並同意將海水池A區整治完成日期由原先之103年5月20日延後至112年底。由是可知，推動小組審查委員以及被告均肯認在現有技術下，海水池B區及Ａ區合理之整治完成日期分別為107年底及112年底。詳言之，依整治變更計畫，海水池B區之整治期限為1年（即101年中至102年中），而整治計畫第二次變更則將整治期限由原本之1年大幅延長至5年（即103年初至107年底）；整治變更計畫原訂海水池Ａ區之整治期間為1年，而整治變更計畫第二次變更則將海水池Ａ區之整治期間由原本之1年大幅延長至5年（即108年初至112年底）。而專業委員同意大幅延長海水池B區及A區之原因在於再懸浮現象之程度遠較預期嚴重。是被告要求原告於103年5月20日完成海水池B區及A區之整治實係無期待可能性，益證原處分所定改善期限105年12月31日並不合理，顯有裁量瑕疵等情。並聲明判決：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以︰

(一)系爭場址屬嚴重污染之整治場址，污染行為人應儘速並確實依照其所提出並經核定之整治計畫進行整治，以如期完成整治，還給國民健康之生活環境，若污染行為人未依整治計畫期程進行整治，主管機關即得依土污法38條第2項及環境教育法第23條規定，對該違反整治計畫內容之污染行為人處以20萬元至100萬元罰鍰，並命其接受1至8小時之環境講習。被告派員於103年5月21日現場勘查結果，發現原告所完成之整治範圍為草叢區2.7公頃，樹林區3.3公頃，單一植被區3.7公頃，濕處理實廠用地1.26公頃，鹼氯II-砂分離用0.05公頃，鹼氯II-熱處理用地2.5公頃，總計完成整治面積13.51公頃，僅占整治場址總面積37.1公頃之36.4%，至於五氯酚廠區、暫存區、海水池A區皆未進行開挖及整治工程，海水池B區之底泥整治結果亦未符合整治目標，熱處理（即旋轉窯）工項亦僅完成部分基礎工程，尚未完成建廠，原告未依整治變更計畫內容實施，於103年5月20日完成污染面積減量71%及戴奧辛污染總量降低82%之目標，被告依上開規定以原處分裁罰100萬元，並命其接受環境講習8小時，於法有據。

(二)整治變更計畫內容「污染面積減量71%」與「污染面積縮減45%」二者非屬同季之查核點，依最高行政法院判決103年判字第312號判決意旨屬數行為，被告自得依法分別處罰之，並無違一行為不二罰原則。原告於102年第4季(即12月31日)既未能達成污染面積縮減45%之整治目標，則自應加緊趕工，以期趕上已然落後之整治期程，且102年第4季(即12月31日)至103年第2季中(即5月20日)有長達約半年之時間，惟被告於103年5月21日現場稽查勘驗之結果，原告整治結果僅達成污染面積減量36.4%，且戴奧辛污染減量0%，顯見原告在此段期間內對於其整治責任未盡力履行，自有可裁罰性。倘如原告所主張，則一旦整治期程延誤而經主管機關予以首次裁罰，嗣後不論整治責任人如何延誤整治期程，主管機關皆無法再予裁罰。如此一來，第一次裁罰將變相成為整治責任人之免死金牌，該整治計畫之內容以及查核點之設置亦將形同具文，實與土污法立法意旨有悖。

(三)海水池A區與B區之整治順序係原告所自行提出，此觀原告整治變更計畫之計畫摘要第XIII頁記載「5年內整治順序:．．．⑹海水池B區⑺海水池A區」即明；另依第XIV頁之「臺碱安順場址整治計畫各工作項目預定進度規劃表」可知，海水池B區之執行期程為101年第3季至102年第2季，海水池A區之執行期程為102年第3季至103年第1季；依原告103年3月12日「102年中石化（臺碱）安順廠整治場址監督管理及查核工作計畫工作協調會」會議簡報紀錄第27頁，其於102年第4季後之103年3月1日至3月7日對海水池B區施作整治，進行底泥分離326.25噸，可知依整治變更計畫內容，海水池之整治順序係先進行B區後，再進行A區，則原告倘認有必要依序進行海水池之整治，自應對海水池B區加緊趕工，以免延誤海水池A區整治期程。再者，海水池A區之施作期限「103年3月31日」係原告於整治變更計畫所自行提出，在未經合法變更計畫前，原告自應嚴格遵守。本件整治期程之延誤，歸根究底仍係由於原告疏於盡其整治責任，導致後續整治期程延誤，自屬可歸責於原告之事由所致。原告雖主張海水池B區之延誤，係因進口疏浚船之冗長作業程序暨進行維修保養之相關延誤云云，惟依原告102年8月所提「前臺碱安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址污染整治計畫第八次執行成果報告(定稿本)」第4-30頁海水池B區疏浚作業之執行成果中，原告已自承「101年4月『海水池B底泥整治計畫書』正式核定後，隨即展開疏浚船採購作業，目前疏浚船已於101年7月底運達高雄港，進行取名、報關、查驗等通關行政作業後，已於同年9月底運抵安順場址，並進行一系列之檢修、訓練與測試後，於同年11月4日正式啟動上線疏浚海水池B底泥，目前仍持續進行底泥疏浚作業」等語，顯見於海水池B底泥整治期間，並未有原告所謂延誤之情事。至原告另主張海水池B區受限於現行技術，疏浚船零件耗損甚劇，故延誤期程係不可歸責於原告云云，惟整治變更計畫之污染整治方式既由原告提出，相關查核點亦由原告自行擬定後始由被告核定，縱有任何困難亦應由原告負擔其不利益。

(四)環保署97年11月20日環署土字第0970075903號函釋：「．．．所在地主管機關依核定之控制計畫定期監督污染場址改善執行狀況時，如發現污染場址之污染改善工作進度延宕、未依預定期程執行工作項目，為來函說明㈡2及3所稱執行進度與預定進度不一情形，宜先考量污染改善狀況及執行成效，如污染改善成效不佳（如：所在地主管機關得配合報告提出者之自行監測作業期程，不定期進行採樣查核，若連續監測二年內地下水豐、枯水期之污染物濃度變化趨勢不減反增，或指定區域內土壤污染物濃度無顯著下降趨勢者）時，得視個案狀況，本諸權責依土污法第36條規定予以裁處。」上開函釋已賦予主管機關裁量權，得視實際狀況之需要予以裁處，並非強制主管機關必須等待污染整治執行成效不佳後，始可進行裁處。系爭場址污染嚴重，有影響環境及人體健康之虞，其對於周遭環境諸如竹筏港溪、鹿耳門溪及魚塭等環境已造成汞及戴奧辛污染，亦使廠區附近居民體內汞及戴奧辛濃度均高於國內焚化爐附近居民之2至3倍以上，自應依整治計畫所定期程，儘速完成系爭場址之污染減量。惟原告屢有未依整治期程執行之行為，經被告多次裁處並經法院維持在案。今原告本應於103年5月20日完成污染面積減量71%，戴奧辛污染總量降低82%之整治進度，惟原告不僅未依整治計畫執行期程實施，且落後預定進度甚遠，其違犯行為，至為顯然。被告依個案情況充分權衡之後，本諸法定權責而為處分，自屬適法。

(五)系爭場址污染總面積達37.1公頃，而海水池A區之污染面積則為10.7公頃，扣除海水池A區之污染面積後，其餘包括鹼氯工廠、五氯酚區、單一植被區、暫存區等面積共26.4公頃，達總污染面積之71%。申言之，縱原告對海水池A區僅得施作至103年3月31日止，就本件污染面積縮減71%之整治期程，仍得透過對於海水池A區以外之區域進行整治，藉以達到本次查核點之整治目標。原告於102年第4季後仍有達成103年5月20日查核點目標之作為可能性，然原告卻捨此不為，被告依土壤及地下水污染場址改善審查及監督作業要點第6點規定，認其未依所核定之整治計畫內容執行，並依土污法第38條第2項規定裁罰，自屬適法有據。蓋不論原整治計畫或整治變更計畫，均係由原告自行擬訂提出，經主管機關邀集專家學者之意見核定，若確實不可行，何以原告要擬訂提出？倘原告就其自行提出之整治計畫認為不可行即不為，且毋庸就此違反行政法上義務之行為負責，則土污法第22條、第38條第2項等規定豈非虛設？原告倘認為確實無法執行，則應依法向被告提出變更整治計畫申請，經被告會同專家學者認為合理核定後，始得依新變更之整治計畫執行之，在此之前原告自應依有效之整治計畫執行。

(六)原告自98年原整治計畫開始執行時起，即數次因未依整治計畫執行而各遭裁罰20萬元，依裁罰時序臚列如下：

⑴99年第二季未依整治計畫縮減污染面積20%(99年7月12日南市府環水字第09922020870號函送裁處書)，

⑵99年9月30日前未依整治計畫於完成暫存區設置工作(101年1月10日府環稽字第1010051645號函送100年12月13日南市府環土水裁字000000000號裁處書)，

⑶99年9月30日前未完成海水池B區底泥疏浚暫存及海水池B區整治後驗證(101年1月13日裁罰)，

⑷99年3月31日前未完成草叢區及單一植被區污染移除回填暫存(101年1月17日裁罰)，

⑸102年12月31日前未達成污染面積縮減45%(103年2月10日裁罰)。其他尚有因各項事由之違規行為而受罰，至104年6月26日止總計至少已有11次。依土污裁罰基準附表第11項次之規定，整治計畫實施者未依整治計畫執行，於第2次違反時即可裁罰60萬元，而被告於上述⑵至⑸均處最低額罰鍰20萬元，原告竟稱被告在第2次即處以最高額罰鍰100萬元，殊與事實不符。原告一再遲誤其自己所擬定之整治期程，被告第6次以103年8月20日裁處原告60萬元罰鍰後，本件第7次對原告以103年5月27日原處分處100萬元罰鍰，並無違反比例原則，雖被告上述第6次裁處原本擬就原告未於103年3月31日依限完成污染面積縮減45%予以裁罰60萬元，第7次裁處則擬就原告未於103年5月20日完成污染面積縮減71%及污染減量82%予以裁罰100萬元，僅因作業上之問題，以致於兩者裁處書時間次序對調，然此並不超出裁量權行使範圍。且由上開裁罰紀錄可知，原告於整治計畫開始執行時即有拖延之情事，且遭被告裁罰多次仍未改善，是以原告縱非故意亦有過失。

(七)以污染面積減量比率做為審查標準，係原告所提整治計畫自行擬定之標準，與原告所謂之整治順序、整治期程，同屬整治計畫之一部分，被告以此標準審查並作成裁罰並無違誤；五氯酚區及暫存區並未訂入整治順序中，且依其整治期程預定，其分別應於102年第4季及103年第2季開始整治，顯見原告所稱此區域屬第二階段之工項，並無原告所稱無法透過整治該二區達到污染面積減量71%等情；又原告稱依現有科學技術，海水池B區及A區合理完成時間分別係107年6月及112年底，因此被告要求其於103年5月20日完成該二區之整治無期待可能性云云，然被告係對原告未依整治計畫執行而處分，至於整治計畫內容所載之「103年5月20日前完成該海水池B區及A區之整治」，係由原告自行擬定及提出，原告此主張並不足採等語，資為抗辯。並聲明判決：駁回原告之訴。

四、上揭如事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳明在卷，並有系爭場址之歷年公告資料彙整表（第3-3至3-8頁）、臺碱安順場址整治計畫各工作項目預定進度規劃表（第14-4頁）、整治順序示意圖（第7-104頁）附整治變更計畫（定稿本，外放），及被告98年4月7日南市府環水字第09822008810號函（本院卷第135頁）、101年7月2日府環水字第1010443572號函（訴願卷第31頁）、原處分（本院卷第24至26頁）可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點為：被告以原告未依其核定之整治變更計畫內容實施，而依同法第38條第2項第3款、土污裁罰基準第2點及環境教育法第23條第2款規定，以原處分裁處100萬元罰鍰，環境講習8小時，並限期於105年12月31日前改善完成，是否適法？本院判斷如下：

(一)按「(第1項)整治場址之污染行為人．．．應依第14條之調查評估結果，．．．提出土壤、地下水污染整治計畫，經直轄市、縣(市)主管機關核定後據以實施；．．．直轄市、縣(市)主管機關應將核定之土壤、地下水污染整治計畫，報請中央主管機關備查，並將計畫及審查結論摘要公告。．．．(第4項)土壤、地下水污染整治計畫之實施者，得依第1項、第2項規定之程序，提出整治計畫變更之申請；直轄市、縣(市)主管機關亦得視事實需要，依規定自行或命整治計畫實施者變更整治計畫。」土污法第22條第1項、第4項(99年2月3日修正前為第16條第1項、第4項)定有明文。次按「有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰：．．．三、控制計畫或整治計畫實施者未依第13條、第22條第1項、第3項或第24條第5項主管機關核定之控制計畫或整治計畫內容實施。」「．．．第38條．．．規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人．．．，適用之。」亦為土污法第38條第2項第3款、第53條所明定；所謂「未按整治計畫內容執行」，鑑於整治場址污染行為人提出之污染整治計畫或變更後之整治計畫，須經主管機關核定後，始得據以實施，自係指未按經主管機關核定之整治計畫或變更後之整治計畫執行而言。又「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關(構)或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受一小時以上八小時以下之環境講習：．．．二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣五千元以上罰鍰。」復為環境教育法第23條第2款所明定。前揭土污法第38條第2項及環境教育法第23條規定，行為人具備該法律所定之要件時，主管機關得對之課處「罰鍰」，並「限期補正」及「接受環境講習」，其中所指「罰鍰」及「接受環境講習」係對一過去違反行政法上義務行為之非難，性質上係屬行政罰(行政罰法第1條及第2條參照)；但「限期補正」處分，因不具非難性，與行政罰之裁罰性不符，性質上則屬預防性不利處分，並非行政罰(行政罰法第2條立法理由參照)，合先敘明。

(二)本件原告係前臺碱安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址之污染行為人，原告所提整治變更計畫前經被告於101年7月2日以府環水字第1010443572號函核定在案，依該整治變更計畫內容記載內容，系爭場址面積共37.1公頃，分兩階段整治，第一階段5年，第二階段10年；在第一階段之5年期間(即98年至103年5月20日)預定整治分區規劃及整治順序施工先後依序為：⑴草叢區，⑵樹林區，⑶單一植被區，⑷鹼氯Ⅰ實廠區，⑸鹼氯Ⅱ其他區，⑹海水池B區，⑺海水池A區；據此施工順序，原告應按整治計畫各工作項目預定進度內容實施，先於102年第4季(即102年12月31日)達成污染面積縮減45%之目標後，接續於103年5月20日達成污染面積縮減71%及戴奧辛污染減量82%之目標，為兩造所不爭執，並有整治變更計畫(第4-1、3-1、3-2、3-11、3-12、3-13、7-73、7-96、7-104、7-105、14-4頁）可稽，應堪認定。

(三)經查，系爭場址之整治變更計畫經被告於101年7月2日核定後，因原告未依整治變更計畫內容於102年第4季達成污染面積縮減45%之目標(僅縮減36.4%)，前經被告以103年2月10日府環土裁字第103020001號裁處書(下稱103年2月10日裁處書)處罰鍰20萬元，環境講習2小時，並限期於103年3月31日前完成改善，有該裁處書附本院卷（第57頁）可稽，核屬整治變更計畫於101年7月2日核定後，被告首度對原告所為之裁罰，此有被告所提裁處一覽表附本院卷（第244頁）可憑。本件被告再以原告未依核定之整治變更計畫內容實施，於103年5月20日前完成污染面積縮減71%及戴奧辛污染減量82%等階段目標，而依土污法第38條第2項第3款、土污裁罰基準第2點及環境教育法第23條第2款規定，以原處分裁處最高額罰鍰100萬元，環境講習8小時，惟查：

１、原處分違規事實欄記載原告未於103年5月20日前完成污染面積縮減71%等語，惟依整治變更計畫第14-4頁之臺碱安順場址整治計畫各工作項目預定進度規劃表所載，102年12月31日污染面積縮減45%與103年5月20日污染面積縮減71%，其施工順序係有先後之分(詳如下述)，原告未於102年第4季達成污染面積縮減45%之目標，既經被告以103年2月10日裁處書限期於103年3月31日前完成改善，則被告應於原告完成該改善工作後，如未於相當期間內（依整治期程所載102年12月31日至103年5月20日應為4個月又20日，即103年8月20日）完成污染面積縮減71%之目標，始得再予以裁罰。蓋依土污法第38條第2項規定，有同條項第3款之情形即「控制計畫或整治計畫實施者未依主管機關核定之控制計畫或整治計畫內容實施者」，可處20萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰。其目的即在避免相牽連之各別項目，有一項目執行或實施延誤，致延誤控制或整治計畫之其他項目，主管機關未定適當期限命補正，恣意分項目各別分次處罰，則同一違反依計畫應作為義務之行為，因計畫之不同項目而衍生成數個被處罰之行為，且無從補正，對整治義務人而言，只有處罰之效果，而未能達成督促整治成效之目的(最高行政法院103年度判字第312號判決參照)。

２、本件原告主張在第一階段整治期間(即98年至103年5月20日)，已依上述預定整治分區規劃及整治順序完成整治之面積為：⑴草叢區2.7公頃、⑵樹林區3.3公頃、⑶鹼氯區3.81公頃，⑷單一植被區3.7公頃，合計完成整治面積13.51公頃，換算污染面積縮減之比率為36.4%（計算式：13.51公頃37.1公頃)，為被告所不爭執，核與上述被告103年2月10日裁處書所載原告未依整治變更計畫內容於102年第4季達成污染面積縮減45%目標(僅縮減36.4%)之違反事實相符，應可信實。是以，依前述第一階段之5年預定整治分區規劃及整治順序，原告在第一階段整治期間應完成而未完成者，僅餘海水池B區(面積3.5公頃)及海水池A區(面積10.7公頃)兩部分，且海水池B區之施工順序更優先於海水池A區，此觀整治變更計畫內表2整治計畫變更之主要差異對照說明(第XV頁)及7.2.2整治方案規劃與處理流程說明（第7-96、7-99、7-100、7-104頁）記載海水池B區於疏浚後，將回填合於管制標準之合格土，使之成為陸域；故海水池B區在疏浚施工前，水域生物體將先驅趕至海水池A區；於海水池A、B區間設置阻泥幕避免污染物擴散至海水池A區，待整治完成回填後，將設置阻隔牆，海水池A區疏濬後仍維持水域不再回填等施工順序即明。因此，原告若依整治變更計畫規劃之順序接續完成海水池B區及海水池A區之整治，將可使污染面積減量各逾45%【計算式：(13.51+3.5）/37.1=0.458】及74%【計算式：(13.51+3.5+10.7）/37.1 =0.747】，足證依整治變更計畫預定整治分區規劃及整治順序使污染面積縮減45%及縮減71%，不僅是量的要求，同時也是工程順序的要求，即須先完成海水池B區之整治，始能進行海水池A區之整治，形成工程要徑之關聯，而海水池B區之整治與海水池A區之整治完成，二者間必有一定工程期間之間隔，此前後相牽連之各別項目，前一項目(海水池B區)執行或實施延誤，必然導致延誤整治計畫之其他項目(海水池A區)。從而，縱原告未於102年第4季達成污染面積縮減45%之目標，然被告既以103年2月10日裁處書處罰鍰20萬元，並限期於103年3月31日前完成改善，則被告應於原告完成該改善工作後，如未於相當期間內(依整治期程所載應為4個月又20日，即103年8月20日）完成污染面積縮減71%之目標，始得再予以裁罰，方符前述限期改善之立法意旨，惟被告卻於海水池B區整治工程之限改期間屆至後，不待海水池A區整治之相當期間(依整治期程所載應為4個月又20日，即103年8月20日)經過，即先於103年5月27日依土污法第38條第2項第3款規定裁處原告最高額罰鍰100萬元，顯有違誤，要非達成行政目的之正當手段；另併依環境教育法第23條第2款規定令接受環境講習8小時，亦有違誤。

３、本件原告未能於103年5月20日達成戴奧辛污染總量降低82%之原因在於熱處理(旋轉窯)建廠之延宕，故戴奧辛污染總量無從經由熱處理而降低一節，為兩造所不爭執(見原處分及原告辯論意旨狀第25頁)；至於熱處理(旋轉窯)建廠延宕之原因，原告主張係因：⑴戴奧辛污染土壤防治處理，並無實際處理運作的實廠可供學習與設計之參考，原告須自行研發或專業廠商進行技術上的合作。⑵雖然模廠已在101年7月測試完成，但在相關文獻中確認須以間接熱處理形式才能通過二次污染之環保標準。⑶原告須自行研發自有技術以間接熱處理設備為基礎，進行第三階段熱處理測試等因素；綜言之，為使熱處理技術本土化、實際操作可達預定處理目標、符合居民期待與環保標準以及設備確實可用等重要目標，因而導致進度延遲等情。查依原告所提之整治變更計畫第7-137頁至第7-138頁所載「綜觀目前國內、外並無同時處理如此高濃度戴奧辛（另同時含汞）之處理實績，雖已有熱處理流程之初步設計，但是有可以有效處理如此高濃度之污染土壤，以及相關最佳化之操作參數，仍須進一步的驗證操作後確認。而此亦為熱處理是否能夠成功及降低二次污染之重要關鍵。故將會進行模廠測試計畫獲得質量平衡資訊以及相關的操作參數後，配合環保局之審核監督，進行高濃度污染土壤的實廠處理工作。熱處理測試將由低濃度開始進行，再安全無虞、技術可行且經濟可行前提下，始能進行實廠商業化運轉。」內容，以及101年10月22日推動小組第31次審查會議記錄：「第一案：熱處理模廠試驗成果報告審查意見．．．

二、吳委員銘志．．．（三）結論所提為CPDC綜合各家廠商試驗結果所下，不應被視為未來之熱處理工法之可行方法。．．．四、張委員木彬：試驗結果之跳動性較大，未來作進一步之試驗及實廠施作時如何進一步提升試驗數據之穩定性應再思考以展現系統之可靠性。」(本院卷第96頁)，堪信原告係因欠缺整治經驗而導致階段目標達成時間延誤，顯非出於故意，則被告認其情節重大逕以原處分裁處最高額罰鍰100萬元，顯有裁量錯誤之裁量瑕疵，並有違上述土污法第38條第2項規定之意旨。

４、至原處分另命原告於105年12月31前完成改善污染面積縮減71%(暨污染減量82%)部分，性質上為預防性不利處分，並非行政罰，且被告給予原告改善之時間超過2年，衡諸原告所自擬之整治變更計畫，污染面積縮減45%之目標本應於102年第4季完成，而污染面積縮減71%(暨污染減量82%)之目標則應於103年5月20日完成，二者之間相隔僅4個月又20日，足見被告所核給原告限改期間遠較原告自行計畫估量之期間寬裕，並無裁量怠惰及違反比例原則之違法，是原處分此部分尚無違誤，應予以維持。至原告主張其於103年2月14日向被告提出「整治計畫第二次變更」之申請，經被告推動小組於103年11月7日第50次審查會議同意原告將海水池B區整治完成期日由原先之102年底延後至107年底，及海水池A區整治完成日期由原先之103年5月20日延後至112年底，益證原處分所定改善期限105年12月31日並不合理，顯有裁量瑕疵一節。查原告所指整治計畫第二次變更經被告推動小組於103年11月7日第50次審查會議同意一事，係原處分於103年6月13日作成後始發生之事實，顯非得資為判斷原處分於作成時是否違法之依據甚明，是原告上開主張，並不足採。

(四)綜上所述，被告依土污法第38條第2項第3款及環境教育法第23條第2款規定，以原處分對原告裁處100萬元罰鍰及環境講習8小時部分，於法不合，此部分訴願決定予以維持，即有違誤；至原處分命原告應於105年12月31日前改善完成之部分並無違法，此部分訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回，爰判決如主文所示。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決之結果不生影響，爰不再逐一論述，附此敘明。

五、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。

高雄高等行政法院第四庭