高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)九十二年度訴字第四二五號

高雄高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第四二五號

原告

乙○○

兼訴訟代理人

甲○○

被告

雲林縣政府

代表人

丙○○縣長

訴訟代理人

戊○○

　　　　　　　　　丁○○

右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國九十二年三月十九日台內訴字

第０九一０００九三二四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

甲、事實概要：緣原告甲○○所有雲林縣土庫鎮○○段一八九、三五六地號、同上鎮○○段八地號、虎尾鎮○○段一一一地號土地及原告甲○○與訴外人林子青、林泰邦、林戒勳共有雲林縣土庫鎮○○段二五０地號土地暨原告乙○○所有雲林縣土庫鎮○○段二九三地號等六筆土地（下稱系爭土地），曾經被告於民國（下同）七十七年六月十五日，以七七府建土字第五五六八三號函通知，系爭土地位於被告都市○○○道路用地範圍，被告為道路用地事業之需要，擬依土地法第二百零八條第二款規定徵收；嗣該道路所坐落之部分土地已完成徵收補償程序，該道路亦已加寬開闢完成（即一四五縣道），惟原告等人所有系爭六筆土地則漏未辦理徵收。原告乃以被告就系爭土地遺漏徵收為由，向雲林縣議會提出陳情，經轉被告以九十一年九月十六日九一府工土字第九一０００八六六八三號函復原告：「．．．業經土庫鎮公所查明土地分區○○○○道路使用，依法應辦理徵收補償，惟因目前因遺漏徵收、需徵收公共設施既成道路用地筆數繁多，所需經費龐大，現正積極研討分年分期編列預算取得用地事宜，且因逐年所列經費龐大，屆時稅收及中央因應款項能否配合，且有其顧慮之必要，並已建請中央全盤衡量做必要預籌之政策考量。台端所請仍請俟本府預算編列情形確定後再行辦理。」；原告不服，提起訴願，遭決定駁回；遂依行政訴訟法第八條第一項規定提起本件行政訴訟。

乙、兩造聲明：

一、原告聲明求為判決：如主文所示。

二、被告聲明求為判決：

（一） 原告之訴駁回。

（二）訴訟費用由原告負擔。

丙、兩造之爭點：

一、原告起訴意旨略謂：

（一）原告於七十七年六月十五日，接獲雲林縣政府七七府建土字第五五六八三號函，通知因辦理都市計畫公共設施，將徵收原告等所有前揭系爭土地，惟被告卻遺漏徵收補償，經原告向被告提出陳情後，被告於七十九年一月六日以七九府建土字第一五四二七號函通知原告，謂原告陳情雲林縣土庫鎮都市計畫內一、二號道路拓寬用地徵收乙案，現已辦理都市計畫公共設施保留地用地補償作業中云云，惟至今仍未予以辦理徵收補償。系爭土地於本件徵收，道路未拓寬前，並非既成道路，此由徵收並將道路拓寬後，系爭土地均位於道路最旁邊即明。

（二）次按，同為雲林縣土庫鎮都市計畫內一、二號道路拓寬工程範圍內，有案外人林幸修所有雲林縣土庫鎮○○段三六三號、四三九號兩筆土地，地號均為「道」，被告則於七十八年六月十一日予以辦理徵收補償，被告辦理徵收補償作業，顯然違反平等原則。

（三）再者，訴願決定機關內政部於訴願決定書亦載明，系爭土地係被告於七十八年間徵收縣道一四五線道路拓寬工程，而遺漏徵收，既然為遺漏徵收，即應辦理補辦徵收，方符合憲法第十五條保障人民財產權之意旨。

二、被告答辯意旨略謂：

（一）依據監察院糾正案：自司法院釋字第四００號解釋公布後，地方政府得據以辦理土地徵收，惟地方政府財政短絀，所需經費龐大，財政收支劃分法之修正，未來地方統籌分配稅款及一般性補助款等自主性財源將大幅擴增，各縣市政府衡量其優先緩急予以分配應用。本件系爭土地，依雲林縣土庫鎮公所九十一年九月六日土鎮建字第０九一０００六七三九號函所示，均屬「道路用地」，且經被告查閱上開六筆土地，菜園段一八九、三五六、二九三地號及文化段二五０地號等土地，於五十一年三月八日以前即登記為「道」地目；越港段八號土地於三十六年四月十五日登記為「道」地目；永合段一一一號土地於五十五年七月九日登記為「水」地目，基於上開土地所登記之時間，於七十八年一四五線道路拓寬之前已為「道」「水」地目使用，被告應依前揭司法院釋字第四００號解釋意旨辦理徵收，惟因地方財源短絀，所需經費龐大，仍請原告俟被告決定財源編列情形及辦理之先後順序予以補辦徵收。

（二）原告主張被告未將同類型土地一併徵收違反平等原則云云；因公用或其他公益目的之必要，國家機關得依法徵收人民之財產，但應給予相當補償，方符憲法保障人民財產權之意旨，惟因相同類型土地之筆數、面積龐大，所需經費亦非地方政府年度預算所能負擔，為顧及公平性，且依監察院糾正內容辦理，被告已即擬先後順序及所需經費並以分年分期逐年編列情形俟預算核定後再據以辦理，並非置之不理。

理由

一、按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議土地徵收案件；其組織規程，由中央主管機關定之。」土地徵收條例第一條第二項、第三項、第二條、第十三條、第十四條、第十五條分別定有明文。是依上開規定，需地機關於徵收處分作成前，應擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關即內政部核准。足見擬具徵收計畫書圖、清冊，僅屬徵收程序機關間內部之準備程序，尚未對外直接發生法律效果；亦即需用土地人擬具徵收計畫書圖、清冊，係屬發動內政部作成徵收處分之內部行政行為之請求，為行政事實行為之一種，並非行政處分，合先敘明。

二、本案原告甲○○所有雲林縣土庫鎮○○段一八九、三五六地號、同上鎮○○段八地號、虎尾鎮○○段一一一地號土地及原告甲○○與訴外人林子青、林泰邦、林戒勳共有雲林縣土庫鎮○○段二五０地號土地暨原告乙○○所有雲林縣土庫鎮○○段二九三地號土地，曾經被告於七十七年六月十五日，以七七府建土字第五五六八三號函通知，為辦理都市計畫區公共設施保留地取得，擬徵收原告等之系爭土地。惟被告就系爭土地遺漏辦理徵收補償，即將道路加寬開闢完成（即一四五縣道），原告遂向雲林縣議會提出陳情，經轉被告以九十一年九月十六日九一府工土字第九一０００八六六八三號函復：「．．．業經土庫鎮公所查明土地分區○○○○道路使用，依法應辦理徵收補償，惟因目前因遺漏徵收、需徵收公共設施既成道路用地筆數繁多，所需經費龐大，現正積極研討分年分期編列預算取得用地事宜，且因逐年所列經費龐大，屆時稅收及中央因應款項能否配合，有其顧慮之必要，並已建請中央全盤衡量做必要預籌之政策考量。台端所請仍請俟本府預算編列情形確定後再行辦理。」云云，否准原告所請之事實，固有土地登記簿謄本、地籍圖謄本、被告七十七年六月十五日七七府建土字第五五六八三號函等附於原處分卷可稽，亦為兩造所不爭執。惟查：

（一）按憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，為司法院釋字第四００號解釋內容所闡示。司法院釋字第四００號解釋指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，該解釋亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」。

（二）本件原告等人所有系爭土地，既經被告於七十七年六月十五日以七七府建土字第五五六八三號函通知，為辦理都市計畫區公共設施保留地取得，將徵收原告等之系爭土地在案。則被告未就系爭土地辦理徵收補償，即將道路拓寬工程開闢完成（即一四五縣道），依前揭地籍圖謄本所示，系爭土地於道路拓寬工程完成後位於完工後道路之外側，足見系爭土地原即非既成道路，確係被告遺漏徵收，卻用以拓寬道路工程無訛。且與雲林縣土庫鎮公所九十一年九月六日土鎮建字第０九一０００六七三九號函所示，系爭土地均屬「道路用地」，何時登記為「道」「水」地目，尚屬無涉。又七十七年間被告通知原告等擬徵收系爭土地時，並無土地徵收條例第十一條所定之協議價購程序，縱依現行土地徵收條例第十一條應先行協議價購，則被告之前揭徵收通知，實際應已踐行土地徵收條例第十一條所定之協議價購程序，故基於土地徵收條例第十三條、第十四條等規定及釋字第四００號解釋文末段：「若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。」之意旨，及「平等原則轉化為主觀公權利之理論」：即平等原則僅具有客觀法規範功能，只要求行政機關不得違反禁止恣意原則，而為防禦權之一種，但在例外情況下，平等原則亦可推衍出主觀公權利，而可構成訴權之內容，受侵害時，並有請求行政機關為特定給付內容之餘地。換句話說，此際，該種主觀公權利，除具有程序性之權利外，並具有實質權利之性質。此種例外情形即為「衍生分享請求權」，所謂「衍生分享請求權」，係指行政機關本無法律義務，提出一定之給付，但基於合義務之裁量，先予以合法之給付，則具有相同條件之其他人，即得援引平等原則以要求行政機關，給予相同之給付。換言之，對於其後之給付，在無法律之依據下，行政機關亦有一般性之給付義務。此種義務之產生，並非因法律而生，而是行政機關之既有裁量行政之給付而生，故稱之為「衍生分享請求權」。則道路之所有權人雖不能以無徵收核准權限之縣市政府為課予義務訴訟之被告機關，但應可依行政訴訟法第八條第一項前段之規定，以衍生分享請求權及財產權之保障作為請求權之基礎，取得訴權，逕向高等行政法院起訴，依土地徵收條例第十三條之規定要求判命需用地人作成一事實行為，即請求行政法院判命需用地人作成一請求內政部准其徵收某一既成巷道之機關與機關間之內部行為。

（三）又所謂行政法之平等原則，係指相同事件應為相同之處理，不同之事件則應為不同之處理，除有合理正當之事由外，否則不得為差別待遇，行政程序法第六條定有明文。第查，案外人林幸修所有同前鎮○○段三六三地號、四三九地號土地，同屬上開道路工程之土地，被告於辦理道路徵收工程時，亦漏未辦理徵收補償，經其提起行政救濟後即作成徵收補償之行政處分，有台灣省政府七十五年十一月十一日七五府訴二字第一五七六四０號訴願決定書及菜園段三六三地號、四三九地號土地登記簿謄本在卷可佐，亦為被告所是認，惟以地方財源短絀，所需經費龐大，仍請原告俟被告決定財源編列情形及辦理之先後順序予以補辦徵收云云置辯，然查，系爭土地之徵收為被告於七十七年間即已擬定之計畫，且按計畫完成執行徵收補償、加寬開闢道路工程等程序，亦即原即有經費，只因被告漏未辦理徵收，致無從予以補償，既因被告過失所致，自難以財源短絀，所須經費龐大為由而推諉，況且案外人林幸修之土地，同屬上開該道路工程之土地，被告漏未辦理徵收，經林幸修提起行政爭訟結果，被告即能籌措經費完成徵收補償，何獨原告等人部分則以地方財源短絀，所需經費龐大為由，否准原告之請求，揆諸上開說明，顯有差別待遇，違反行政平等原則；再以被告亦無法提出對系爭土地，究於何時能完成辦理徵收之時程，對原告而言，亦失公平。是本件與林幸修案既同肇因於被告漏未辦理徵收，基於平等原則，被告自應依土地徵收條例第十三條、同條例施行細則第十六條規定應擬具徵收計畫書、徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖各二份，向內政部申請核准徵收原告等人所有系爭六筆土地。

三、綜上所述，被告否准原告請求之理由，既均不足採，已如前述，則原告等人以其所有坐落雲林縣土庫鎮○○段一八九、三五六、二九三地號、越港段八地號、虎尾鎮○○段一一一地號、土庫鎮○○段二五０地號等六筆土地遺漏徵收為由，依行政訴訟法第八條第一項規定，請求被告應擬具徵收計畫書、徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖各二份，向內政部申請核准徵收原告所有坐落雲林縣土庫鎮○○段一八九、三五六、二九三地號、越港段八地號、虎尾鎮○○段一一一地號及土庫鎮○○段二五０地號等六筆土地，即有理由，應予准許。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第三庭

法院書記官 嚴寶明