高雄高等行政法院判決

106年3月16日辯論終結

原告

昱家實業有限公司

代表人

郭欽賢

訴訟代理人

林石猛律師

訴訟代理人

蔡坤展律師

被告

臺南市政府

代表人

賴清德

訴訟代理人

王皪彬

上列當事人間土地使用編定事件，原告不服內政部中華民國104年12月28日台內訴字第1040090076號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要︰緣原告於民國95年間向改制前臺南縣政府（於99年12月25日與臺南市政府合併改制為直轄市臺南市政府）申請將○○○○○○○○○○縣○里鎮○里段0000○0○號土地（面積1319.14平方公尺，重測後為臺南市○里區○○段000○號，下稱系爭土地）由特定農業區丁種建築用地變更編定為同區甲種建築用地，經改制前臺南縣政府審認系爭土地未符合非都市土地使用管制規則（下稱管制規則）第35條之1各款規定，以95年3月30日府地價字第0950063445號函否准，原告不服，循序提起行政訴訟，經本院95年度訴字第887號判決及最高行政法院98年度判字第379號判決駁回確定。嗣原告復於103年8月12日繕具非都市土地變更編定申請書，向被告申辦將系爭土地變更編定為甲種建築用地，經被告以103年9月12日府地用字第1030827815號函復其申請案先予錄案，俟法令修正後再據以辦理。原告不服，提起訴願，經內政部審認管制規則第35條之1於102年9月19日修正發布，被告應審查該申請案是否符合修正後之規定，並據以作出准駁決定，乃以103年12月23日台內訴字第1030322020號訴願決定將被告103年9月12日府地用字第1030827815號函撤銷，命被告於2個月內另為適法之處分。其後，被告依據上開訴願決定意旨，以104年1月9日府地用字第1031231487號函（即本件原處分）復略以：「……三、查貴公司申請旨揭土地由特定農業區丁種建築用地變更編定為同區甲種建築用地，……前經改制前臺南縣政府以95年3月30日府地價字第09500063445號函否准所請，貴公司不服，已提出訴願、行政訴訟，經訴願決定駁回、判決駁回在案。又依最高行政法院98年度判字第379號判決理由略以：『又依管制規則第35條之1修正草案總說明、區域計畫法施行細則第13條及第15條規定可知，非都市土地符合畸零不整、無禁止變更編定之狹小土地而符合該條第1項第3款情形之一者，該畸零土地若得和相鄰之鄉村區整體利用，將更有利用實益，故管制規則第35條之1遂放寬管制規定。惟依據法律之歷史解釋及法律目的解釋原則，若認該條得申請變更編定之非都市土地亦包括農業區之丁種建築用地，在無更強烈之公益目的考量下，依前述說明，反而會因第35條之1之放寬規定危害居民之健康，自和第35條之1立法目的及刪除原第14條之理由有違，應認管制規則第35條之1第1項得申請變更編定為建築用地之『非都市土地』，應不包括原已編定為農業區丁種建築用地在內。』……是以，貴公司再申請佳里區文化段727地號土地，由特定農業區丁種建築用地變更編定為同區甲種建築用地，歉難照辦。」而駁回原告所請。原告不服，遂循序提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張︰

(一)依102年9月19日修正之管制規則第35條之1及相關規定，特定農業區丁種建築用地可變更為甲種建築用地：

1、依管制規則第35條之1第1項：「非都市土地鄉村區邊緣畸零不整且未依法禁、限建，並經直轄市或縣(市)政府認定非作為隔離必要之土地，合於下列各款規定之一者，得在原使用分區內申請變更編定為建築用地：……。」第6項前段：「第1項土地於山坡地範圍外之農業區者，變更編定為甲種建築用地。」之規定，凡符合管制規則第35-l條第1項各款規定，且坐落於山坡地範圍外之農業區之土地，應得申請變更編定為甲種建築用地。申言之，上開管制規則既載明「未依法禁、限建」，自包含「建築用地」在內，並無從排除建築用地之適用，此為法條文義之當然解釋。

2、內政部曾就管制規則第35條之1規定之法律適用，即特定農業區丁種建築用地變更為甲種建築用地，函詢工業用地之目的事業主管機關即經濟部工業局，經該局以93年7月23日工中字第09305005880號函覆說明：「就該條文字義觀之，其得申請變更編定為建築用地之原使用編定種類並無限制；……有關特定農業區或一般農業區內之丁種建築用地或取土部分以外之窯業用地，如符合前揭第35條之1各款情形之一者，並無明文限制不得申請變更編定。」等語，顯見經濟部工業局亦認定特定農業區丁種建築用地可依管制規則第35條之1規定變更為甲種建築用地。

3、內政部97年9月23日研商「依非都市土地使用管制規則第35條、第35條之1規定，申請變更編定為建築用地之土地，是否包括丁種建築用地」事宜會議紀錄（下稱97年會議紀錄），該會議結論之擬辦：「依討論決議如採用甲案，即依管制規則第35條及第35條之1規定，申請變更編定之土地，不包含丁種建築用地者，擬依行政程序法第160條第2項程序，另以令發布同法第159條第2項行政規則。如採用乙案，則由各縣市政府依本次會議結論，就具體個案審酌後依法辦理。」而內政部迄今均未發布相關行政規則，因此應以擬辦意見後段，即採用乙案之管制規則第35條之1規定，並未排除丁種建築用地之適用，由縣市政府具體審酌個案，較為可採。

4、又參諸管制規則第35條之1修正之總說明：「在實務執行上，縣市確有毗鄰鄉村區土地外圍為交通用地及都市計畫住宅區隔絕之實際案例，迭有類此要求放寬反應；另就都市計畫住宅區與非都市土地鄉村區之劃設目的而言，二者皆以提供建築房屋及居住使用為主要目的，爰參酌縣（市）政府及本部營建署意見，增訂都市計畫住宅區、商業區、工業區等隔絕之情形，得申請變更編定」等語，可知管制規則係基於居住使用目的，採取放寬政策，使都市計畫住宅區、商業區、工業區等隔絕之情形，得申請變更編定為他種建築用地。準此，系爭土地若可變更為居住而非工業使用，可減輕對環境之衝擊，符合管制規則之修正意旨。

5、系爭土地屬非都市土地特定農業區之丁種建築用地，依據內政部制訂之「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」，係供工業設施、工業社區、能源發電及營建廢棄物使用，均屬於人民避之惟恐不及之「惡鄰設施」；然系爭土地現況，南方建有大面積住宅，周圍均為人口聚集地區，實已不再適合工業使用，且未依法禁、限建，依管制規則第35條之1第6項規定，系爭土地應變更為甲種建築用地。另管制規則第27條附表三「使用分區內各種使用地變更編定原則表」（下稱編定原則表）說明一規定：「『×』為不允許變更編定為該類使用地。但本規則另有規定者，得依其規定辦理。」系爭土地依編定原則表雖不允許變更為甲種建築用地，但因符合管制規則第35條之1第1項第1款規定，且位於山坡地範圍外之農業區，即應變更為甲種建築用地。至最高行政法院98年度判字第379號判決雖以系爭土地北面為特定農業區養殖用地，不符合管制規則第35條之1條規定而駁回原告之訴，然該養殖用地現已變更為水利用地，已然符合管制規則第35條之1第1項第1款規定。

(二)參諸管制規則第35條之1第1項第1款規定，只須符合該條款規定，土地所有權人即可在原使用分區內將建築用地申請變更編定為他種建築用地，並無不得申請變更編定為他種建築用地之限制，且無相關法規禁止丁種建築用地申請變更編定之規定。內政部95年3月27日內授中辦地字第0950043299號函釋（下稱95年3月27日函釋）屬行政規則，並非法律或授權命令，不能增加對人民權利之限制；惟審酌該函文意旨，其認管制規則第35條之1規定「得在原使用分區內申請變更編定為建築用地」，並不包括已為建築用地之甲、乙、丙、丁種建築用地，已然涉及人民財產權內容之變更（即土地使用編定範圍），且明顯超越管制規則第35條之1文義可能理解之範圍，違反法律保留原則。原處分及訴願決定援引內政部95年3月27日函認系爭土地已屬丁種建築用地，未符合管制規則第35條之1規定，而否准原告申請，顯然違法。

(三)況且，參諸管制規則第48條第1項第1款：「山坡地範圍內各使用分區土地申請變更編定，屬依水土保持法相關規定應擬具水土保持計畫者，應檢附水土保持機關核發之水土保持完工證明書，並依其開發計畫之土地使用性質，申請變更編定為允許之使用地。但有下列情形之一者，不在此限︰一、甲種、乙種、丙種、丁種建築用地依本規則申請變更編定為其他種建築用地。」之規定，亦可得知各種建築用地彼此間可互為變更。另依據內政部86年7月31日台（86）內地字第0000000號函亦認：「本案土地編定為鄉村區丁種建築用地，擬申請變更為同區乙種建築用地，自無需辦理分區變更，亦應無需再經區域計畫擬定機關審議同意。」亦肯認鄉村區「丁種」建築用地，得申請變更為同區「乙種」建築用地。凡此，均可佐證管制規則第35條之1規定，並不排除已為建築用地，得申請變更編定為甲、乙、丙、丁種建築用地，故原處分否准原告申請，違反行政自我拘束原則，顯非適法。

(四)與本件案類似之具體案例：

1、依據新北市政府105年6月17日函，新北市土城區員和段79地號土地，於103年自乙種工業區變更為住宅區。該案雖係都市計畫通盤檢討案，然揭示工業區可變更為住宅區之原理，自可適用於本案。

2、新北市○○區○○段000○號土地使用分區變更資料（工業區部分變更為住宅區，部分維持工業區）：新北市土城區大○段000○0○000○0○000○○○段000○號等4筆土地，經新北市政府於102年12月00○○○○○○○○○○○市○○○○○段000○號等5筆土地及忠義段477地號1筆土地）細部計畫」後，即變更為住宅區，其餘工業區土地仍維持為工業用地。

3、新北市○○區○○段000○號等4筆土地之土地使用分區變更資料（工業區部分變更為住宅區，部分維持工業區）：新北市○○段000○號等4筆土地原與鄰近土地同為乙種工業區，105年5月31日發布實施「變更土城都市計畫(部分乙種工業區為住宅區、公園用地及道路用地)(永和段195-4、207、208、210地號等4筆土地)」及105年7月6日發布實施「擬定土城都市○○○○○段000○號等4筆土地）細部計畫」後，207地號土地變更為住宅區，其餘工業區土地多維持工業用地。

4、查上開資料均為新北市政府所公告關於工業區土地部分變更為住宅用地之案例，參諸上開案例原理，非都市土地之丁種建築用地應可變更為甲種建築用地等情。並聲明判決：（1）訴願決定及原處分均撤銷。（2）被告應依原告103年8月12日之申請作成准予將原告所有系爭土地變更編定為同區甲種建築用地之行政處分。

三、被告則以︰

(一)最高行政法院98年度判字第379號判決理由略以：「按管制規則第35條之1之立法目的，係為促進鄉村區邊緣畸零不整土地之有效之利用。而系爭土地面積為0.1319公頃，且依臺南縣佳里地政事務所出具之土地使用分區圖及用地編定圖，上訴人所有系爭土地坵塊完整，其南面與西面雖毗鄰鄉村區，北面為特定農業區養殖用地及未登錄地，東面與特定農業區丁種建築用地相毗鄰，外側無道路、水溝等自然界線與特定農業區隔絕，整體未凹入鄉村區，並不符合管制規則第35條之1各款規定，上訴人向被上訴人申請依管制規則第35條之1規定，將系爭土地變更編定為同區甲種建築用地，自有未合。被上訴人認系爭土地未符合管制規則第35條之1各款規定，予以否准。原判決認系爭土地使用分區為特定農業區，使用地類別為丁種建築用地。依管制規則第27條第2項及管制規則附表3已明定農業區內甲、乙、丙、丁種建築用地部分不允許申請變更編定為該類使用地。且管制規則第35條之1第1項得申請變更編定為建築用地之『非都市土地』，不包括原已編定為農業區丁種建築用地在內，復依該規則第57條規定，除其符合已於82年11月7日修正發布生效前已依同規則第14條已向主管機關提出申請而其處理程序尚未終結之案件，得繼續辦理外，自已不得再提出申請。被上訴人否准上訴人變更土地編定之申請，訴願決定予以維持，均無不合，以及上訴人之主張何以不足採等情，業已論斷甚詳，是原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。」

(二)本件原告前於95年3月7日、100年4月8日及101年2月22日主張系爭土地符合管制規則第35條之1規定，向被告提出申請變更編定為甲種建築用地，被告依據內政部95年3月27日函示以系爭土地已編定為丁種建築用地，與管制規則第35條之1規定不符而否准所請，原告不服，提起訴願，經內政部95年8月2日台內訴字第0950074548號、102年4月25日台內訴字第1020067064號訴願決定駁回，並經本院95年度訴字第887號、100年度訴字第250號、100年度再字第28號及100年度再字第57號判決駁回，及最高行政法院98年度判字第379號判決上訴駁回在案。現原告仍以同一事由再向被告申辦系爭土地變更編定為甲種建築用地，因現行法令尚未修正，原處分予以駁回，依法並無違誤。

(三)有關原告提出新北市政府都市計畫變更資料，引述都市計畫內土地可由工業區變更為住宅區一節，按區域計畫法施行細則第10條規定，區域土地應符合土地分區使用計畫，並依下列規定管制：一、都市土地：包括已發布都市計畫及依都市計畫法第81條規定為新訂都市計畫或擴大都市計畫而先行劃定計畫地區範圍，實施禁建之土地；其使用依都市計畫法管制之。二、非都市土地：指都市土地以外之土地；其使用依區域計畫法第15條規定訂定非都市土地使用管制規則管制之。原告引述都市計畫內土地可由工業區變更為住宅區，係為都市土地，屬依都市計畫法相關規定辦理檢討變更；而本件系爭土地係為非都市土地，如欲辦理變更編定，應依管制規則相關規定辦理。是以，都市土地與非都市土地變更，兩者依據法令規定不同。又管制規則第57條規定，特定農業區或一般農業區內之丁種建築用地或取土部分以外之窯業用地，已依本規則82年11月7日修正發布生效前第14條規定，向工業主管機關或窯業主管機關申請同意變更作非工業或非窯業用地使用，或向直轄市或縣(市)政府申請變更編定為甲種建築用地而其處理程序尚未終結之案件，得從其規定繼續辦理。前項經工業主管機關或窯業主管機關同意變更作非工業或非窯業用地使用者，應於83年12月31日以前，向直轄市或縣(市)政府提出申請變更編定，逾期不再受理。直轄市或縣(市)政府受理前2項申請案件，經審查需補正者，應於本規則中華民國90年3月26日修正發布生效後，通知申請人於收受送達之日起6個月內補正，逾期未補正者，應駁回原申請，並不得再受理。爰此，除符合前開規定已向主管機關提出申請而其處理程序尚未終結之案件，得繼續辦理外，丁種建築用地自不得再提出申請變更編定為甲種建築用地。

(四)又內政部91年5月31日台內中地字第0910084243號令增訂管制規則第35條之1規定，明定毗鄰鄉村區邊緣畸零不整且未依法禁限建或經直轄市、縣(市)政府認定非作為隔離必要之土地，合於一定條件規定者，得在原使用分區內申請變更編定為一般建築用地，上開增訂條文訂定目的乃為處理88年7月1日精省前，原臺灣省政府辦理非都市土地使用編定屆滿5年通盤檢討遺留之個案問題；且依內政部95年3月27日函釋說明，原臺灣省政府前於辦理上開各縣(市)通盤檢討作業時，有關毗鄰鄉村區之丁種建築用地均不予以劃入鄉村區變更為一般建築用地。而上開內政部95年3月27日函釋，已收錄於最新104年版地政法令彙編第三冊，故原處分依據管制規則第35條之1及內政部95年3月27日函釋駁回原告之申請，依法並無違誤等語，資為抗辯。並聲明判決：駁回原告之訴。

四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，並有系爭土地登記第二類謄本（本院卷一第355頁）、改制前臺南縣政府95年3月30日函（本院卷一第107頁）、本院95年度訴字第887號判決（本院卷一第287-321頁）、最高行政法院98年度判字第379號判決（本院卷一第323-341頁）、原告103年8月12日申請書（本院卷二第81頁）、被告103年9月12日府地用字第1030827815號函（本院卷二第196頁）、內政部103年12月23日台內訴字第1030322020號訴願決定（本院卷二第200-205頁）及原處分（本院卷二第206-208頁）可稽，洵堪認定。又原告係依102年9月19日修正之管制規則第35條之1第1項第1款規定向被告申請將系爭土地由特定農業區丁種建築用地變更編定為同區甲種建築用地，業據原告代表人及訴訟代理人於本院105年8月11日準備程序中陳述在卷（見本院卷二第279-280頁），是兩造之爭點為：系爭土地是否得依102年9月19日修正發布之管制規則第35條之1第1項第1款規定，由特定農業區丁種建築用地申請變更編定為同區甲種建築用地？爰分述如下：

(一)按區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同，其管制規則，由中央主管機關定之。」又非都市土地依據區域計畫法施行細則第11條、第13條及管制規則第2條、第3條規定，得劃定為「特定農業、一般農業、工業、鄉村、森林、山坡地保育、風景、國家公園、河川、海域、其他使用區或特定專用」等11種使用分區，並依使用分區能供使用之性質，參酌地方實際需要，編定為「甲種建築、乙種建築、丙種建築、丁種建築、農牧、林業、養殖、鹽業、礦業、窯業、交通、水利、遊憩、古蹟保存、生態保護、國土保安、殯葬、海域、特定目的事業」等19種使用地，分別予以不同程度之使用管制，非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用（管制規則第6條第1項前段參照）。土地使用分區內各種使用地，除依管制規則第三章規定辦理使用分區及使用地變更者外，應在原使用分區範圍內申請變更編定（管制規則第27條第1項參照）。

(二)次按管制規則第6條第1項前段規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用。」該規定乃因非都市土地使用管制係土地所有權社會化所致，故土地一經劃定使用分區並編定使用地類別後，應即按照容許使用之項目及許可使用細目使用，不得任意變更。復依管制規則第27條第1項及第2項明定：「（第1項）土地使用分區內各種使用地，除依第三章規定辦理使用分區及使用地變更者外，應在原使用分區範圍內申請變更編定。（第2項）前項使用分區內各種使用地之變更編定原則，除本規則另有規定外，應依使用分區內各種使用地變更編定原則表如附表三辦理。」本件原告係請求將原編定為特定農業區丁種建築用地之系爭土地，變更編定為同區甲種建築用地，自應依管制規則第四章「使用地變更編定」申請變更編定使用地類別，委無疑義。

(三)又按102年9月19日修正之管制規則第35條之1規定：「（第1項）非都市土地鄉村區邊緣畸零不整且未依法禁、限建，並經直轄市或縣（市）政府認定非作為隔離必要之土地，合於下列各款規定之一者，得在原使用分區內申請變更編定為建築用地︰一、毗鄰鄉村區之土地，外圍有道路、水溝或各種建築用地、作建築使用之特定目的事業用地、都市計畫住宅區、商業區、工業區等隔絕，面積在0.12公頃以下。……（第2項）前項第1款至第3款、第5款土地面積因地形坵塊完整需要，得為百分之10以內之增加。……（第6項）第1項土地於山坡地範圍外之農業區者，變更編定為甲種建築用地；於山坡地保育區、風景區及山坡地範圍內之農業區者，變更編定為丙種建築用地。」於其91年5月31日增訂之立法目的，係為促進鄉村區邊緣畸零不整土地之有效之利用（本院卷二第494頁）。經查，依臺南縣佳里地政事務所出具之地籍圖騰本及土地登記第二類謄本，原告所有系爭727地號土地面積0.1319公頃，為坵塊完整之丁種建築用地（本院卷一第355-360頁），且其東面與728地號特定農業區丁種建築用地相毗鄰（本院卷一第377頁），西面與南面毗鄰之726、781地號分別為鄉村區乙種建築用地及特定農業區丁種建築用地（本院卷一第361、371頁），北面毗鄰719、720地號為特定農業區水利用地（本院卷一第347、349頁），並無外圍與道路、水溝或各種建築用地隔絕之情形，故其客觀地理環境並不符合前開管制規則第35條之1第1項第1款「畸零不整」及「外圍有道路、水溝或各種建築用地等隔絕」規定之要件。則原告依管制規則第35條之1第1項第1款規定，向被告申請變更系爭土地之使用地類別，於法顯然不合。

(四)再按管制規則第57條規定：「特定農業區或一般農業區內之丁種建築用地或取土部分以外之窯業用地，已依本規則中華民國82年11月7日修正發布生效前第14條規定，向工業主管機關或窯業主管機關申請同意變更作非工業或非窯業用地使用，或向直轄市或縣（市）政府申請變更編定為甲種建築用地而其處理程序尚未終結之案件，得從其規定繼續辦理。前項經工業主管機關或窯業主管機關同意變更作非工業或非窯業用地使用者，應於中華民國83年12月31日以前，向直轄市或縣（市）政府提出申請變更編定，逾期不再受理。直轄市或縣（市）政府受理前2項申請案件，經審查需補正者，應於本規則中華民國90年3月26日修正發布生效後，通知申請人於收受送達之日起6個月內補正，逾期未補正者，應駁回原申請，並不得再受理。」而依內政部80年3月6日（80）台內地字第907023號令公布之管制規則第14條規定：「特定農業區或一般農業區內之丁種建築用地或取土部分以外之窰業用地，經工業主管機關或窰業主管機關同意變更作非工業或非窰業用地使用者，申請變更編定為甲種建築用地依左列規定辦理：一、申請人應提出環境說明書，必要時並應提出環境影響評估報告書。二、申請人應依其容納人口數設置必要之公共設施，其設置公共設施用地面積不得少於變更編定面積百分之30。公共設施用地並應同意贈與直轄市、縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所。三、公共設施用地應於分割後依其使用性質變更編定為適當使用地；其餘土地於公共設施興建完竣經勘驗合格並移轉登記為市、縣（市）或鄉（鎮、市）有後，變更編定為甲種建築用地。」惟該條規定於82年11月7日修正刪除，其刪除之理由略以，第14條條文係於78年增訂，其立法原意係為配合解決當時環境污染抗爭不斷，為使污染嚴重工廠得以變產置產方式取得遷廠資金，順利完成遷廠，解決環保及社會問題，同時使其他廢棄工廠之丁種建築用地達到有效利用。惟自該條文實施以來，丁種建築用地申請變更為非工業使用者，大部分屬低污染性之工業用地，造成工業用地流失，反與政府推動振興經濟方案目標有違，而應促其繼續作原來工業使用；至於污染嚴重之工廠即事實上屬經濟部訂頒之甲、乙類工業，因遷廠用地取得困難，均已改善污染方式繼續在原工業用地營運，故該條文之施行反而有促使投機之現象。又丁種建築用地變更為甲種建築用地後，將來形成一新社區，其過去所埋藏有害廢棄物或土壤、地下水遭受污染，污染性可能不亞於原工業使用，危害社區居民之建康；且該條文之實施，使工業用地大量流失，造成丁種建築用地價格之上漲與真正興辦工業人找不到價格合理之建廠用地。可知當時第14條允許農業區丁種建築用地得變更為甲種建築用地係有其時空背景及特定目的，則於該時空背景已消失及特定目的無法達成下，基於保障居民健康及避免造成投機之管制目的，自仍應維持禁止變更編定之規定。故自該次修正發布後，即取消農業區丁種建築用地得變更編定為非工廠使用之甲種建築用地之規定。嗣為維護於該次修正發布生效前已向各主管機關申請變更之申請人之權益，於83年6月1日遂再增訂第31條之1（現行第57條規定）過渡條款：「特定農業區或一般農業區內之丁種建築用地或取土部分以外之窯業用地，已依本規則82年11月7日修正發布生效前第14條規定，向工業主管機關或窯業主管機關申請同意變更作非工業或非窯業用地使用，或向直轄市或縣（市）政府申請變更編定為甲種建築用地而其處理程序尚未終結之案件，得從其規定繼續辦理。前項經工業主管機關或窯業主管機關同意變更作非工業或非窯業用地使用者，應於83年12月31日前，向直轄市或縣（市）政府提出申請變更編定，逾期不再受理。」而現行法第57條仍保留前開第31條之1規定，僅增加第3項：「直轄市或縣(市)政府受理前2項申請案件，經審查需補正者，應於本規則中華民國90年3月26日修正發布生效後，通知申請人於收受送達之日起6個月內補正，逾期未補正者，應駁回原申請，並不得再受理。」足以確定管制規則自82年11月取消農業區丁種建築用地得變更編定為甲種建築用地之規定後，至今仍採相同之管制立場，未有變更。而本件原告既係申請將系爭土地由特定農業區丁種建築用地變更編定為同區甲種建築用地，依管制規則第57條規定，除其符合已於82年11月7日修正發布生效前已依同規則第14條規定向主管機關提出申請而其處理程序尚未終結之案件，得繼續辦理外，自已不得再提出申請。原告主張依102年9月19日修正之管制規則第35條之1條文之文義，並無禁止原使用編定為丁種建築用地之土地得依該條申請變更編定為甲種建築用地云云，亦不足採。則本件原告於103年依管制規則第35條之1第1項第1款規定，向被告申請將系爭土地變更編定為特定農業區甲種建築用地，被告以原處分駁回其申請，於法自無不合。

(五)原告雖以內政部86年7月31日台（86）內地字第0000000號函允許原編定為鄉村區丁種建築用地得變更為乙種建築用地而主張原處分違反行政自我拘束原則云云。按非都市土地使用管制規則第27條規定，土地使用分區內之各種使用地，除依第三章規定辦理使用分區及使用地變更者外，應在原使用分區範圍內申請變更編定，其變更編定原則，除本規則另有規定外，應依使用分區內各種使用地變更編定原則表如附表三辦理。則位於鄉村區範圍之各種使用地，因該規則並未設有限制變更編定之規定，且依變更編定原則表鄉村區欄，於乙種建築用地係標示「＋」即允許依該規定辦理變更編定該類使用地，故本自得依上開規定申請變更編定為乙種建築用地。和本案土地使用分區為特定農業區，且依上開說明，並不允許變更編定為他種建築用地之事實並不相同，自不得比附援引。原告另主張經濟部工業局93年7月23日工中字第00000000000函覆說明認管制規則第35條之1之規定並未限制申請變更編定之非都市土地原使用編定種類，及該管制規則第57條乃對於特定申請案件之處理程序及補正期限之規定乙節，因經濟部工業局並非管制規則訂定發布之權責機關，故其意見僅係提供參考，非具有決定之效力。則原告據以主張特定農業區丁種建築用地可依管制規則第35條之1規定變更為甲種建築用地，並不可採。至原告提出新北市政府都市計畫變更資料，引述都市計畫內土地可由工業區變更為住宅區一節，核與本件原告依管制規則第35條之1第1項第1款規定，申請變更系爭土地使用地類別之情形有別，自不得於本件予以援用。

(六)綜上所述，原告之主張均不可採，被告以原處分否准原告變更土地編定之申請，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，並請求被告應依其103年8月12日之申請作成准予將系爭土地變更編定為同區甲種建築用地之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及攻擊防禦方法，對判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。

五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第三庭