高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)九十二年度訴字第九九三號

高雄高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第九九三號

原告

甲○○

原告

乙○○○

原告

丙○○

原告

丁○○

原告

戊○○

被告

高雄市政府

代表人

己○○ 市長

右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國九十二年八月四日台內訴字第

０九二０００四０七九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

壹、事實概要：緣原告所有坐落高雄市○○區○○段二地號及同段四九五地號等二筆土地，經被告發布為都市○○道路，闢為民族路及民族陸橋，現已達都市計畫寬度，並供人車通行使用多年，原告於民國（下同）九十二年二月二十日向被告提出申請，請求依法辦理徵收補償，被告於九十二年三月四日以高市府工新字第０九二０００九四二五號函復略以：「．．．二、．．．本市類似已通行尚未辦理徵收補償之私有土地，所需補償費龐大，礙於政府財政拮据，即刻編列預算辦理補償，確有困難，俟通盤研擬既成道路用地解決辦法定案後，再據以辦理，目前尚無法個案處理，請諒察。」原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

貳、兩造聲明：

一、原告聲明求為判決：（一）訴願決定及原處分均撤銷。

（二）被告應訂定期限辦理徵收原告所有坐落高雄市三民區○○段二地號及同段四九五地號土地，並予補償。

二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。

參、兩造之爭點：

甲、原告主張之理由：

一、被告於五十年間將原告所有坐落高雄市○○區○○段二地號及同段四九五地號二筆土地，開闢為民族路及民族陸橋，當時既無徵收，亦無補償，直至九十二年二月間函請被告辦理徵收上述土地及發補償金，但被告藉財政拮据，不定期限辦理徵收、補償，原告再向內政部訴願，仍然以同一理由駁回訴願，始依法提起行政訴訟。

二、憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由，發展人格及維護尊嚴，如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨，既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地已無法自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償，若在某一道路範圍內之私有土地辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違，至於因地理環境或人文狀況改變，既成道路喪失其原有功能者，則應隨時檢討並廢止，行政院六十七年七月十四日台六十七內字第六三０一號函及同院六十九年二月二十三日台六十九內字第二０七二號函與前述意旨不符部分，應不再援用（司法院釋字第四００號解釋文）。本件原告所有上述土地於四十年前經被告開闢成道路使用至今，曾向被告請求對上述土地辦理徵收及補償，但被告均以政府財政困難，無法辦理，致原告之財產長期遭受被告侵害，顯然被告之施政有違上開司法院解釋意旨，不能因被告係政府機關，在法律上享有侵害人民財產之權利，被告在財政困難下，亦應訂定期限籌措財源，辦理徵收原告所有上述土地，始合乎國家保障人民財產權之責任。

乙、被告主張之理由：

一、按司法院釋字第四００號解釋指明「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；此另由該號解釋亦敘明：「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求作成徵收補償處分之請求權依據。又上開解釋對私有既成道路取得問題之處理，依行政院秘書長八十五年十二月十四日台八十五內字第四五七四五號函附會商結論略以：「．．．（一）第一階段：．．．爰以政府曾辦理拓寬或打通之道路，於該道路範圍內登記為『道』地目之私有土地，而未予徵收補償者，列為第一階段政府辦理取得之私有既成道路。（二）第二階段：第一階段以外，由政府開闢而未辦理徵收補償之私有既成道路，列入第二階段辦理，並依其道路寬度排定下列優先順序：１、第一優先：道路寬度超過十五公尺者。２、第二優先：道路寬度為八公尺至十五公尺者。３、第三優先：道路寬度未達八公尺者。」系爭土地於道路範圍內地目登記為『道』，如依上述所列應屬第一階段政府辦理取得之私有既成道路，惟被告基於財政困難尚未辦理徵收，故對於原告徵收之請求，乃依行政院會議結論意旨，以「俟通盤研擬既成道路用地解決辦法定案後再據以辦理」予以答復，經核與法並無不合。

二、查徵收乃國家基於公共事業之需要或興辦公共利益目的事業或實施國家經濟政策，本於公權力之作用，對私有土地給予相當之補償後，以行政行為強制取得私有土地所有權，以供公共設施或公共事業之用。本件系爭土地作為公眾通行使用，迄今仍未辦理徵收補償，原告系爭土地受到法令限制而無法自由使用收益，此固與憲法保障人民私有財產之宗旨不符，惟系爭土地應否徵收及應如何徵收，於土地徵收條例八十九年二月二日經總統公布實施後，自應優先適用該條例規定之內容為之。有關土地徵收係由中央主管機關核准之，而各地方政府就其都市○○區○○道路用地或其他公共設施保留地本無准否徵收之權責，自亦無從基於人民之請求而作成應否徵收之處分，故原告等請求本府就其所有之系爭土地予以徵收，於法洵屬無據。

三、綜上說明，系爭土地本府並非不予辦理徵收補償程序，乃囿於本府目前編列預算開闢之道路，係以尚未依都市計畫線開闢或打通拓寬之道路用地為優先考量，而系爭土地作為道路用地歷時已久，遂併入既成道路處理方式辦理，並無不妥之處，原告等所訴顯無理由。

理由

一、按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第一百零七條第三項定有明文。次按所謂行政處分，係指行政主體基於職權就具體事件，所為發生公法上法律效果之單方行政行為，此觀訴願法第三條第一項及行政程序法第九十二條第一項規定自明；是若行政機關就非其權限之事項為答覆，因其答覆本身並未發生准駁之法律效果，此答覆之函文即非行政處分甚明。另按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」、「本條例所稱主管機關；在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議土地徵收案件；其組織規程，由中央主管機關定之。」為土地徵收條例第一條第二、三項、第二條、第十三條、第十四條及第十五條所明定。是國家基於公共事業之需要或興辦公共利益目的事業或實施國家經濟政策，本於公權力作用所為之土地徵收案件，土地徵收條例之規定即應較土地法相關規定優先適用；而依上述土地徵收條例規定，有關土地徵收之核准權限係專屬中央主管機關即「內政部」，至各地方政府就道路用地則無准否徵收之權責，故其亦無從就人民所為徵收之請求作成准否徵收之處分。

二、原告提起本件訴訟，無非以其所有坐落高雄市○○區○○段二地號及同段四九五地號二筆土地，經被告發布為都市○○道路，闢為民族路及民族陸橋，現已達都市○○道路寬度，並供人車通行使用多年，原告於九十二年二月二十日向被告提出申請，請求依法辦理徵收補償，被告於九十二年三月四日以高市府工新字第０九二０００九四二五號函復略以：「．．．二、．．．本市類似已通行尚未辦理徵收補償之私有土地，所需補償費龐大，礙於政府財政拮据，即刻編列預算辦理補償，確有困難，俟通盤研擬既成道路用地解決辦法定案後，再據以辦理，目前尚無法個案處理，請諒察。」等語，而否准原告之請求，原告不服向內政部提起訴願，亦遭決定駁回，故提起本件訴訟，主張依據憲法第十五條人民財產權應予保障之規定及司法院釋字第四００號解釋意旨，訴請被告應訂定期限辦理徵收及補償系爭土地等語，資為論據。

三、按關於土地徵收處分之程序，依上述規定，應依土地徵收條例之規定為之；而徵收土地應由中央主管機關核准之，所謂中央主管機關係指內政部，亦分別為土地徵收條例第二條及第十四條所明定；土地徵收既應由中央主管機關內政部核准之，故被告自無土地應否徵收之決定權，而無從作成准予徵收之行政處分，是原告請求被告應就系爭土地訂定期限為徵收之處分，於法自有未合。系爭土地既尚未經徵收，則被告亦無從就系爭土地作成補償處分，是原告即尚無請求被告作成補償處分之請求權存在。

四、次按憲法第十五條固規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」然此基本權係憲法所承認之權利，此與行政法層次之公權利不同；亦即基本權僅具有間接效力，其須透過概括條款或不確定法律概念實踐之，法院不得直接援引憲法所規定之基本權利作為審判之依據，換言之，人民自亦不得援引憲法規定之基本權作為請求之依據（吳庚著「基本權之三重性質」及王澤鑑著「憲法基本權利與私法」參照）。故憲法第十五條雖規定人民之財產權應予保障，人民尚不得援為請求國家為一定作為之請求權依據。故原告主張依據憲法第十五條規定，被告應為徵收及補償系爭土地之處分，顯有誤會，不足採取。

五、又按關於人民權利義務之事項應以法律定之，中央法規標準法第五條第二款定有明文，此即法律保留原則。而關於土地之徵收及補償之事項，依現行土地徵收條例規定，關於土地徵收，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知執行機關即該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告三十日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關於公告期滿後十五日內轉發，否則徵收案從此失其效力；又被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。此觀土地徵收條例第十一、十三、十四、十七、十八、十九、二十、二十二等條之規定自明；故司法院釋字第四００號解釋雖指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，惟該解釋內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；此由該號解釋亦敘明：「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求作成徵收補償處分之請求權依據甚明。

六、綜上所述，被告就原告所為徵收土地之請求並無准駁之權限，且原告亦無請求被告為徵收及補償處分之請求權存在，故被告以九十二年三月四日高市府工新字第０九二０００九四二五號函，就原告所為徵收補償系爭土地之請求所為之答覆，不同意徵收系爭土地部分自非行政處分，依法不得對之提起訴願，故訴願決定予以駁回，所持理由雖有未洽，結論尚無二致。另原處分關於否准補償部分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分，及請求被告應訂期限辦理徵收及補償原告所有坐落高雄市○○區○○段二地號及同段四九五地號二筆土地，依其所訴之事實，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。

七、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第一百零七條第三項、第二百條第二款、第一百九十五條第一項後段、第一百零四條、民事訴訟法第七十八條、第八十五條第一項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第一庭

法院書記官 蔡玫芳