高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)九十一年度訴字第六○二號

高雄高等行政法院裁定　　　　　　　　　　　　　　　九十一年度訴字第六○二號

原告

甲○○

原告

乙 ○

原告

丙○○

訴訟代理人

蔡文斌 律師

訴訟代理人

許雅芬 律師

被告

台南縣政府

代表人

丁○○ ○○

訴訟代理人

戊○○

右當事人間因都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國九十一年六月二十日台內訴

字第○九一○○○四五八○號訴願決定，提起行政訴訟。本院裁定如左：

主文

理由

一、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第四條第一項定有明文。是提起撤銷訴訟，應以有行政處分之存在為前提要件；所謂行政處分者，係指行政主體基於職權，就具體事件，所為發生公法上法律效果之單方行政行為而言，此觀訴願法第三條第一項、行政程序法第九十二條第一項之規定自明。次按司法院釋字第一五六號解釋係謂：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟。‧‧‧‧‧‧」其解釋理由書中並說明：「此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第二十六條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」是依該號解釋意旨，依都市計畫法第二十六條規定所為之五年定期通盤檢討所作必要之變更計畫，皆屬「法規」性質，並非行政處分。由於都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，預計二十五年內之發展情形，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃（參都市計畫法第三條、第四條），因此，都市計畫本含有行政機關就其執掌事務，依其專業知識所為之決定，此即非司法機關所能干涉；亦即都市計畫經公布實施，固對於人民及各級政府均有一定之拘束效力，然由於都市計畫並非係就個別具體事件之處理，而係對於一定地區內各項重要設施以及土地使用所為之整體規劃，故其並未直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，依前述司法院釋字第一五六號解釋意旨，其並非行政處分而係屬「法規」性質，是都市計畫之對象實質上雖亦為可得確定，亦不能自此觀點認其為屬具體事件之行政處分，而許其就具法規性質之都市計畫尋求行政救濟程序；都市計畫性質上既為一「法規」，故而依據都市計畫法第二十六條規定之五年定期通盤檢討，性質上即屬法規之修正，而非行政處分。都市計畫之五年定期通盤檢討，既為法規性質，人民即不得對之以提起行政爭訟方式尋求救濟。

二、本件原告起訴意旨略以：本件都市變更計畫案，係為大橋國中新設而辦理區段徵收，並再度通盤檢討，並非五年定期通盤檢討之必要變更，且該變更都市計畫內容，均已直接或間接限制該區域人民之權益（範圍為近四千公頃，地主約三百人）、增加該區域內人民之負擔，核屬一般處分，而為一行政處分；又依司法院釋字第一五六號解釋，都市計畫之個別變更與都市計畫定期通盤檢討之變更不同，前者具有行政處分之性質，權益受損之特定人或可得確定之多數人，均可提起行政爭訟。被告雖指本案為依據都市計畫法第二十六條所為之定期通盤檢討，故非行政處分，實際上本案為配合區段徵收所辦理之都市計畫變更，應係都市計畫法第二十七條所規範之專案變更，且被告處理本案之依據為「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」第十三條，而此即實務上慣稱之「專案變更」，故本案屬該條第一項第三款之情形，而為「一般處分」無疑，實務上亦承認對一般處分得許之提起救濟（如改制前行政法院五十九年判字第一九二號判例）；被告及訴願決定機關認為本案非屬行政處分，應有誤會等語，而聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、經查：

（一）被告辦理「變更高速公路永康交流道附近特定區計畫（配合大橋國中新設辦理區段徵收地通盤檢討）案」，經內政部都市計畫委員會於民國（下同）八十九年六月十三日第四八七次會議及九十年六月十九日第五一一次會議審竣在案，並經內政部以九十年十二月十日台九十內中營字第七七Ｂ—九○一六八一三號函交下，由被告依都市計畫法第二十一條規定以九十年十二月十八日九○府城都字第一八八八○八號函，公告自九十年十二月二十五日起發布實施等情，有內政部九十年十二月十日台九十內中營字第七七Ｂ—九○一六八一三號函及被告九十年十二月十八日九○府城都字第一八八八○八號函影本附原處分卷可稽。而本件「大橋國中新設辦理區段徵收地通盤檢討」案係源於「高速公路永康交流道附近特定區計畫」案，該都市計畫案歷經二次通盤檢討，計畫年期自六十二年至九十年，計畫面積範圍有三千八百六十八點六五公頃，而於八十四年完成第二次通盤檢討後，鑑於永康市人口快速成長，尤以大橋附近地區，因緊鄰台南市，都市成長快速，實有再增加住宅社區必要，又因大橋地區人口近四萬五千人，卻無國中用地，故大橋地區民眾於八十三年七月九日成立「增設大橋國中促進委員會」，迭向台灣省政府及中央爭取在大橋地區設立國中，嗣經地方、省及中央同意利用「變更高速公路永康交流道附近特定區計畫」內之部分農業區土地，辦理都市計畫變更，並採用「區段徵收」方式，以取得所需國中用地，計畫面積範圍有四十九點四九公頃，又為都市景觀整體風貌，乃計畫採大街廓規劃，鼓勵整體開發建設，留設更多開放空間與綠化系統連結，並於縱貫鐵路、污水處理廠及變電所周圍劃設帶狀公園，以減低其造成之干擾，此有變更高速公路永康交流道附近特定區計畫（配合大橋國中新設辦理區段徵收地通盤檢討）書附卷足參。是揆諸首揭說明，本案為一具有綜合都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施之都市計畫，係屬擬定計畫之機關依據發展情況，並參考人民建議所作必要之變更，而屬都市計畫法第二十六條所規定擬定計畫之機關每五年所為之定期通盤檢討。至於都市計畫法第二十七條第一項第三款之變更即所謂個別變更，係指都市計畫經發布實施後，因為適應國防或經濟發展之需要，視實際情況迅行所為之變更；關於都市計畫之變更，所以於都市計畫法第二十六條規定之定期通盤檢討外，復規定同法第二十七條之個別變更，乃因都市計畫經發布實施後，除每五年之定期通盤檢討外，原則上不得隨時任意變更，然為因應特殊情況發生而有變更必要之情況，故於該法第二十七規定得迅行個別變更之情況。都市計畫法第二十七條既為針對定期通盤檢討之變更所設計之例外變更情況，且法條復規定變更時應迅行變更，故本條之個別變更，當係於變更有時間上之要求而不及於定期通盤檢討中加以檢討變更之情況下，始有適用之餘地。而本件之都市計畫變更，乃因永康市之人口成長快速，八十六年底全市人口已逾十八萬人，尤以大橋附近地區，因緊鄰台南市，都市成長快速，有再增加住宅社區之必要；並為順應及強化永康市現有之住宅及工業型市鎮功能，而為本次之變更，將此變更範圍，除為學校、兒童遊樂場、公園、廣場及機關用地等公共設施計畫外，並為劃設住宅區、商業區及工業區之土地使用計畫，故此計畫乃因綜觀客觀情況之演變，將原本之都市計畫為前瞻性之變更，其本質上並無何迫切之時間性要求，且此變更計畫係於八十六年八月二十日起開始公開展覽，歷經多次會議，始於九十年六月十九日經內政部都市計畫委員會第五一一次會議審議通過，有系爭變更高速公路永康交流道附近特定區計畫（配合大橋國中新設辦理區段徵收地通盤檢討）書在卷可稽，更足見此變更案並無因時間性之要求，而有於一定期間內迅行變更之必要；故此一變更案當非都市計畫法第二十七條第一項第三款所稱，為適應經濟發展之需要，視實際情況迅行所為之變更，故原告主張其應屬都市計畫法第二十七條第一項第三款所規範之專案變更云云，並無可採。另「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」乃內政部為辦理都市計畫通盤檢討，所發布之行政規則，此觀該辦法第一條之規定自明，而該辦法第十三條明文規定：「都市計畫發布實施後有下列情形之一者，應即辦理通盤檢討：．．．．．．。」故原告以被告引該辦法第十三條規定作為處理本案之依據，進而主張本件之都市計畫變更係屬「專案變更」云云，實有誤會，亦不足採。

（二）又都市計畫法第二十六條所以規範都市計畫之定期通盤檢討，乃因都市計畫發布後，為促計畫之確實進行，雖不得任意變更，然都市計畫乃就相當期間所設計之都市發展計畫，惟現實發展情況及人民之意見常會有所變動，而非原所計畫及預期範圍，故為與現實發展及多數人民之期望相配合，乃有此定期通盤檢討制度之設計，是經通盤檢討後如有變更之必要，亦係針對有變更必要者始進行該部分計畫之變更，故其變更並非須就原都市計畫之全部為之。是本件之都市計畫變更其範圍雖僅四十九點九公頃，而非原都市計畫範圍之全部，亦不得因此即謂本件變更非屬都市計畫之通盤檢討；原告以本次計畫變更之範圍，爭執此變更非通盤檢討云云，自有誤會。尤其自本次計畫之內容觀之，其主要是減少農業區面積，增加住宅區及商業區面積，並為配合大橋地區國中用地之取得，而以區段徵收之方式進行開發，有計畫書足參；故本次之計畫變更，實質上即為原都市計畫內容之檢討，並非一「具體事件之處理」，且此計畫之變更本身亦非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，而此自本件之變更案經公告計畫書後，人民或團體提出之陳情意見共有十二案，其中除涉及區段徵收方式之爭議外，均為關於此變更範圍之土地，各種使用分區（例如住宅區、工業區、商業區及公共設施用地等）土地之位置應如何劃定之規劃為爭議，有內政部都市計畫委員會第四八七次會議紀錄附原處分卷可按，亦可得其梗概。本件之都市計畫變更案性質上既為都市計畫之擬定機關依據都市計畫法第二十六條所為定期通盤檢討，其既非就一具體事件為處理，亦未直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，參諸前揭所述，其當屬法規性質，而非行政處分。故而，原告以本件計畫之變更其對象係可得確定為由，主張本件之都市計畫變更核屬「一般處分」之性質云云，並無可採。

（三）再司法院釋字第一五六號解釋，雖引用「一般處分」之概念，以其相對人係「可得確定之多數人」，且直接限制其權利、利益或增加其負擔，而認定為係行政處分之性質。惟就該號解釋涉及之個案事實觀之，其乃行政機關將原計畫為住宅區及綠地之特定土地先變更為機關用地，再變更為瀝青混凝土拌合場用地，故對該特定土地權利人而言，已直接對其權益發生影響，乃屬普通行政處分之作成，而對該土地附近居民（可得確定之多數人）而言，因瀝青混凝土拌合場用地之使用，將製造噪音與廢氣，影響其生活品質，則解為「一般處分」（行政法爭議問題研究（上），行政處分之概念，頁三九六參照），核與本件都市計畫變更之事實情況並不相同，併予敘明。

四、綜上所述，被告所為「變更高速公路永康交流道附近特定區計畫（配合大橋國中新設辦理區段徵收地通盤檢討）案」，既為都市計畫法第二十六條所規範之定期通盤檢討，其並非關於具體事件之處理，亦未因此直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，非屬行政處分，而屬法規性質，依法不得循行政爭訟程序尋求救濟，故訴願決定從程序上予以不受理，並無不合，原告復對之提起本件撤銷訴訟，即不備起訴要件，應以裁定駁回之。

五、本件原告之訴既不合法，故原告關於本件都市計畫變更案之實體上爭執及鑑定之請求，本院即無再予論述及進行之必要，併予敘明。

六、依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第一百零四條，民事訴訟法第九十五條、第七十八條、第八十五條第一項前段，裁定如主文。

高雄高等行政法院第一庭

法院書記官　藍亮仁