高雄高等行政法院判決

　　　　　　　　　　　　　　民

原告

甲○○

被告

高雄市政府

代表人

乙○○代理巿長

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　丙○○

　　　　　　戊○○

上列當事人間因都巿計畫法事件，原告不服內政部中華民國94年12月8日台內訴字第0940004690號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

甲、事實概要：緣原告於高雄市苓雅區○○○段二小段2604、2605地號都市計畫第三種住宅區土地（下稱系爭土地），堆置大批廢紙、破舊油桶及金屬廢料等資源垃圾，案經民眾陳情由被告之都市發展局（以下簡稱被告之都發局）於民國（下同）93年7月21日派員至現場勘查屬實，遂以93年7月23日高市都發開字第0930009368號函請原告及土地所有權人儘速改善或遷移，否則將依都市計畫法第79條規定查處。原告雖於93年8月16日向被告表示已完成改善，經被告之都發局派員完成複查；然該局復於93年11月4日再派員至現場勘查，發現原告又於系爭土地上堆置大批廢紙、破舊油桶及金屬廢料等資源垃圾，乃以93年ll月8日高市都發開字第0930014561號函請原告於93年ll月30日前完成改善。然經被告派員複查結果，原告仍未改善，被告乃依都市計畫法第79條第1項規定，以94年3 月28日高市府都開字第0940014883號函處原告新台幣（下同）6萬元罰鍰，並勒令拆除、停止使用。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

乙、兩造之聲明：

一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

二、被告聲明：原告之訴駁回。

丙、兩造之爭點：

一、原告主張：

（一）按「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」憲法第15條定有明文。次按「人民營業之自由為憲法上工作權及財產權所保障，有關營業許可之條件，營業應遵守之義務及違反義務應受之制裁，依憲法第23條規定，均應以法律定之，其內容更須符合該條規定之要件。若其限制，於性質上得由法律授權以命令補充規定時，授權之目的、內容及範圍應具體明確，始得據以發布命‧‧‧。」亦經司法院釋字第514號解釋在案。又「為促進再生資源回收再利用，引進高級再生資源回收再利用技術及人才，激勵國內環保產業技術之研究創新與發展，主管機關或目的事業主管機關得依各地區再生資源事業之土地需求，規劃設置環保科技或再生資源回收再利用專用區。前項專用區及環保科技或再生資源回收再利用之用地，涉及都市計畫變更者，主管機關得擬具可行性規劃報告，會同都市計畫主管機關，依都市計畫法第二十七條規定辦理變更；涉及非都市土地使用變更者，主管機關應依區域計畫法及非都市土地使用管制規則規定辦理變更。前項專用區及用地依法變更編定完成後，屬公有土地者，得辦理撥用或出租予興辦人，不受土地法第二十五條規定之限制。第二項專用區及用地，如不為環保科技或再生資源回收再利用之用途者，主管機關或目的事業主管機關得通知土地主管機關終止租約，並通知都市計畫、區域計畫主管機關將土地回復原編定或變更為其他適當之編定。工業區規劃開發時，主管機關得依該地區興辦再生資源回收再利用之土地需求，要求工業區開發單位應預留再生資源回收再利用用地。」亦為資源回收再利用法第24條所明定。

（二）本件原告係經營廢棄物處理業務，並已向被告申請高市建二商字第06921833號營利事業登記證。而所謂廢棄物，依高雄市一般廢棄物分類回收及清除自治條例第2條之規定，分為巨大垃圾、資源垃圾、有害垃圾、一般垃圾等4類，其中所謂資源垃圾指紙類、金屬類、塑膠類、輪胎類、玻璃類舊衣服或其他可回收再利用之一般廢棄物（即資源回收再利用法第2條所稱之再生資源）。按資源回收再利用法第24條之規定，被告應規劃設置再生資源回收再利用專區，以供從事廢棄物處理業之原告使用，方符合憲法第15條對人民生存權及工作權應予保障之規定，且被告已無不作為裁量空間。然被告卻僅向原告收取營業稅，並未依資源回收再利用法之規定，設置再生資源回收再利用專用區供原告使用，以致原告無合法之營業生存空間。從而，被告對原告裁處6萬元罰鍰，並命原告拆遷搬離之處分，已嚴重損害原告之工作權及財產權，並有悖於憲法第15條、資源回收再利用法第24條暨司法院釋字第469號解釋意旨，且明顯違反公平與程序正義原則。

二、被告主張：

（一）查原告於系爭土地上堆置大批破舊油桶、廢紙、金屬廢料之行為，有都發局多次函文及現場採證相片可按，堪信為實，是其違反都市計畫法第34條及都市計畫法高雄市施行細則第12條第l項第l款、第13條第l項第9款之事證明確，被告爰依同法第79條第l項規定，裁處原告6萬元罰鍰，於法並無不合。

（二）原告雖以其係合法經營廢棄物處理業務，並領有高市建二商字第06921833號營利事業登記證，被告卻僅向其收取營業稅，卻未設置再生資源回收再利用專用區等語置辯。惟查，住宅區內土地不得為破舊油桶、破布、廢紙、金屬廢料之堆棧或堆置場，如有違反即應受罰，此觀諸都市計畫法第34條、第79條第1項及都市計畫法高雄市施行細則第12條第l項第l款、第13條第l項第9款規定自明。準此，原告雖得經營廢棄物處理業務，惟仍不得違反上開行政法上義務規定。況系爭土地四周均為住宅區，現場堆置破舊油桶、破布、廢紙、金屬廢料造成環境污染及機具操作噪音污染，顯已影響當地住宅區之居住品質，原告主張其係合法業者，並謂被告造成其無合法之營業生存空間及工作權受剝奪云云，顯有誤解，核不足採。

理由

一、按「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」、「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」都市計畫法第34條、第79條第1項及第85條定有明文。又「住宅區內，以建築住宅及不妨礙居住寧靜、安全及衛生之建築物為主，不得為左列建築物及土地之使用。但電力開關站、變壓器、自來水加壓站、抽水站等公用事業設施，不在此限：一、第十三條各款規定限制之使用。」、「商業區內以建築商店及供商業使用之建築物為主，不得為下列建築物及土地之使用：‧‧‧九、破舊油桶、破布、廢紙、金屬廢料或建築材料之堆棧或堆置場。」則為都市計畫法高雄市施行細則第12條第1項第1款、第13條第1項第9款所明定。

二、本件原告於系爭土地，堆置大批廢紙、破舊油桶及金屬廢料等資源垃圾，案經民眾陳情由被告之都發局於93年7月21日派員至現場勘查屬實，遂以93年7月23日高市都發開字第0930009368號函請原告及土地所有權人儘速改善或遷移，否則將依都市計畫法第79條規定查處。原告雖於93年8月16日向被告表示已完成改善，經被告之都發局派員完成複查；然該局復於93年11月4日再派員至現場勘查，發現原告又於系爭土地上堆置大批廢紙、破舊油桶及金屬廢料等資源垃圾，乃以93年ll月8日高市都發開字第0930014561號函請原告於93年ll月30日前完成改善。然經被告派員複查結果，原告仍未改善，被告乃依都市計畫法第79條第1項規定，以94年3月28日高市府都開字第0940014883號函處原告6萬元罰鍰，並勒令拆除、停止使用等情，有被告各該函文、現場照片及被告94年3月28日高市府都開字第0940014883號函附卷可稽，自堪認定。

三、原告雖以：原告係合法取得營業登記且依法納稅之廢棄物處理業者，於系爭土地上經營資源回收工作，並無違法。且系爭土地堆置者均屬可再利用之資源回收物品，被告將之當為垃圾，顯有誤解。再者，被告有依資源回收再利用法第24條規定設置再生資源回收再利用專用區供資源回收業者使用之義務，乃竟怠於設置，更進而處罰配合政府環保政策之原告，損害原告之工作權及財產權，違反憲法第15條、司法院釋字第469號解釋及第514號解釋等規定，足見被告之處分，應予撤銷等語，資為爭執。

四、經查：系爭土地都市計畫編定為第三種住宅區，有土地使用分區證明書附卷可稽。而原告為廢棄物處理業者，以系爭土地為其回收破舊油桶、廢紙、金屬廢料等資源回收物之堆置場等情，為原告所是認，並有現場照片附卷可憑。按都市計畫法制定之目的，依其第1條規定，係為改善居民生活環境，並促進市鄉有計畫之均衡發展。都市計畫一經公告確定，即發生規範效力。原告於第三種住宅區之系爭土地堆置上開破舊桶等物品，違反被告依據都市計畫法第85條發布之都市計畫法高雄市施行細則第12條第1項第1款、第13條第1項第9款規定，則被告依都市計畫法第79條第1項規定，裁處原告6萬元罰鍰，並勒令拆除、停止使用，並無不合。原告雖係取得營利事業登記之廢棄物處理業者，然據其營利事業登記證核准之營業所在地為「高雄市前鎮區○○○路1346巷1號」「本案營業場所僅限於地面建築物之第一層（辦公室使用）不得作其他用途」，並其營業項目所稱「廢棄物處理業（無固定場所作業）」係指以非固定方式例如以車輛收集廢棄物直接送到合法之處理場所而言，非原告所稱可由其任意選定土地或場所堆置資源回收物之意，足見原告以系爭土地為固定場地，作為其資源回收之堆置場所，顯與其營利事業登記核准之營業場所及方式不同，原告訴稱其係合法取得於系爭土地經營資源回收之業者云云，並非可採。又系爭土地堆置之物品固可認係可再利用之資源回收物，然依廢棄物清理法第12條：「一般廢棄物回收、清除、處理之運輸、分類、貯存、排出、方法、設備及再利用，應符合中央主管機關之規定，其辦法，由中央主管機關定之。．．．。」及一般廢棄物回收清除處理辦法第2條第2款：「本辦法專用名詞定義如下、．．．二、資源垃圾：指依本法第五條第六項公告之一般廢棄物回收項目（廚餘除外）及依本法第十五條第二項公告應回收之物品或其包裝、容器經食用或使用後產生之一般廢棄物。」以及高雄市一般廢棄物分類回收及清除辦法第2條第2款：「本辦法所稱之一般廢棄物分巨大垃圾、資源垃圾、有害垃圾、一般垃圾等四類，其定義如下：

一、巨大垃圾：指體積龐大之廢棄家俱、廢棄家電用品、．．。二、資源垃圾：指紙類、金屬類、塑膠類、輪胎類、玻璃類、舊衣服或其他可回收再利用之一般廢棄物。．．。」等規定，可知所謂可再利用之資源回收物，於廢棄物清理法相關法令規定而言，亦屬一般廢棄物之概念，祇是基於其可為再生資源之環保觀念，就其清除處理作特別之規範，尤其各該物品之回收方式及程序亦應符合廢棄物處理法等法令之規範，並非可任意為之。是以，原告所堆置者，既為一般廢棄物，縱其屬可再利用之物品，仍非可悖於都市計畫法之規定，任意堆置於系爭土地，原告訴稱其所堆置之物品均屬高雄市一般廢棄物分類回收及清除自治條例第2條之再利用之資源回收物品，並非廢料，故其配合環保政策，於系爭土地從事資源回收，並無不合云云，顯係誤解法令之規定，並非可採。至資源回收再利用法第24條固規定主管機關或目的事業主管機關得依各地區再生資源事業之土地需求，規劃設置環保科技或再生資源再利用專用區，然此係為促進再生資源回收再利用，引進高級再生資源回收再利用技術及人才，激勵國內環保產業技術之研究創新與發展而設，此觀該法條規定甚明，要與原告所從事者係單純自拾荒業者收集源回收物之情形有別，尤其是否設置該專區，乃主管機關及目的事業主管機關之裁量權限，況即便未有該專區之設置，以目前之都市計畫規畫之情形，亦有工業區土地可供資源回收業者利用，為被告訴訟代理人陳述甚明，並為原告所不否認，是原告訴稱被告不僅有設置再生資源再利用專區供其利用之必要，且於未設置前，原告即得繼續於系爭土地從事資源回收事業，否則被告即侵害其工作權及財產權，違反憲法第15條及司法院釋字第469號及第514號解釋等規範云云，亦係誤解資源回收再利用法第24條之規定，並不可取。

五、綜上所述，原告之主張並不可採。從而，被告以原告違反都市計畫法高雄市施行細則第12條第1項第1款、第13條第1項第9款規定，依都市計畫法第79條第1項規定，裁處原告6萬元罰鍰，並勒令拆除、停止使用，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。

第二庭審判長法 官　 江幸垠