高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)九十年度訴字第一七六八號

高雄高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　九十年度訴字第一七六八號

原告

甲○○

訴訟代理人

宋明政 律師

被告

屏東縣政府

代表人

乙○○ ○○

訴訟代理人

陳世明 律師

右當事人間因申請閱覽卷宗事件，原告不服教育部中華民國九十年七月十九日台（九

０）訴字第九００七二五二五號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：

主文

事實

甲、事實概要：緣本件原告原係屏東縣大明國民小學（下稱大明國小）教師兼特殊教育組組長一職，因該校認原告不適合再繼續擔任組長職務，乃以民國（下同）八十九年二月二十三日屏大國人字第二六二號函向被告報請核備免除原告兼任大明國小特殊教育組組長職務，該校並將職務調動結果通知原告。原告為查明所有流程函文，乃依行政程序法第四十六條第一項規定，於九十年一月二日向被告申請「調閱和影印與本人權益相關之公文（大明國小發文日期八十九年二月二十三日第二六二號；縣府三月一日總收文文號三二五一五號）」，經被告以九十年一月八日九十屏府教學字第二六五九號函復原告略謂：「．．．，經查該函係屬人事聘（派）兼之公文書，依行政程序法第三條之規定，所請礙難同意辦理，．．．。」否准所請，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

乙、兩造聲明：

一、原告聲明求為判決：

（一）原處分及訴願決定均撤銷。

（二）被告應將屏東縣大明國民小學於八十九年二月二十三日向被告以屏大國人字第二六二號函報擬聘派兼主任、組長報備名冊等有關資料、卷宗交予原告閱覽、抄寫、複印或攝影。

（三）訴訟費用由被告負擔。

二、被告聲明求為判決：

（一）原告之訴駁回。

（二）訴訟費用由原告負擔。

丙、兩造主張之理由：

一、原告起訴意旨略謂：

（一）緣本件原告原為屏東縣大明國民小學教師兼特殊教育組組長，該校以八十九年二月二十三日（原告誤載為十三日）屏大國字第二六二號函向被告報請核備免除原告兼任大明國小特殊教育組組長職務。原告為查明流程之適法性，乃於九十年一月二日依行政程序法第四十六條第一項之規定向被告申請調閱、影印該件相關公文，經被告以九十年一月八日九十屏府教學字第二六五九號函，內容略以：原告於九十年一月二日申請「調閱和影印與本人相關之公文（大明國小發文日期八十九年二月二十三日以屏大國人字第二六二號函；縣府三月一日總收文文號三二五一五）」乙案，經查該函係屬人事聘（派）兼之公文書，依行政程序法第三條之規定，所礙難同意辦理云云，拒絕原告之申請。原告不服，經向教育部提出訴願，教育部仍維持被告之見解，以九十年七月十九日台（九０）訴字第九００七二五二五號訴願決定書，駁回原告之訴願。

（二）惟按當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限，行政程序法第四十六條第一項訂有明文，除有同條第二項之情形外，行政機關不得拒絕當事人之申請，此為賦予當事人抄閱卷宗之權利，俾適時、適當主張權利所設。至於同法第三條第六、七款事由，不適用行政程序法之「程序」規定，係指學校或其他教育機構為達教育目的之內部程序（如學生記過、留級等）及對公務人員所為之人事行政行為（如公務員調職或申誡等處分），無須經陳述意見、調查事實及證據、送達等行政程序，非謂行政機關就有關之人事行政行為結果，得不予公開。否則，當事人如何知悉與己有關之人事行政行為程序合法與否？

（三）另法務部就關於行政程序法第三條第三項第七款對公務員所為之人事行政行為不適用本法程序之疑義，業函釋如次：「（一）凡構成行政處分之人事行政行為，因於事後當事人仍可依訴願、行政訴訟程序或其相當之程序請求救濟，故行政機關於為此類行政處分時，即應依行政程序法之規定為之。至於非屬行政處分之其他人事行政行為則視個案情形，由主管機關自行斟酌。（二）改變公務員之身分或對公務員權利或法律上利益有重大影響之人事行政行為或基於公務員身分所產生之公法上財產請求權遭受侵害者，仍應依行政程序法之規定為之。（三）退休、離職公務員對於行政機關於其具有公務員身分時所為之人事行政行為提出陳情者，仍依前述（一）之結論處理。（四）本法所稱「公務員」範圍應分別視其事件適用之法律而定，如公務員服務法、公務人員任用法、公務人員保障法等。」（參見法務部八十九年四月十二日（八九）法律字第００八三九三號函）。足證人事行政行為，非一概不適用行政程序法之規定，仍應視該行為是否構成行政處分或足以改變身分、對權利、利益有重大影響而定。

（四）本件屏東縣大明國小該函文既係免除原告兼任該校特殊教育組組長，自不得謂非屬對原告權利或法律上利益有重大影響之人事行政行為，應適用行政程序法之規定無疑。況該法已明訂僅不適用本法「程序」規定，並非全盤不予適用，有關原告抄閱卷宗之權利，未經法律明文限制或法律授予行政機關裁量權，自不應遭被告恣意剝奪。另按公立學校聘任之教師不屬於公務員服務法第二十四條所稱之公務員。惟兼任學校行政職務之教師，就其兼任之行政職務，則有公務員服務法之適用，司法院大法官會議著有釋字第三０八號解釋可稽。從而原告因兼任大明國小之特教組長，發生下列權利、義務之變動：（一）就兼任之行政職務，有公務員服務法之適用。（二）依公務人員任用法銓敘官等、職等並有職務列等。（三）依「公立各級學校校長暨教師兼主管人員主管職務加給支給標準表」每月領取特支費新台幣（下同）四、六九０元。大明國小校長於原告聘書所載兼任組長聘任期間未滿之際，遽為免除職務，自係影響原告身份、權益之行為，倘如最基本的閱覽卷宗權利均不得行使，即不符「有權利必有救濟」之法理。

（五）綜上所陳，被告拒絕原告閱覽資料、卷宗之理由，顯屬違法。為此，爰依行政訴訟法第五條、第二百條第三款之規定，提起本件課予義務訴訟，請撤銷原行政處分及訴願決定，並諭知被告准許原告之申請等語。

二、被告答辯意旨略謂：

（一）按「國民小學及國民中學各置校長一人，綜理校務，應為專任，並採任期制，在同一學校得連任一次」，國民教育法第九條第一項訂有明文，又同法第十條第二項規定：「國民小學及國民中學及國民中學視規模大小，酌設教務處、訓導處、總務處或教導處、總務處，各置主任一人及職員若干人。主任由校長就專任教師中聘兼之，職員由校長遴用，均應報直轄市或縣（市）主管教育行政機關核備。」又國民小學與國民中學班級編制及教職員工額編制標準第三條亦規定：「國民小學教職員工員額編制如左：一、校長：每校置校長一人，專任。二、主任：各處、室及分校置主任一人，均由教師兼任。．．．」，足見，國民小學之組長，法律僅規定由學校教師兼任之，惟由何人任派該職務，則無明文規定，基於國民小學之校長職務，乃綜理校務，國民小學之組長任派，應由校長任派之（實務上亦均如此）。

（二）國民小學組長之職務，係由專任教師兼任，依其性質解釋，國民小學校長任派教師兼任該職務時，並無需得到國民小學教師之同意，除有違法情事外（如違法裁量），國民小學之教師，並不得拒絕（否則若國小教師得自由拒絕，全體教師均拒絕時，何人兼任？），反之，若國民小學校長免除教師兼任該組長職務時，亦無需得到國民小學教師之同意，國民小學組長職務之任派與免除，係國民小學校長基於職務所為之人事行政行為。本案大明國小免除原告兼任該校特殊教育組組長職務之行政行為，係大明國小校長本於順利推展校務，達成教育目的之立場，於校長職權所為校內行政職務之任免行為，自係屬於行政程序法第三條第三項第六、七款所謂之「學校或其他教育機構為達成教育目的之內部程序」、「對公務員所為之人事行政行為。」依同條第三項所示，並不適用行政程序法之程序規定。

（三）原告認本件屏東縣大明國小免除原告兼任該校特殊教育組組長職務之函文，屬對原告權利或法律上利益有重大影響之人事行政行為，應適用行政程序法之規定，然國民小學組長職務之任派與免除，既屬校長之職權，乃對於各教師職務內容之調整變更，對於原告本身教師之身份、權利或利益，並無任何重大影響，豈有行政程序法之適用？又行政程序法內有關程序之規定，非但僅包含送達、陳述意見、聽證等程序，資訊公開亦為相關程序規定之一（該法之第七節規定），原告請求依行政程序法第四十六條規定調閱及影印相關文件，即為上開資訊公開之程序規定，乃為同法第三條所規定排除適用之範圍，至原告若認該行政行為之結果影響其權益，仍可依相關救濟管道提出救濟聲請，受理機關自會調查相關程序合法與否，與其知悉行政行為之程序是否合法，並無相關，原告權益並無受到任何損失。

（四）公立國民小學教師職位之取得，係接受各個學校單獨聘任而取得，雙方權益關係除相關法令有所規定外，悉依雙方聘約內容決定，雙方若就聘約內容有所爭執，乃由民事法院管轄。本案依兩造聘約第五條之約定﹕教師有兼任導師、行政職務、附設補校課務之義務。」大明國小校長聘任原告兼任特殊教育組組長，係大明國小校長本於職務，對於校內教師所為行政職務之安排，依上揭聘約內容，原告並不得拒絕，而中途原告因請長假，大明國小校長為使校務順利推展，故而重作行政職務安排，令原告「免兼」特教組長，大明國小校長此一職務調整行為，係免除原告兼任行政職務之義務，原告豈有權利受侵害。大法官會議釋字第三０八號解釋﹕「公立學校聘任之教師不屬於公務員服務法第二十四條所稱之公務員。惟兼任學校行政職務之教師，就其兼任之行政職務，則有公務員服務法之適用。本院院解字第二九八六號解釋，應予補充。至專任教師依教育人員任用條例第三十四條規定，除法令另有規定外，仍不得在外兼職。」。顯見公立學校聘任之教師不屬於公務員服務法第二十四條所稱之公務員，而兼任學校行政職務之教師，僅就其兼任之行政「職務」，有公務員服務法之適用，並非其兼任之行政「身分」，亦適用公務員服務法，況公務員服務法所規定者乃公務人員於履行職務時，所必須遵循之行為準則，諸如﹕不得接受餽贈、利益迴避、在外兼職等等，並無保障公務員身分之相關規定（公務員身分之保障屬公務人員保障法規定之範疇，其所謂之公務員範圍比公務員服務法更小），換言之，上揭大法官會議解釋之目的，係在闡明公立學校兼任學校行政職務之教師，就其兼任之行政職務，有公務員服務法之適用，其在履行相關職務時必須接受公務員服務法上所規定公務員行為之規範，不得在外兼職，並非謂兼任學校行政職務之教師，取得公務員身分之保障，原告實有誤解。

（五）至於原告每月領取之特支費四、六九０元，其給付標準係依據「公立各級學校校長暨教師兼任主管人員主管職務加給支給標準表」，惟因教師法於民國八十四年方公佈施行，公立學校之教師薪資、退休金之給付等，至今仍依慣例准用公務員之薪級規定（如委任、薦任、簡任），然究不得因此即謂公立學校教師即屬狹義之公務員，被告每月領取之特支費雖依據「公立各級學校校長暨教師兼任主管人員主管職務加給支給標準表」之數額給付，亦不得因此即謂被告屬狹義之公務員。原告兼任行政職務而領有特支費，係其接受教師聘任工作外另兼任之工作，當然有額外之行政職務加給，以使工作量與給付對等，符合公平原則，今原告遭免除其兼任職務，工作量減少，自然不得再領取工作津貼（特支費），此與一般莫名遭受減薪之情事（職務、工作量不變而薪資減少），並不相同，原告原始接受教師聘任之教師薪資並未減少，其權益豈有受損？原告因兼任組長職務，故得領取組長津貼，若謂因原告兼領組長津貼，故而須保障其組長職務不得免除，豈非倒果為因？猶如縣政府內農業局技正（本職），兼任縣長室機要秘書，領有機要秘書加給，並不能阻其領有機要秘書加給，即謂縣長不得令免除兼任之機要秘書工作。法務部八十九年四月十二日（八九）法律字第００八三九三號函，就關於行政程序法第三條第三項第七款對公務員所為之人事行政行為不適用本法程序之疑義，函釋如次﹕「（一）凡構成行政處分之人事行政行為，因於事後當事人仍可依訴願、行政訴訟程序或其相當之程序請求救濟，故行政機關於為此類行政處分時，即應依行政程序法之規定為之．．．。（四）本法所稱公務員範圍應分別視其事件適用之法律而定，如公務員服務法、公務人員任用法、公務人員保障法等。」大明國小校長令原告免兼組長職務之行為，依法並不得提起訴願，而原告之組長身分之免除，亦無公務員任用法、公務員保障法之適用（行使組長職務時，有公務員服務法之適用），依上揭函令所示，並無行政程序法之適用。

（六）綜上所陳，大明國小免除原告兼任該校特殊教育組組長職務之行為，係大明國小校長本於順利推展校務，達成教育目的之立場，於校長職權所為校內行政職務之任免行為，乃對於校內各教師職務內容之調整變更，對於原告本身教師之身份、權利或利益，並無任何重大影響，屬於行政程序法第三條第三項第六、七款所謂之「學校或其他教育機構為達成教育目的之內部程序」、「對公務員所為之人事行政行為。」依同條第三項所示，並不適用行政程序法之程序規定，原告請求依行政程序法第四十六條規定調閱及影印相關文件，誠與法不合，被告原處分並無不法之處，原告之訴實無理由。

理由

一、本件原告係本於行政訴訟法第五條第二項之規定提起課予義務訴訟，是其訴之聲明第二項：「被告應將屏東縣大明國民小學於八十九年二月二十三日向被告以屏大國人字第二六二號函報擬聘派兼主任、組長報備名冊等有關資料卷宗交予原告閱覽、抄寫、複印或攝影」，應係「被告應為『准將屏東縣大明國民小學於八十九年二月二十三日向被告以屏大國人字第二六二號函報擬聘派兼主任組長報備名冊等有關資料卷宗交予原告閱覽、抄寫、複印或攝影』之行政處分。」，核先敘明。

二、按「下列機關之行政行為，不適用本法之程序規定：七、對公務員所為之人事行政行為。」及「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。」行政程序法第三條第三項第七款、第四十六條第一項分別定有明文。準此，關於對於公務員所為人事行政行為既不適用行政程序法之程序規定，則人事行政行為事件，當事人或利害關係人自不得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗，至為灼然。

三、經查，本件原告原係屏東縣大明國小教師兼特殊教育組組長一職，因該校認原告不適合再繼續擔任組長職務，乃以八十九年二月二十三日屏大國人字第二六二號函向被告報請核備免除原告兼任大明國小特殊教育組組長職務，該校並將職務調動結果通知原告。原告為查明所有流程函文，乃依行政程序法第四十六條第一項規定，於九十年一月二日向被告申請「調閱和影印與本人權益相關之公文（大明國小發文日期八十九年二月二十三日第二六二號；縣府三月一日總收文文號三二五一五號）」，經被告以九十年一月八日九十屏府教學字第二六五九號函復原告略謂：「．．．，經查該函係屬人事聘（派）兼之公文書，依行政程序法第三條之規定，所請礙難同意辦理，．．．。」而否准所請之事實，為兩造所不爭執，復有八十九年二月二十三日屏大國人字第二六二號函暨九十年一月八日九十屏府教學字第二六五九號函附於原處分卷可稽，洵堪認定。原告並主張：大明國小該函文既係免除原告兼任該校特殊教育組組長，自不得謂非屬對原告權利或法律上利益有重大影響之人事行政行為，應適用行政程序法之規定無疑。另按公立學校聘任之教師不屬於公務員服務法第二十四條所稱之公務員。惟兼任學校行政職務之教師，就其兼任之行政職務，則有公務員服務法之適用，司法院大法官會議著有釋字第三０八號解釋可稽。從而原告因兼任大明國小之特教組長，發生下列權利、義務之變動：（一）就兼任之行政職務，有公務員服務法之適用。（二）依公務人員任用法銓敘官等、職等並有職務列等。（三）依「公立各級學校校長暨教師兼主管人員主管職務加給支給標準表」每月領取特支費四、六九０元。大明國小校長於原告聘書所載兼任組長聘任期間未滿之際，遽為免除職務，自係影響原告身份、權益之行為，倘如最基本的閱覽卷宗權利均不得行使，即不符「有權利必有救濟」之法理，爰提起本訴等語。

四、按行政程序法第三條第三項第七款規定，對公務員人事行政行為，不適用該法程序之規定，此所謂「對公務員所為之人事行政行為」範圍極為廣泛，指凡服務機關或人事主管機關，就具體事件，對公務員（基於公務員身份）所為直接發生法律效果的單方決定，皆屬之，其範圍兼指公務人員保障法第十八條所稱之「行政處分」與第二十三條第一項所稱之（內部）「管理」（措施）。有利於相對人者，例如：職位陞遷、俸給晉級；不利於相對人者，例如：免職、停職、降級、減俸、記過、申誡等。原不適用同法程序規定者之範疇甚廣，實與人權保障之趨相違，是學理上，對於不利人事行政行為足以改變公務員身份關係或於其權益有重大影響者，亦主張應受正當行政程序之保障。（參見湯德宗先生所著論行政程序法之適用第一四二頁及蔡茂寅、李建良、林明鏘、周志宏合著行政程序法實用第二十一頁至第二十二頁等文）。蓋不利於相對人的人事行政行為，依公務人員保障法之規定，本得為復審、再復審，如有不服並得為行政訴訟，是應受行政程序法正當行政程序保障。此外，司法院釋字第四一九號解釋意旨亦闡述：「對於公務人員之免職處分既係限制憲法保障人民服公職之權利，自應踐行正當法律程序。．．」，從而，「對於公務員所為人事行政行為」中，足以改變公務員身份關係或於其權益有重大影響者，應受正當行政程序之保障，而適用行政程序法相關規定，然除此之外，非「足以改變公務員身份關係或於其權益有重大影響」者，自仍屬首揭規定之「人事行政行為」，而不適用行政程序法之程序規定。此觀法務部八十九年四月十二日（八九）法律字第００八三九三號函，就關於行政程序法第三條第三項第七款對公務員所為之人事行政行為不適用本法程序之疑義，所為函釋：「（一）凡構成行政處分之人事行政行為，因於事後當事人仍可依訴願、行政訴訟程序或其相當之程序請求救濟，故行政機關於為此類行政處分時，即應依行政程序法之規定為之．．．。（四）本法所稱公務員範圍應分別視其事件適用之法律而定，如公務員服務法、公務人員任用法、公務人員保障法等。」亦同申斯理。

五、依屏東縣國民小學暨幼稚園教師聘約要點第五條規定：「教師有兼任導師、行政職務、附設補校課務之義務。．．．。」，足認教師於本職外兼任行政職務為其義務，非其本職所應享有之權利。教師免兼該行政職務並不足以改變原職務身份關係或使其權益有重大影響，揆諸首揭說明，自不適用行政程序法。又大明國小校長為順利推展校務，以達成教育目的之立場，本得依其職權為校內行政職務之任免行為，是其免除原告兼任行政職務，核屬同法第三條第三項第七款之人事行政行為，應不適用該法程序之規定。再者，司法院釋字第三０八號解釋﹕「公立學校聘任之教師不屬於公務員服務法第二十四條所稱之公務員。惟兼任學校行政職務之教師，就其兼任之行政職務，則有公務員服務法之適用。本院院解字第二九八六號解釋，應予補充。至專任教師依教育人員任用條例第三十四條規定，除法令另有規定外，仍不得在外兼職。」等語，益可見公立學校聘任之教師不屬於公務員服務法第二十四條所稱之公務員，而兼任學校行政職務之教師，僅就其兼任之行政「職務」，有公務員服務法之適用，並非其兼任之行政「身分」，亦適用公務員服務法，況且公務員服務法所規定者乃公務人員於履行職務時，所必須遵循之行為準則，例如：不得接受餽贈、利益迴避、在外兼職等，並無保障公務員身分之相關規定。換言之，上開解釋意旨，係在闡明公立學校兼任學校行政職務之教師，就其兼任之行政職務，有公務員服務法之適用，其在履行相關職務時必須接受公務員服務法上所規定公務員行為之規範，不得在外兼職，並非謂兼任學校行政職務之教師，取得公務員身分之保障。從而，原告因被大明國小免除兼任特殊教育組組長職務所生之爭執，亦不得循公務人員保障法規定提起行政救濟，是其就所兼任之行政職務所生之爭執，則屬行政程序法第三條第三項第七款所規定之範疇，依上開說明，本件應無行政程序法規定之適用甚明。

六、綜上所述，大明國小免除原告兼任特殊教育組組長職務，原告本不得就此提起行政救濟，依行政程序法第三條第三項第七款規定，並不適用同法之程序規定。從而，被告否准原告依同法第四十六條第一項規定申請閱覽卷宗並無不合，訴願決定予以維持，核無違誤。原告之訴為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百條第二款、第九十八條第三項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第三庭

法院書記官 陳嬿如