高雄高等行政法院裁定

原告

吳明琅

訴訟代理人

何剛 律師

被告

臺南市政府工務局

代表人

蘇金安

上列當事人間市區道路條例事件，原告不服臺南市政府中華民國111年1月27日府法濟字第1110179939號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：

主文

理由

一、本件事實經過：原告以臺南市○○區○○○段（下同）612、613地號為已修築開闢完成之8米計畫道路，遭地主於612地號土地上沿613地號土地邊緣以圍牆及植栽阻礙，影響社區進出通行權益及建築權益，先後於民國109年2月13日、同年2月18日、同年3月16日及同年4月20日向被告提出檢舉及陳情，嗣被告於110年7月2日以南市工養二字第1100784838號函（下稱110年7月2日函）復略以：是案土地為尚未開闢之計畫道路，非供公眾通行使用，無市區道路條例之適用等語。原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張略以：被告以110年7月2日函認定系爭道路無市區道路條例之適用，應屬行政處分，且依都市計畫法第1條、第51條前段及市區道路條例第2條、第16條及第29條等規定，原告具有依法請求被告作成拆除系爭道路之路障之主觀公權利。又被告並無認定系爭道路是否屬市區道路之事務管轄權限，其據此作成110年7月2日函之處分，應屬違法。況訴外人即臺南市政府都市發展局既已認定系爭道路為都市計畫道路，則被告拒絕作成拆除系爭路障之行政處分，違反行政處分之跨程序拘束力、行政法上之平等原則、信賴保護原則，均屬違法。並聲明求為判決：1.訴願決定及被告110年7月2日函均撤銷。2.被告應依原告之申請，作成認定系爭土地所示路障（鐵製圍籬、水泥墩及植栽）為必須拆除之行政處分。

三、本院之判斷：

㈠按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形有以補正者，審判長應定期間先命補正：……10、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。又行政訴訟法第5條規定：人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。此所謂「依法申請之案件」，係指人民依據法令有權利請求行政機關作成特定內容之行政處分，而行政機關對其申請有為准駁之義務者而言。法令若未賦予人民申請權，即非上開法條規定之依法申請案件，其聲請（申請）、陳情或檢舉僅係促請行政機關考量是否為其請求之行為，無論行政機關之答覆如何，對於該提出請求的人而言，均不發生何種法律效果，並非行政處分，亦不直接影響其權利或法律上利益，即不得對該答覆提起行政訴訟（包括撤銷訴訟、課予義務訴訟）。而是否為「依法申請之案件」乃提起行政訴訟法第5條規定「課予義務訴訟」之前提要件（特別訴訟要件），當事人是否具備法令規定請求權之要件，才是其訴有無理由之問題。故法令若未賦予人民申請權，其起訴即欠缺訴訟要件，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款，以裁定駁回之（最高行政法院100年度判字第2124號判決意旨參照）。

㈡再個人是否具有公法上請求權之認定，參照司法院釋字第469號解釋所揭示的保護規範理論，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，該個人可以「依法申請」，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間，受該法律保護之人，亦具有公法上請求權；如解釋的結果，認定該當法規範僅以公共利益的保障為目標，據此而為之行政處分或行政措施，其所生有利於人民之法律效果，對人民而言僅屬「反射利益」，即不足以作為請求之依據。準此，如法令未賦與人民就其陳情或檢舉事項有向國家請求為特定行為之權利，則其陳情或檢舉僅是促使主管機關發動職權，從而主管機關之作為與否，尚難謂對陳情人或檢舉人之權益造成何種損害，其亦無請求行政機關為一定行政行為之公法請求權存在。

㈢本件原告以612、613地號土地為都市計畫道路用地，被告未依市區道路條例規定拆除612地號土地上之圍牆、植栽等路障，多次向被告提出檢舉及陳情，前經被告函復無市區道路條例之適用在案，嗣被告再以110年7月2日函復略以：是案土地為尚未開闢之計畫道路，非供公眾通行使用，無市區道路條例之適用等情，有被告各次函復及110年7月2日函在卷可稽（本院卷第141至147頁、第139頁）。原告於起訴狀雖引據都市計畫法及市區道路條例等相關規定，請求判命被告應依原告之申請，作成認定系爭土地所示路障（鐵製圍籬、水泥墩及植栽）為必須拆除之行政處分云云。惟查：

1.按都市計畫法第1條、第48條、第51條分別規定：「為改善居民生活環境，並促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展，特制定本法。」「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」「依本法指定之公共設施保留地，不得為妨礙其指定目的之使用。但得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用。」土地徵收條例第3條第2款規定：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：……二、交通事業。……」市區道路條例第2條第1款、第10條則規定：「市區道路，指下列規定而言：一、都市計畫區域內所有道路。……」「修築市區道路所需土地，得依法徵收之。」準此，都市計畫地區範圍內經劃設為道路之公共設施用地，留待該管政府取得所有權，為公共設施保留地者，該管政府為取得此類土地之所有權，得以徵收方式為之，惟並未賦予私有土地所有人或其他用路人請求徵收之權利（最高行政法院110年度抗字第167號裁定意旨參照）。

2.又依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路，與因時效而形成之既成道路不同，非司法院釋字第400號解釋所指之公用地役關係，此觀該號解釋文及理由書甚為明確。況上開解釋所稱之公用地役關係之成立，僅在限制土地所有權人，使其受拘束，不得反於公眾通行之目的而使用其土地，並無相對應之享受公用地役關係之權利人。公用地役關係是因為不特定公眾之通行而成立，乃基於公眾利益存在，一般不特定之用路人利用具公用地役關係之巷道通行，只是反射利益的結果，不是本於其權利或合法利益所生，而道路管理機關對於道路之修築、改善及養護，乃其職權行為，一般人民均尚無請求行政機關將其他私人所有土地認定為具有公用地役關係既成巷道之公法上權利，亦不得主張對於具有公用地役關係之既成巷道有任何權利或法律上利益。

3.另市區道路條例之立法目的，乃在規範市區道路之修築、改善、養護、使用、管理及經費籌措等事項（該條例第1條規定參照），係就相關道路及其附屬工程修築及維護管理等公共利益事項內容為規範，其所生有利於人民之效果，僅屬反射利益，並無賦予其鄰近之土地所有人、居住者或通行者有請求行政機關修築道路及其附屬工程、排除路障之公法上權利。至於市區道路條例第16條、第29條固規定：「道路用地範圍內，除道路及其附屬工程，暨第8條規定必須附設於道路範圍內之各項設施外，禁止其他任何建築，其有擅自建築者，勒令拆除之，並依第33條之規定，予以處罰。」「沿市區道路附近居民，有協助維護道路及保持道路清潔之義務。」此僅對使用道路之人及沿道路附近居民課以一定之行為或不作為義務，及賦予主管機關依職權修築道路及其附屬工程、維護管理道路之作為義務，亦非規定人民得據以請求主管機關負有一定作為義務或應作成特定行政處分之公法上請求權（參照最高行政法院106年度裁字第840號裁定意旨）。

4.查原告僅係612地號土地之鄰地共有人（本院卷第29頁），依前開說明，其既無請求行政機關將其他私有土地認定為具有公用地役關係既成巷道之公法上權利，亦無請求行政機關發動徵收之公法上權利，更無依市區道路條例相關規定請求被告排除路障或作成特定行政處分之公法上權利。是以，原告以612地號土地為都市計畫道路用地，被告未依規定排除路障，向被告提出陳情及檢舉，經被告以110年7月2日函復原告，該函文僅為事實之陳述及理由之說明，對於原告之權利或法律上利益並不生准駁之法律效果，自非行政處分。則本件核非「依法申請之案件」，即與行政訴訟法第5條課予義務訴訟之要件不符。

四、綜上所述，原告對於非依法申請之案件，提起本件課予義務訴訟，依前開規定及說明，顯屬起訴不具備其他要件，其起訴為不合法，且無從補正，應以裁定駁回。至原告之訴既因不合法而經駁回，則其關於實體事項之主張及爭執，自無庸予以審酌，附此說明。

五、結論：原告之訴不合法。

高雄高等行政法院第二庭