高雄高等行政法院判決

105年11月10日辯論終結

原告

劉守德

被告

嘉義縣水上鄉公所

代表人

劉敬祥

訴訟代理人

吳茂柱

　 張春蕉

上列當事人間有關農業事務事件，原告不服嘉義縣政府中華民國105年6月30日府行法訴字第1050096862號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要︰原告於民國102年6月11日檢具經營計畫書，向被告申請核發「農業用地作農業設施容許使用同意書」（下稱容許使用同意書），經被告以102年6月27日農水鄉農經字第1020009150號函核發容許使用同意書，同意原告在其所有坐落嘉義縣○○鄉○○段000○號一般農業區農牧用地（面積1,008.06平方公尺，下稱系爭農地）設置面積9平方公尺之農業資材室使用。惟嗣被告所屬農經課、民政課人員於104年12月10日至現場會勘發現系爭農地建有圍牆及地面鋪設水泥等未依規定作農業使用之情形，顯與容許使用同意書同意使用之內容不符，被告即以104年12月29日嘉水鄉農經字第1040022211號函通知原告應於文到30日內改善並恢復農業使用。然被告所屬農經課、民政課人員於105年2月26日至現場會勘時仍未見改善，被告審查原告未依原核定之計畫內容使用，顯已違反申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下稱容許使用審查辦法）第33條第1項規定，乃於105年3月9日以嘉水鄉農經字第1050003427號函廢止原容許使用同意函（即本件原處分）。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張︰

(一)原告代表永振興企業有限公司就系爭農地及毗鄰之同段790、790-1地號土地向嘉義縣政府申請興建工廠案，正在行政程序進行中，並於104年12月29日以永振興廠字第0000000-0號函知被告略以：本人已依程序向縣府申請興建案，縣府亦以104年12月24日等函文回復協助申請，本公司亦堅定秉持依法經營及依法作業理念；依據工廠管理輔導法第33條第1、2項規定，為輔導未登記工廠合法經營，政府機關應依相關措施辦理輔導，於輔導期間，不適用第30條第1款等處罰規定，其目的在於讓民間工廠之經營能有正面發展；台灣之經濟，單憑民間之力，尚不足以因應當前國際經濟走向，尚需政府機關之引導，讓台灣經濟不景氣走向繁榮。而被告則以105年1月6日嘉水鄉建字第1040022526號函（下稱被告105年1月6日函）復請依建築法相關規定儘速辦理補照事宜。再依容許使用審查辦法第33條第1項後段規定，經核准工廠登記之農業設施，不在此限。亦即，若原告之補照案完成，本依法可不受限於容許使用審查辦法第33條規定。

(二)承上，被告105年1月6日函既復請儘速辦理建築物補照事宜，被告之承辦人等卻以原處分濫權任意廢止本件農業資材室容許使用同意函，嚴重違反行政程序規定。首先，被告既函請原告辦理建築物補照，即應給予原告時間，最少應等待嘉義縣政府關於補照事宜做成決定後，才有後續關於資材室處理問題，此即基於行政程序法第8條之誠信原則規定，即人民信任被告105年1月6日函，卻為被告之承辦人等以原處分突襲，此種作為即為行政行為之濫權型態。

(三)再則，被告濫權部分，亦可見於資訊權之不提供（另案提起行政訴訟），原告依行政程序法第46條規定（資訊權範圍包括實務上所認為之政府資訊公開法之資訊權範圍）向被告請求關於水上鄉農業資材室違規列管件數及原告列管編號，被告之承辦人等，為懼不法事實呈現，竟任意不提供，關於人民之被列管狀況等，本有資訊權限，被告之承辦人等卻故意不提供，且跳躍已列管案件，而針對原告案件，原告本基於合法程序方式為之，卻一再為被告之承辦人等所濫權違法，嘉義縣政府亦未依法處理，爰依法提起行政訴訟。

(四)98年間，被告曾就毗鄰之同段790地號土地之興建案，為違法之行政處分，經原告訴請本院以97年度訴字第901號判決及最高行政法院98年度裁字第3300號裁定原告勝訴確定，但被告仍不核發建造執照，原告迫於公司經營，僅能於興建後以補申請興建案方式為之。原告在其他土地有建築物部分，現正申請興建中，惟原告在系爭農地上並未建有鐵皮屋，被告就此並未舉出任何證據等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告則以︰

(一)原告前於102年間就系爭農地，向被告申請作農業產銷設施（農業資材室）使用，並檢具申請書及經營計畫書、農作產銷設施經營計畫書，載明其申請設置目的為堆置種植果樹所需之肥料、農藥、農產品、小型農機具等；設施面積9平方公尺，經被告審查後核發容許使用同意書在案。嗣嘉義縣政府辦理未登記工廠稽查時發現系爭農地疑似有違反非都市土地使用情形，遂通知被告進行查報。經被告至現場會勘發現系爭農地建有圍牆及鐵皮屋，地面鋪設水泥地板，並未依核定計畫作農業使用，顯與原同意設置面積9平方公尺之農業資材室內容不符。是被告審查原告未依原核定之計畫內容使用，顯已違反容許使用審查辦法第33條規定，而以原處分廢止容許使用同意函，洵屬有據。

(二)按容許使用審查辦法第33條第1項規定之立法理由為：「依農業產業價值鏈之思維，農地之利用，不僅限傳統之耕作使用型態，可從產業多元與加值發展，盤點農產品產、製、儲、銷等利用需求，爰增列但書規定，農業用地上得以容許使用方式設置農業設施做相關產銷用途使用，並得依工業主管機關之工業輔導相關法令規定。」是其申請容許使用之農業設施設置應作相關產銷用途使用者，始有依工業輔導相關法令申請設立工廠之情事。本件容許使用案，其原核定之經營計畫書容許設施名稱為農業資材室，係屬容許使用審查辦法第13條第1項第4款規定之農事操作及管理設施，即並無前揭立法理由可設立工廠之情形，原告仍應依原核定計畫使用。又原告迄今亦尚未依規定向嘉義縣政府提出工廠登記申請書等申請工廠登記文件，是原告主張委不可採。從而，被告因原告未依核定計畫使用，爰依容許使用審查辦法第33條規定廢止容許使用同意函，尚無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造各陳在卷，並有原告之經營計畫書（第13頁）、被告102年6月27日農水鄉農經字第1020009150號函暨容許使用同意書（第1-3頁）、系爭農地之土地登記謄本（第18頁）、嘉義縣政府104年12月7日府地用字第1040226180號函、同年月10日會勘紀錄（第24頁）、非都市土地違規使用案件處理查報表（第25頁）、現場照片（第29頁）、被告104年12月29日嘉水鄉農經字第1040022211號函（第26-27頁）、105年2月26日會勘紀錄暨現場照片（第33-35頁）附原處分卷，及原處分（第25-27頁）、訴願決定書（第31-41頁）附本院卷可稽，應堪認定。

五、本件兩造爭點為：原告取得農業用地作農業設施容許使用後，有無未依原核定之計畫內容使用之事實？被告以原處分廢止容許使用同意書，有無違誤？本院判斷如下：

(一)按「農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。但農業設施面積在45平方公尺以下，且屬一層樓之建築者，免申請建築執照。」「前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」為農業發展條例笫8條之1第2項前段及第3項所明定。嗣上述農業發展條例笫8條之1第3項規定所指之中央主管機關行政院農業委員會依該規定之授權而訂頒容許使用審查辦法，核其內容係就各類農業設施申請容許使用與興建所為之細節性、技術性與權限委任規定，未逾越授權範圍，並符合授權目的，自得援用。而依容許使用審查辦法第5條規定：「申請農業用地作農業設施容許使用，經審查合於規定者，直轄市或縣(市)主管機關應核發農業用地作農業設施容許使用同意書。」第35條規定：「直轄市或縣(市)主管機關為執行本辦法規定事項，得將權限之一部分委任或委辦所轄鄉(鎮、市、區)公所辦理，並依法公告。其作業方式由直轄市或縣(市)政府定之。」可知，農業用地作農業設施容許使用，其容許使用同意書之核發或未依計畫內容使用之廢止，原則上係由縣(市)主管機關辦理，惟亦得將此權限之一部分委任或委辦所轄鄉公所辦理。經查，系爭農地位於嘉義縣水上鄉，業經嘉義縣政府將農業用地作農業設施容許使用之審查業務委託被告辦理等情，有嘉義縣政府98年7月24日府農務字第0980115557號公告附本院卷（第194頁）可稽。被告依上開規定，自有廢止許可之權限，合先敘明。

(二)次按容許使用審查辦法第4條規定：「申請農業用地作農業設施容許使用，應填具申請書及檢附下列文件各3份，向土地所在地之直轄市或縣(市)主管機關提出：……二、經營計畫。……」第12條規定：「申請農作產銷設施之容許使用，其經營計畫應敘明下列事項：一、設施名稱。二、設置目的。……四、興建設施之基地地號及興建面積。……。」第33條規定：「（第1項）依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。但經核准工廠登記之農業設施，不在此限。（第2項）直轄市或縣(市)主管機關應對取得容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查是否依核定計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。但配合政策休耕、休養、停養者，不在此限。（第3項）前項農業設施已依法領有建築執照者，原核定機關於廢止許可時，應一併通知建築主管機關處理。」是以，農業設施之名稱、設置目的及其興建面積，係申請農業用地作農業設施容許使用之經營計畫應敘明之事項，主管機關並應對取得容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，如有設置未經申請容許使用之設施項目，或超出容許使用面積等事實，即構成容許使用審查辦法第33條所指「未依計畫內容使用」之違規情形，原核定機關自得廢止其許可。

(三)經查，原告於102年6月11日就系爭農地向被告申請作農作產銷設施使用，並檢具申請書、經營計畫書及農業用地作農業設施容許使用切結書，載明其申請設置之設施項目名稱為：「農業資材室」；設置目的：「堆置種植果樹所需之肥料、農藥、農產、小型農機具等」，有原告之申請書及經營計畫書附原處分卷（第9、13頁）可稽，足見原告就系爭農地申請設置之農業設施僅「農業資材室」一項，別無其他設施。次查，依被告所屬農經課、民政課人員於104年12月10日及105年2月26日至現場會勘結果，系爭農地與毗鄰之同段790地號、790-1地號土地有設置非屬農業設施之非都市土地違規使用之情形，違規面積依序各約0.05公頃、0.340227公頃、0.15公頃等情，有前述非都市土地違規使用案件處理查報表、會勘紀錄暨現場照片附原處分卷可稽，而原告就其確有在系爭農地設置圍牆及水泥舖地之事實，則迭於本院準備程序及言詞辯論時自承無誤，並各有筆錄（本院卷第99-100、188頁）足憑，而圍牆及水泥舖地等設施，均非原告於102年6月11日就系爭農地向被告申請設置之農作產銷設施項目甚明。再依容許使用審查辦法第33條第2項規定可知，主管機關應造冊列管抽查之對象包括農業設施及農業用地二者有無依核定計畫內容使用，以確保農地農用。是以，原告既有設置未經申請容許使用之設施之事實，即構成前揭容許使用審查辦法第33條第2項所指「未依計畫內容使用」之情形，原核定機關即被告自得依該條項規定廢止其許可。

(四)至原告雖主張其為在系爭農地與毗鄰之同段790、790-1地號土地設置工廠而向嘉義縣政府申請興建案之行政程序正進行中，若原告補照完成，可不受容許使用審查辦法第33條之限制等語。然迄本院言詞辯論終結時止，原告並未提出證據證明系爭農地業經核准工廠登記，以及系爭農地所設置之圍牆與水泥舖地為經核准工廠登記之農業設施，原告此部分主張自無可採。

(五)綜上所述，原告主張既均不可採。則被告以原告違反容許使用審查辦法第33條第1項規定，依同條第2項規定，廢止容許使用同意書，並無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，至原告指摘被告濫權不依行政程序法第46條規定提供原告申請之關於水上鄉農業資材室違規列管件數及原告列管編號與被告之承辦人等資訊一節，因原告自陳另案提起行政訴訟，核與兩造其餘攻擊防禦方法均不影響判決結果，爰不逐一論述，併此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第三庭