高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)九十年度訴字第五九八號

高雄高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　　九十年度訴字第五九八號

原告

甲○○

原告

乙○○

共同訴訟代理人

蔡錫欽律師

共同訴訟代理人

蔡錫坤律師

右 二 人

複代理人　　丁○○

被　　　告　高雄市政府

代　表　人　丙○○市長

訴訟代理人　周村來律師

　　　　　　　　周元培律師

右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國九十年一月三十一日台（九十

）內訴字第八九０八三四三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰

主文

事實

甲、事實概要：緣坐落高雄市○○區○○段三０之八五地號土地，面積一一、二八九平方公尺，係原告等所共有（甲○○應有部分為八八七二分之八三０七，乙○○應有部分為八八七二分之五六五），被告並未徵得原告同意，即由被告所屬地政處土地開發總隊於民國（下同）八十六年四月間因辦理「高坪特定區第二期開發工程」，為求水土保持及邊坡穩定安全，而對系爭土地進行施工整地、施設排水道及施築梯形坡地。原告以被告前開公權力施工行為，致其權益受有損害，乃於八十九年八月十日向被告提出損失補償之聲請，經被告以八十九年九月一日高市府地發字第二七七六三號函復略以：「本案台端等前於中華民國八十八年十一月二日向本府提出國家賠償之請求，惟經本府國家賠償事件處理委員會第一二一次會議決議拒絕賠償在案，並經本府地政處土地開發總隊以八十九年二月十九日八九高市地發二字第二０一八號函，送達拒絕賠償理由書。」而拒絕原告之請求，原告對該函不服，提起訴願，訴願機關以被告上開函文，核其內容僅為事實之通知及理由之說明，非屬訴願法上之行政處分，決定不予受理，原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。

乙、兩造之聲明：

一、原告聲明求為判決：

㈠先位聲明：

⑴訴願決定及原處分均撤銷。

⑵被告應作成准予補償原告新台幣壹億捌仟參佰參拾參萬參仟參佰陸拾元及自被告收受原告聲請書翌日起至給付之日止，按年息百分之五計算之利息之行政處分。

⑶訴訟費用由被告負擔。

㈡備位聲明：

⑴訴願決定及原處分均撤銷。

⑵被告應具詳細徵收計畫書，作成向內政部申請核准徵收原告所有坐落高雄市○○區○○段三０之八五地號土地之行政處分。

⑶訴訟費用由被告負擔。

二、被告聲明求為判決：

⑴原告之訴駁回。

⑵訴訟費用由原告負擔。

丙、兩造爭點：

一、原告主張之理由：

（一）原告所有土地係私人自宅用地，被告未經通知及徵詢原告意見，亦未完成法定徵收補償程序並移轉系爭土地所有權，隨即由其地政處土地開發總隊於該地進行整地，為達水土保持及公共安全等目的，全面將系爭土地予以規劃、限制且挖掘排水道、築成梯形坡地等設施，原告因地政處整地挖掘構築設施之行為，及被告都市計畫重劃等公權力行為致使權益受損，此既為被告針對具體公法事件，行使公權力，並因而產生原告聲請遭到駁回之法律效果且權益受損未受補償，自非僅止於事實通知或理由之說明，而應屬行政處分。

（二）被徵收土地之所有權人，於補償費發給或經合法提存前仍保有該土地之所有權，此經司法院大法官釋字第一一０號及釋字第四二五號解釋在案，國家或公權力之行使，縱有法律依據限制或侵害人民之財產及自由，亦應依法就個人因此所受之特別犧牲加以補償，始稱公平與適法，是以在未經完成徵收之程序或發放補償金並移轉土地所有權前，原告應得保有土地之所有權及完整之使用收益權，縱依被告所言系爭土地為保護區土地，被告未經同意，無故對原告之土地進行開挖、整建，已嚴重破壞原告之所有權，應為法所不許。

（三）依都市計畫法第四十九條規定，實施區段徵收之公共設施保留地之地價補償，應以徵收當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值為準，必要時得加四成補償之，亦即有關公共設施保留地之補償應與毗鄰之非公共設施之補償採同樣標準，始稱適法並符合平等原則，系爭土地原應由被告地政處依法完成徵收手續並移轉所有權後，始得鋪設道路、挖掘排水溝等構築公共設施之公權力行為。因此，原告應得請求被告比照徵收當期毗鄰非公共設施保留地（每平方公尺一一、六００元）計算之徵收公告土地價額給付損失補償費。

二、被告答辯之理由：

（一）原告所有系爭土地，坐落於區段徵收開發區範圍外之銜接處，屬都市計畫編定之保護區土地，非原告所稱之自用住宅用地，八十一年十二月起至八十二年八月十三日止，為第三人林續文僱用工人整地供人傾倒垃圾廢棄土，經台灣高雄地方法院判決在案。被告地政處土地開發總隊於八十六年四月間施工至該處時，發現系爭土地係填置高約二十公尺之垃圾廢棄物堆，考量其與本開發區僅一線之隔，工程施工時如垂直挖除，該宗土地上之垃圾廢棄物土堆將坍塌而造成公安危險，遂由內往外採一比二自然斜坡方式挖除垃圾廢棄物土堆，並顧及垃圾廢棄物土堆挖除後，逢雨可能造成水患，而垃圾廢棄物土堆極易產生沼氣，影響公共衛生，被告地政處土地開發總隊遂函請原告等配合於開發區相鄰土地斜坡種植草皮、興建截水溝，俾以為其達水土保持並保護邊坡穩定，以確保原告之土地避免流失。

（二）按二橋段三０－八五號地屬都市計畫保護區範圍，依都市計畫法高雄市施行細則第二十二條第二款規定，保護區內禁止「破壞地形或改變地貌」、「破壞或污染水源，堵塞泉源或改變水路及填埋池塘、沼澤」。且依廢棄物清理法第七條第一款規定，土地上一般廢棄物與公共衛生有關者，應由所有人清除。況且被告地政處土地開發總隊所施設邊坡係為「保護渠等土地免於流失並維護環境公共衛生」，其施設邊坡之行為應可成立民法第一百七十四條第二項為原告盡公益上義務之無因管理，為阻卻違法事由，而不成立侵權行為國家賠償責任，且被告地政處土地開發總隊所支出之必要或有益費用，尚可依民法第一百七十六條第二項規定向原告請求償還。

（三）又原告之先位聲明，請求被告作成補償之行政處分，惟其應以作成土地徵收之行政處分為前提，然依現行土地徵收條例之規定，徵收土地應由中央主管機關即內政部核准之，被告並無土地准否徵收及補償之決定權，而無法作成應否徵收之行政處分，故對原告請求之函復，不對外直接發生法律效果，自非行政處分，原告提起課予義務訴訟於法顯有不合，且有當事人不適格，欠缺權利保障必要之情形。至司法院大法官釋字第四００號解釋，雖指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，及若在某道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，無庸同時徵收補償，顯與平等原則相違，惟該號解釋僅係國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求作成徵收補償處分之依據。

（四）原告備位聲明部分，請求被告向內政部申請核准徵收原告之系爭土地，惟提起一般給付之訴時，原告需先舉證證明其公法上請求權之依據為何，參諸土地徵收條例，並無賦予任何如原告備位聲明之請求權依據，另參諸司法院釋字第一一０號解釋意旨，人民對政府並無徵收補償之公法上請求權，僅能於對補償金不服時，提起撤銷訴訟，原告既無徵收補償之公法上依據，自無法請求被告作成聲明所載之處分。

理由

一、按「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」訴願法第三條第一項定有明文。

二、經查，原告共有坐落高雄市○○區○○段三０之八五地號土地，被告未徵得原告等同意，其所屬地政處土地開發總隊於八十六年四月間因辦理「高坪特定區第二期開發工程」，為求水土保持及邊坡穩定安全，而對系爭土地進行施工整地、施設排水道及施築梯形坡地等情，為兩造所不爭，並有地籍圖及照片附卷可稽，足堪信實。原告乃於八十九年八月十日向被告提出損失補償之聲請，被告則以八十九年九月一日高市府地發字第二七七六三號函復原告，內容略以：「．．．說明：．．．二、本案台端等前於中華民國八十八年十一月二日向本府提出國家賠償之請求，惟經本府國家賠償事件處理委員會第一二一次會議決議拒絕賠償在案，並經本府地政處土地開發總隊以八十九年二月十九日八九高市地發二字第二０一八號函，送達拒絕賠償理由書。三、台端所聲請事項請逕依國家賠償法第十一條規定向法院提起損害賠償之訴。」等語，被告前開函復，雖未記載表明其為行政處分之意旨及不服處分之救濟方法，惟按司法院釋字第四二三號解釋明文揭示：「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」故判斷公文書之性質是否為行政處分，應本於客觀主義之精神從實質上予以分辨，探求行政機關之實際用意及是否發生法律效果，而不應拘泥於公文書之形式及所使用之文字，方屬正辦。查依卷附原告八十九年八月十日聲請書事實及理由欄第三項業已載明：「．．．聲請人依前揭憲法第十五條、第二十三條規定，以及司法院大法官解釋之意旨（釋字第一一０、四００、四０九、四二五、四四０號解釋），不僅依法保有系爭土地之所有權，亦應對系爭土地因限建或列為公共保留地之特別犧牲請求損失補償。．．．」等語，足見原告係依憲法及相關司法院大法官會議解釋意旨請求損失補償，而被告上開函復以原告係請求國家賠償，前已拒絕理賠在案，請原告逕向法院提起損害賠償之訴，雖對於原告請求損失補償之法律關係有所誤解，惟已具有拒絕原告請求之表示，參諸前開司法院釋字第四二三號解釋意旨，被告函復內容既業已對原告產生不利之法律效果，即與欠缺法效性之觀念通知有別，揆其性質，應認屬行政處分，從而，原告對之不服，自得提起行政爭訟，訴願決定未查，逕認系爭函文僅係事實之通知及理由之說明，核其內容非屬行政處分，從程序上決定不予受理，而未就系爭函文是否合法為實體上審酌，實有可議，原告執此指摘，為有理由。因本件涉及行政機關裁量權之行使，為保障當事人訴願審級之利益，爰將訴願決定撤銷，由受理訴願機關重為適法之決定（八十九年度第二次高等行政法院法律座談會第六號提案研討結論參照）。又本件既應由受理訴願機關重為決定，兩造其餘實體上之主張，自無庸再予論述，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段判決如主文。

高雄高等行政法院第三庭

法院書記官 嚴寶明