高雄高等行政法院判決

民國111年5月18日辯論終結

原告

李錦德

被告

臺南市政府

代表人

黃偉哲

訴訟代理人

許雅芬 律師

蔡宜君 律師

上列當事人間就業服務法事件，原告不服勞動部中華民國108年6月14日勞動法訴字第1070031593號訴願決定，提起行政訴訟，本院以108年度訴字第290號判決後，原告不服，提起上訴，經最高行政法院109年度上字第285號判決廢棄原判決，發回本院更為審理，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、爭訟概要：原告非法容留他人所聘僱之越南籍外國人VU DUC CUONG（護照號碼：B0000000，下稱V1君)、NGUYEN DANG PHUONG(護照號碼：N0000000，下稱N1君)、VO VAN DUNG(護照號碼：B0000000，下稱V2君)及NGUYEN VAN DUC(護照號碼：B0000000，下稱N2君)等4人（下合稱V1君等4人），於臺南市善化區農會附近農田（下稱查獲地）從事採收美生菜之工作，經內政部移民署南區事務大隊臺南市專勤隊（下稱臺南市專勤隊）於民國107年1月6日查獲，移由被告審認屬實，被告乃依就業服務法第44條、第63條第1項及行政罰法第18條第1項規定，以107年11月13日府勞條字第1071267671號裁處書（下稱原處分），裁處原告新臺幣（下同）60萬元罰鍰。原告不服，循序提起行政訴訟，前經本院以108年度訴字第290號判決（下稱前審判決）撤銷訴願決定及原處分，被告不服，提起上訴，經最高行政法院109年度上字第285號判決（下稱發回判決）廢棄，發回本院審理。

二、原告起訴主張及聲明︰

(一)主張要旨︰

1、前審判決已敘明原告於107年3月14日於被告勞工局訪談時稱：他僅認識V1君並與其是朋友，107年1月6日僅去載V1君，不知為何有其他3名越南籍移工，且僅請V1君幫忙採收美生菜，但V1君並與其他3人下午為了去其他地方玩，便自願一起幫忙採收美生菜，雖有請V1君制止，但V1君等4人仍續為幫忙等語。是以，原告並非自始容留VI君等4人採收美生菜，僅因V1君朋友一同前往並幫忙原告為採收農作物。再者，原告係僅請友人V1君前來幫忙，故於107年1月6日自南科火車站接V1君前往工寮採摘美生菜，惟接載之時尚有其他3名外國友人陪同VI君前來，並表示V1君工作後4人欲至他處遊玩，原告始將上開4人同載至工寮處。而V1君工作時，其餘3名外國友人僅係因為協助VI君快點完工始自願幫忙，原告亦有制止該3名外國人工作，然該3名外國友人事後亦繼續工作為原告所不察。是以，原告提供V1君等4人餐食及贈與美生菜僅係盡友人間之情誼，非幫忙採收之對價，難謂係工作報酬。

2、原告於107年3月14日於被告勞工局訪談所述，與其他3名越南移工稱是受V1君邀請而一同前往查獲地，且事先亦不認識原告等語相符，則原告既非自始即有意容留4名外國人，僅因V1君朋友一同前往並適時提供勞力，其責任型態尚無「故意」之情節。又原告係因農作所在地連日下雨，為避免美生菜因雨淋造成價格減損，故請V1君等4人幫忙採收，V1君等4人自開始至查獲時僅幫忙4小時，被告未考量原告違法之具體情節，逕予裁罰原告60萬元，亦違比例原則。

(二)聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告答辯及聲明︰

(一)答辯要旨︰

1、4名越南籍移工均係由原告親自開車接送，自南科火車站載往農田，又原告既將4名外國移工均領往工寮更換工作服及攜帶工作器具，再前往農田開始工作，顯示原告確係「故意」非法容留4名外國移工工作。否則，何須特意親自駕車接送、提供工作服及工作器具給4名外國移工。又原告提供報酬為吃便當、吃大餐及給菜，顯與社會經驗法則不符，外國移工來台無非係以賺錢為目的，此4人與原告亦非舊識有交情，何來做白工，僅以吃便當、吃大餐、給菜為報酬，更徵顯本次不法行為係故意為之，且違法情節重大。再者，原告及V1君等4人於107年1月6日被查獲當下接受調查時之陳述為最真實之陳述，無串供之可能。揆諸107年1月6日調查筆錄，V1君等4人原預計一同出遊，卻於當天上午出現在農田中幫忙摘美生菜，且原告與V1君等4人非親非故，若非出於為原告工作，以獲取工作酬勞之意思，怎可能做白工，故原告之主張並不符合社會常情，顯不可採。原告不論主觀或客觀上顯係「故意」非法容留4名外國人工作，且原審判決中之論述及援引之證據資料，均足徵此情。

2、本件裁罰時，被告雖未針對行為人違反就業服務法第44條而依同法第63條第1項規定裁罰時，訂定裁量基準，但不能因此認定被告有裁量違法。蓋依就業服務法第63條第1項規定，行為人於違反就業服務法第44條規定時，立法者乃授權行政機關得本於法之確信，依行政機關之心證於15萬元以上75萬元以下之範圍内進行裁罰。而被告考量原告自南科火車站親自搭載4名外國人前往農田，使渠等於工寮更換工作服進行採收生菜之工作，更於事成後提供吃便當、吃大餐及給菜作為相應報酬等情，基於原告為中華民國國民，具有完全理解能力，應知悉外籍勞工引進是政府一貫政策，非經許可不得聘僱或容留外國人從事工作，而認定原告確係 「直接故意」非法容留4名外國人工作。縱認原告並無直接故意，然按事理之常，若原告並無容留4名外國人於農田工作之意願，原告理當拒絕搭載4名外國人前往農田而獨自離開，卻仍親自載送4人前往農田採收生菜，顯見原告對於未許經可容留外國人工作會違反就業服務法之事，乃預見其發生而其發生並不違背其本意，本於僥倖心態認為不會遭到查獲，而具有間接故意。再衡諸原告容留外國人工作係為了原告美生菜事業之營利行為，其容留人數高達4人，且事發時雨量甚微，美生菜實無立即搶收之必要，又有原告於107年1月6日臺南市專勤隊調查筆錄所述其容留外國人工作已非第一次，可知原告已有數次違反就業服務法之行為，僅是未遭查獲而已，顯徵原告本次不法行為係故意為之，且惡性重大。

(二)聲明︰原告之訴駁回。

四、爭點︰被告以原告容留未經許可之4名外國人，從事蔬菜採收等工作，依就業服務法第44條及第63條第1項規定，處原告罰鍰60萬元，是否合法？

五、本院的判斷︰

(一)前提事實︰如爭訟概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復有臺南市專勤隊107年1月18日移署南南勤字第1078064656號函（處分卷第65至66頁）、調查筆錄（處分卷第80至87、89至94、96至101、103至108頁）、外人居停留資料查詢（處分卷第79、88、95、102頁）、被告勞工局談話筆錄（處分卷第60至63頁）、原處分（處分卷第48至49頁）及訴願決定書（原審卷第19至25頁）等附卷可證，堪予認定。

(二)應適用的法令︰

1、就業服務法第43條：「除本法另有規定外，外國人未經雇主申請許可，不得在中華民國境內工作。」

2、就業服務法第44條：「任何人不得非法容留外國人從事工作。」

3、就業服務法第63條第1項：「違反第44條或第57條第1款……規定者，處新臺幣15萬元以上75萬元以下罰鍰。……。」

(三)按就業服務法初於81年5月8日立法時，並無現行就業服務法第44條規定，其第五章關於外國人之聘僱與管理，主要是禁止雇主非法聘僱或留用並未取得專為雇主服勞務許可之外國人（原就業服務法第53條），是其行為主體僅有雇主，其行為態樣則包括聘僱或留用，而其處罰依當時就業服務法第58條第1項規定，則按其非法聘僱或留用外國人人數區別其刑責之高低。嗣後就業服務法於91年1月21日全部重新修訂，其於就業服務法第44條將「留用」行為單獨拉出來特別規範，並用以區別聘僱行為主體之雇主，明白規範負有不得非法容留外國人工作之義務主體為「任何人」，而「留用（或容留）」行為又是用以區別「聘僱」行為，亦即係指任何自然人或法人雖與外國人間無聘僱關係，但有未依就業服務法及相關法令規定申請許可，卻容許外國人停留在其所管領之處所從事勞務提供或工作事實之行為而言，且就業服務法第44條係規定於同法第42條及第43條之後，說明就業服務法第44條係91年間立法者重新立法時，考量其行為主體及行為態樣迥異於雇主之聘僱行為且具可責性，而將之獨立於聘僱行為之外另行規定，但與雇主非法聘僱行為之可責性等同視之，亦即無論是非法容留或非法聘僱，也無論其係故意或過失，初次違反者均處以行政罰，5年內再次違反且屬故意者方處以刑事罰。換言之，就業服務法第44條既用以區別同法第42條及第43條之雇主及其聘僱行為，其禁止規範所指之「任何人」乃係課違規行為人之場所主人責任，亦即外國人提供勞務之場所既係場所主人所管領，縱使該場所主人與外國人間並無聘僱關係，但該場所人員之出入既由場所主人所管制，惟場所主人卻容許該外國人進入其所管制之場所內並為該場所提供其工作事實，其結果等同於由該外國人為場所主人提供勞務，因而實質減損了本國人民之就業機會。準此，就業服務法第44條係立法者明確課予場所主人負有確實查核出入人員有無工作許可之行政法上義務，藉此禁止任何場所主人得以默認、容許或積極促使未經聘僱許可、許可失效、或他人所申請聘僱之外國人在其管領之場所內工作。如場所主人違反前揭行政法上義務，縱使其與該外國人無聘僱關係，亦僅是該場所主人不會於違反就業服務法第44條規定之外，另構成就業服務法第57條規定之違反而已。考其就業服務法第44條及第57條於91年1月21日修法理由及歷程，立法者係以就業服務法第57條規定之各種聘僱外國人禁止行為類型仍有規範不足之情事，致使許多人為規避就業服務法第57條規定之適用，以其與該外國人間無聘僱關係為由，而得解免當時違反就業服務法之刑事責任。為此立法者乃於就業服務法第57條規定之外，另於同法第44條概括規範非法容留外國人從事工作之類型（無須容留人與非法外籍移工間存有聘僱關係為必要），並使其不法程度由全部刑事不法，下降以行政不法之處罰方式為主。至其評價非法容留者與非法雇用者之違法程度相當，乃因非法雇用者之違規行為經常為非法容留者所庇護或隱藏，如場所主人能切實杜絕非法容留行為，也就不容易發生非法雇用行為。是以就業服務法第44條規定有其特別之行政立法目的，而課予人民一定之行政法上義務，並對該義務之違反施以行政罰。至於改制前行政院勞工委員會91年9月11日勞職外字第0910205655號令：「查『就業服務法』(以下簡稱本法)第44條規定：『任何人不得非法容留外國人從事工作。』係指『自然人或法人』與外國人間雖無聘僱關係，但有未依本法及相關法令規定申請許可，即容許外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為而言。……。」及95年2月3日勞職外字第0950502128號函謂：「一、按本法第43條規定：『除本法另有規定外，外國人未經雇主申請許可，不得在中華民國境內工作。』亦即本法對於外國人在我國工作採許可制。又上開之『工作』，並非以形式上之契約型態或報酬與否加以判斷，若外國人有勞務之提供或工作之事實，即令無償，亦屬工作。……。」等語，經核與本院前揭對就業服務法解釋意旨相符（上開令釋所謂「容許外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為」係指非法容留人容許該外國人進入其所管領之場域並實質上受領該外國人勞動成果之意），本得予以援用，先予敘明。

(四)次按行政罰法第7條第1項規定「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰」。所謂「過失」可分為無認識過失與有認識之過失，前者指行為人雖非故意，但按其情節應注意，並能注意，而不注意者；後者則係行為人對於構成違規之事實，雖預見其能發生而確信其不發生而言。所謂「故意」係指對於違反行政法上義務之構成要件事實，明知並有意使其發生，或預見其發生而其發生並不違背其本意而言。經查，臺南市專勤隊係於107年1月6日中午12時30分許，在原告所管領之查獲地查獲V1君等4人在田地從事採摘美生菜作業乙節，為兩造所是認，並有臺南市專勤隊107年1月18日移署南南勤字第1078064656號書函在卷可稽；而原告於查獲當日至臺南市專勤隊調查時陳稱：我與V1君前在聚會場合認識，V1君有空時會與我聯絡是否農地事宜需要幫忙，因V1君知道我需要他人協助採摘美生菜，事發當天帶V2君、N1君、N2君前往查獲地幫忙，他們4人搭火車前往南科火車站，我再前往火車站載送他們至工寮換上工作服後，由我指派他們4人工作內容等語（處分卷第83頁至第84頁）；V1君於同日調查時則稱：老闆（即原告）農田請不到工人，所以請我們去幫忙採摘美生菜，原告會請我們吃飯，且會贈送美生菜給我們，我們於事發當日搭火車至南科火車站，原告載我們到其住處，換好工作服後就去查獲地工作等語（處分卷第80頁至第82頁）；V2君於同日調查時亦稱：V1君說可以去老闆（即原告）的農田打工採摘美生菜，原告會請我們吃飯，所以我和N1君、N2君於事發當日早上8點吃完早餐就搭火車去南科火車站，再由原告開車載我們到其住處，換好工作服後再前往查獲地工作等語（處分卷第89頁至第91頁）；N1君於同日調查時並稱：我是V1君叫去農田幫忙原告採摘美生菜，原告會請我們吃便當，事發當天原告開車去南科火車站載我們到他住處，換好工作服再前往查獲地幫忙等語（處分卷第96頁至第98頁）；N2君於同日調查時陳稱：V1君說可以去農田幫忙老闆（即原告）搬美生菜，原告會請我們吃飯，我們於事發當天搭火車至南科火車站，由原告開車載我們到住處換好工作服後，再前往查獲地工作等語（處分卷第103頁至第105頁），而原告對於自己及V1君等4人於臺南市專勤隊調查時確有為前揭供述乙節，復無爭執（本院卷第97至98頁）。由是觀之，原告於查獲當時之陳述與V1君等4人之供述大致相符，可知原告應係先與V1君聯繫採摘美生菜事宜，再由V1君攜V2君、N1君、N2君共同前往，而後原告親自南科火車站接送V1君等4人至查獲地工寮換上工作服，繼之指派V1君等4人應進行何種農務作業，則原告容許彼等在其所管領之查獲地工作之事實，已堪認定，雖原告未實際給予V1君等4人工作之薪資報酬，然揆諸前揭就業服務法第44條規定之說明，仍不妨礙其該當就業服務法第44條規定之違反。雖原告於本院審理時改稱：V1君等4人係主動幫忙其採摘美生菜而非工作，且其僅請V1君幫忙採收美生菜，不知為何事發當日V1君有攜不認識之V2君、N1君、N2君幫忙採收，其發現後亦有阻止V1君以外之其他3名越南移工繼續工作，而不具容留外國人從事工作之故意等語（本院卷第53頁至第59頁），然姑不論原告於本院審理時之主張已與彼等107年1月6日所為之供證情節相左，且原告若果有阻止V1君以外之其餘3名外籍移工於查獲地工作之具體措施，又何以容任該3名外籍移工亦得至查獲地工寮更換工作服以利從事農務？是原告前揭主張，要難採信。原告既已肯認V1君等4人均非其向主管機關申請許可入境之外籍移工，卻容任彼等在其所管領之查獲地從事農務，足見原告對該等非其申請許可入境之外籍移工在查獲地採摘美生菜工作之客觀事實已有清楚之認識，又該事實之實現並不違背其本意，參諸前揭行政罰法第7條規定之說明，原告應已該當故意之構成要件，亦足堪認定。從而，被告原處分以原告故意違反就業服務法第44條規定，並爰依同法第63條第1項規定予以裁罰，尚屬適法之處置。

(五)雖原告復爭執其首次違規即遭被告裁罰60萬元應屬過苛，原處分違反比例原則，且有裁量怠惰等瑕疵云云。惟查，就業服務法之地方主管機關是否訂定裁罰基準表以統一裁罰事項之適用，核屬各機關之裁量事項，並不受其他縣市裁罰基準所拘束。本件被告作成原處分之際既未依就業服務法訂定裁罰基準表，自應回歸就業服務法第44條、第63條第1項及行政罰法第18條之規定，審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力等因素，予以裁罰。查原處分「理由及法令依據」欄載明：「受處分人自南科車站接送前揭4名越南籍移工至工作場所，且提供工作用具給渠等移工使用，又提供便當供其工作後食用，顯係故意容留渠等移工為受處分人提供勞務，縱無故意，亦係幾近於故意之重大過失。又渠等移工提供之勞務對受處分人亦屬營利行為，故受處分人可非難程度較重大，經審酌受處分人容留V君等4名越南籍移工從事採收美生菜之供作，爰依法裁處罰鍰新臺幣60萬元，就其處分之方法與目的間，應稱均衡，且本案已於客觀上本諸對於裁處案件事物本質差異性而為合理之差別待遇，準此，本案處分業已考量比例原則及平等原則併此說明……。」等語（處分卷第48至49頁），可見被告已衡量原告為首次違規，惟因原告非法容留行為之可責性為故意，且人數高達4人，應受責難程度非輕，從而綜合審酌其應受責難程度、所生影響等因素，在法定罰鍰額度內，作成裁罰原告60萬元罰鍰之決定，經核與行政罰法第18條第1項規定尚無明顯違反。雖被告訴訟代理人於前審審理時自承：違規行為人容留之人數係被告裁處時之參考基準，亦即1個15萬、2個30萬等以此累計等語（前審卷第153頁），而未審酌違規行為人之違規次數、資力、容留或聘僱人數逾5人之處罰合理性等情致生有無裁量失當情事，但尚難認已構成裁量怠惰或濫用等違法情事，即非本院可得審究。故原告上述主張，亦無足取。

(六)綜上所述，原告前揭主張，均不可取；被告原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告對之訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已經明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予說明。

六、結論：原告之訴無理由。

高雄高等行政法院第一庭