高雄高等行政法院簡易判決

原告

高鋒裝卸股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

張清富 律師

訴訟代理人

蘇新竹 律師

被告

高雄市政府環境保護局

代表人

乙○○

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　丁○○

上列當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服高雄市政府中華民國95年12月14日高市府法一字第0950064543號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實及理由

一、緣被告稽查人員於民國（下同）95年6月20日下午4時至高雄港區50號碼頭進行空氣污染稽查作業時發現，原告當時於50號碼頭新天客散裝貨輪進行河砂裝卸作業，因未作好適當防制措施，作業中掉落沙土於地面上，致運輸貨車駛過引起塵土飛揚，產生明顯粒狀污染物，核有違反空氣污染防制法第31條第1項第6款規定之情形，被告爰依法告發，並給予陳述意見之機會，原告雖依限提出陳述函，惟被告審酌其違規情節及調查證據結果，仍認定原告違規事實明確，乃依同法第60條第1項規定，裁處原告新台幣（下同）10萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴意旨略以：㈠依最高行政法院87年判字第1640號判決意旨可知，空氣污染防制法之處罰對象應為行為人。本件告發時間、地點為95年6月20日高雄港區50號碼頭，當時於該碼頭進行新天客散裝貨輪河砂裝卸作業屬自卸船作業性質，亦即貨船具自動化裝卸設備，不需人力作業，陸上由工人協助歸堆及碼頭面之清掃工作，且「船方」及「貨方」應保持碼頭面之清潔，散落碼頭面之貨物不得掃落海面，載運車輛出港區前，應自行清洗輪胎、加蓋帆布，各項裝卸作業均應遵守港區相關環保規定，則作業由船方、貨主自行進行，亦須負責現場之環保事項，而與裝卸公司無關，如有污染情事，自應針對實際作業之船方或貨主加以處罰。而本件僅係原告代儀億興業股份有限公司（下稱儀億公司）等貨主申請進港卸貨，相關作業舉凡裝卸進行、貨車調派等，概由貨主方面自行處理，原告並未調派任何人員或機具於現場進行裝卸作業，是本次裝卸作業與原告無關。又稽查紀錄固然由原告所屬人員李其祥簽名其上，依行政程序法第36條規定，被告不應以稽查紀錄上之簽名，即認定本件污染之行為人為原告，且被告亦未通知儀億公司加以說明，顯未盡上開行政程序法所定調查證據之職權。是被告竟處罰原告，殊有違誤。

㈡另被告處罰要旨所載：作業中掉落沙土於碼頭地面上，致運輸貨車行駛路面造成揚塵污染等語。然此非裝卸作業程序掉落沙土直接引起現場塵土飛揚情形，而係貨車行經現場未減速導致輪胎揚起塵土所致，是縱果有污染，應處罰者應為貨車駕駛行為所直接導致之污染，而非裝卸作業本身。㈢再者，被告據現場稽查人員丁○○之稽查結果及舉發照片為處分依據，惟稽查人員是否具專業稽核資格，得以判斷符合污染情形？又是否僅得據其稽查資料及拍攝照片，即確認有空氣污染情形？此原處分皆未說明，被告僅依照片，即處罰原告，自屬可議。況被告曾於94年9月23日以高市府環空處字第94固00048號處分對本件類似情形（自卸船裝卸作業程序中塵土飛揚之情形）課處罰鍰，經該案原告以上開理由提起訴願後，被告即逕行撤銷處分，本件亦屬自卸船作業之污染情形，亦應比照辦理。㈣又自卸船作業係使用船上裝卸設備，並無可能由裝卸公司自備機具，而該等船舶裝設輸送管之位置，會隨著砂石卸下、吃水量減少而提高，是輸送管與砂石車車斗之距離增加，乃無可避免，故所謂以密閉輸送管防止污染等情形，實屬不可能，至多盡量僱請灑水車灑水，而原告已每隔一小時僱請灑水車灑水一次，因此裝卸作業僅使用船上裝卸設備，無從使用漏斗等器材，且河砂係自船上卸至地面卡車，遑論於卡車車斗上方加設防塵網等設備（否則裝卸作業顯無從進行），是被告質疑原告於裝卸過程未使用漏斗、防塵網等工具，顯係不瞭解裝卸工作，而被告既未能提出具體足以防止空氣污染之方法，又豈能單獨課處原告無實施可能之義務，則處罰原告與行政罰法第10條有違。另73號碼頭乃穀物裝卸專用碼頭，與本件河砂裝卸設備不同，又因其為專用碼頭，故以固定現場設備加以防制尚有可能，然本件為不定點、視船舶停泊碼頭裝卸程序，自無可能如73號碼頭以固定式設備加以防制。㈤另鈞院94年度訴字第262號判決「小港倉儲案」與本件尚有不同，蓋本件自卸船作業，原告僅代為申請作業許可，至實際作業均由船方或貨主自行進行，惟小港倉儲公司尚參與部分裝卸作業，況該案之裝卸程序非經港務局認可，本件之自卸船作業為高雄港務局認可之裝卸程序，並同意船方及貨主自行作業，何以相關污染責任需由未參與作業之原告負責？至於提供場地致生污染之高雄港務局及實際作業產生污染之貨主卻可免除責任？是原告對於現場並無管領能力，自不應要求原告負狀態責任。㈥依高雄港務局核定之港埠業務費費率表內自卸船章節所載：「船方及貨方應保持碼頭面之清潔，散落碼頭面之貨物不得掃落海面，載運車輛出港區前，應自行清洗輪胎、加蓋帆布，各項裝卸作業均應遵守港區相關環保規定」，由此觀之，本件自卸船方及貨主，非但為污染行為人，其並有遵守高雄港務局規定之義務，即與原告無關，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分云云。

三、而被告答辯則以：㈠按「在各級防制區及總量管制區內，不得有下列行為：從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物。‧‧‧其他經主管機關公告之空氣污染行為。」「違反第31條第1項各款情形之1者，處新臺幣5千元以上10萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新台幣10萬元以上100萬元以下罰鍰」分別為空氣污染防制法第31條第1項及第60條第1項所明定；另行政院環境保護署（以下簡稱行政院環保署）依空氣污染防制法第31條第1項第6款規定，於91年8月15日以環署空字第0910056279D號公告空氣污染行為，公告事項一之㈢「礦物、土石或其他粒狀物質之輸送系統（包括以車輛及吊纜在公私場所及道路運送者）未具下列設備或措施之一而有散布粒狀污染物情形者：⒈密閉輸送。⒉以覆蓋物或灑水系統，有效防止可見灰塵之飛散。⒊接駁點或裝卸作業裝置有效之收集及處理設備。⒋其他有效設備或措施。」此係規範未具相關防制設備或措施之礦物、土石或其他粒狀物質等輸送系統，屬違反空氣污染防制法第31條第6款規定公告之空氣污染行為。查本件原告於稽查當日，進行新天客散裝貨輪河砂裝卸作業，無有效防止粒狀物質飛散之適當防制措施，致作業中引起塵土飛揚產生明顯粒狀物，造成空氣污染，經稽查人員拍照存證後，被告依上開法令裁處原告10萬元罰鍰，並無不合。㈡再據高雄港務局於95年8月31日高港棧管字第0950014512號函說明，95年6月20日係由原告於50號碼頭承攬「新天客輪」河砂裝卸作業，且稽查當時，被告亦會同原告公司屬員李其祥與港區管理人員黃國安，釐清污染原因為裝卸作業中掉落沙土於碼頭地面上，以致運輸貨車行駛路面造成揚塵污染。由於本件處分對象為污染行為人，係以實際造成污染之裝卸作業承包商為處分對象，故有關原告所稱船方、貨主等非上述污染行為人，自非本件處分對象甚明。㈢本件之污染源並非由貨車行駛所造成，係因原告於裝卸作業中並未使用如漏斗、防塵網等防止揚塵之設備，以致沙土散落於碼頭地面，造成地面沉積粉塵致作業貨車行駛引起揚塵，追究污染成因，原告即為實際污染行為人，是原告所稱「本件污染結果自與裝卸作業無直接因果關係」等語，係事後卸責之詞，不足採據。況稽查當時，原告正進行河砂裝卸作業，由稽查照片顯示卸料出口至卡車距離甚遠，無任何有效污染防制設施（如密閉輸送管系統‧‧‧等），而任由明顯可見之揚塵逸散，故原告所稱無適當防制設備可用乙節，顯係推諉卸責之詞。㈣本件之稽查記錄與稽查照片皆已完整記錄稽查過程與污染來源，並經由原告公司所屬員工與港區管理人員確認簽名無誤。另被告稽查人員丁○○亦經行政院環保署核發「環保稽查人員訓練班」訓練合格結業證書，具有環保專業稽查資格，本件之告發處分並無違誤。㈤被告94固00048號處分書係因被告對該件之污染行為人認定尚有疑義，遂依法撤銷原處分，惟本件污染行為人認定明確，稽查當時50號碼頭使用人業經高雄港務局確認為原告承攬「新天客輪」卸河砂作業，原告自應負起維護碼頭污染防制之責，且應就造成空氣污染之虞的各項作業事先規劃相關防範措施，而非於污染發生後，推諉卸責，故本件原告自不能免責，並請求駁回原告之訴等語。

四、按「在各級防制區及總量管制區內，不得有下列行為：‧‧‧其他經主管機關公告之空氣污染行為。前項空氣污染行為，係指未經排放管道排放之空氣污染行為。第一項行為管制之執行準則，由中央主管機關定之。」「違反第31條第1項各款情形之1者，處新臺幣5,000元以上10,000元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣100,000元以上1,000,000元以下罰鍰。」分別為空氣污染防制法第31條及第60條第1項所明定。次按「公告事項：公私場所有下列各項行為者為空氣污染行為：‧‧‧㈢礦物、土石或其他粒狀物質之輸送系統（包括以車輛及吊纜在公私場所及道路運送者）未具下列設備或措施之一而有散布粒狀污染物情形者：⒈密閉輸送。⒉以覆蓋物或灑水系統，有效防止可見灰塵之飛散。

⒊接駁點或裝卸作業裝置有效之收集及處理設備。⒋其他有效設備或措施。」亦經行政院環保署依空氣污染防制法第31條第1項第6款規定，於91年8月15日以環署空字第0910056279D號公告公私場所之各項空氣污染行為在案。

五、經查，被告稽查人員於95年6月20日下午4時至高雄港區50號碼頭進行空氣污染稽查作業時發現，原告當時於50號碼頭新天客散裝貨輪進行河砂裝卸作業，因未作好適當防制措施，作業中掉落沙土於地面上，致運輸貨車駛過引起塵土飛揚，產生明顯粒狀污染物，核有違反空氣污染防制法第31條第1項第6款規定之情形，被告依法告發，並依同法第60條第1項規定，裁處原告10萬元罰鍰等情，有被告95年8月3日高市環局空處字第95固00026號處分書、原告95年7月3日高鋒字第95026號陳述意見函及現場稽查照片數幀附於原處分卷足稽，洵堪認定。

六、原告雖執前詞，主張其僅係代儀億公司等貨主申請進港卸貨，至相關作業舉凡裝卸進行、貨車調派等概由貨主方面自行處理，是本次裝卸作業所造成之污染行為，與原告無關云云。惟查，現代社會發展多元，危害、干擾公共秩序、環境之類型及種類繁多，行政機關為防止危害採取之干涉措施，原則上應對責任人為之。而人民在法律上是否成為責任人之判斷，係以個人的社會表現作為判斷之標準。因此，人民除因本身之行為或不行為而有可能成為責任人外（行為責任），如其危害之發生，雖非因其本身之行為或不行為直接所造成，而係因對物之占有或狀態具有事實之管領力，倘其疏於管領致有發生妨害公共秩序或危害公共危險之結果，則該對物有事實管領力者，自應承擔適時排除危害的責任，以達成維護公共安全與公共秩序免於危害之目的，此即行政法理論上所謂之「狀態責任」。茲所謂「狀態責任」者，實係以具備排除危害可能性為重要考量，而物之所有人、管理人、使用人對物的狀態原則上應係最為明瞭把握而能排除危害者，是物之所有人、管理人、使用人在行政法上是否成為責任人的判斷，係以個人社會表現為判斷標準。換言之，「狀態責任」係指人民對於物之性質或狀態，原則上最能把握，具有防止危害發生之可能，且依法規之規範目的，亦課予人民有防止之義務，能防止卻疏於防止，則對此義務之違反，即須受到行政秩序罰之處罰，核其性質，該項責任乃是一種「結果責任」。蓋其並非因行為與危害之發生有因果關係而承擔責任，而是因為對發生危害之物具有事實管領力而負責，所以被稱為是「狀態責任」。又空氣污染防制法制定之目的係為防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質，此觀該法第1條規定自明。復觀諸該法第20條第1項規定意旨，其寓有使公私場所之管理使用者，維持該場所內所排放之空氣污染物符合排放標準。故而，同法第31條第1項第6款所規範之對象，自不以實際造成空氣污染之行為人為限，苟其對空氣污染行為之發生具有事實管領力者，例如：承租人、保管人或使用人，亦應對污染行為負擔狀態責任，而成為責任人，要不待言。

七、查被告稽查人員於95年6月20日下午4時至高雄港區50號碼頭進行空氣污染稽查作業時發現，原告當時於50號碼頭新天客散裝貨輪進行河砂裝卸作業，未具有相關防制空氣污染之設備，作業中掉落沙土於地面上，致運輸貨車駛過引起塵土飛揚，產生明顯粒狀污染物，復有現場照片數幀附於原處分卷可按，核有違反首揭空氣污染防制法第31條第1項第6款暨行政院環境保護署91年8月15日環署空字第0910056279D號公告規定之情形。再據原處分卷附之高雄港務局95年8月31日高港棧管字第0950014512號函之說明，95年6月20日係由原告於50號碼頭承攬「新天客輪」河砂裝卸作業及其作業時段，是以原告既承攬50號碼頭之裝卸業務，則在屬其裝卸業務之使用期間內，其對該碼頭之裝卸業務係有事實管領能力之人，揆諸上揭說明，縱原告未親自在碼頭操作河砂裝卸作業，然其對該碼頭之空氣污染行為，自應負狀態責任。申言之，原告對於其所使用之該碼頭場所範圍內所排放之空氣污染物，即應負有維持排放標準之義務，以防止空氣遭受污染而危害國民健康及生活環境，並不因該空氣污染物是否由第三人所迼成而有所不同，以達空氣污染防制法之立法目的。是原告訴稱本件僅係原告代儀億公司等貨主申請進港卸貨，相關作業舉凡裝卸進行，貨車調派等概由貨主方面自行處理，是本次裝卸作業與原告無關，及本件之自卸船作業為高雄港務局認可之裝卸程序，並同意船方及貨主自行作業，何以相關污染責任需由未參與作業之原告負責，至於提供場地致生污染之高雄港務局及實際作業產生污染之貨主卻可免除責任乙情，容有誤解，並不可採。

八、再查，據原處分卷附之現場稽查照片所示，本件裝卸作業過程中並未使用漏斗、防塵網等之設備，致沙土掉落於地面，進而導致車輛行駛經過引起塵土飛揚，產生明顯粒狀污染物，違章事實甚為明確。而原告稱裝卸作業程序掉落沙土直接引起現場塵土飛揚情形，係因貨車行經現場未減速導致輪胎揚起塵土所致，應處罰者應為貨車駕駛行為所直接導致之污染，而非裝卸作業本身，顯係倒果為因，要無可採。再者，本件原告代儀億公司所申請者為自卸船裝卸作業，而所謂自卸船固然係指使用船上裝卸設備，進行裝卸作業，縱依高雄港核定之港埠業務費費率表內自卸船章節所載：「船方及貨方應保持碼頭面之清潔，散落碼頭面之貨物不得掃落海面，載運車輛出港區前，應自行清洗輪胎、加蓋帆布，各項裝卸作業均應遵守港區相關環保規定。」等語，亦不能謂自卸船作業可排除原告依空氣污染防制法所應負擔之狀態責任。準此，本件新天客散裝貨輪河砂裝卸作業雖屬自卸船作業，相關作業舉凡裝卸進行、貨車調派等等，縱由貨主方面自行處理，然綜觀本件河砂裝卸過程中，為防止塵土飛揚情況發生，本應於輸送管加裝伸縮套管或防塵套，或亦可加裝防落海擋板、作業防塵網等，以防止粒狀污染物四處散落，此之裝卸設備並非難事，原告當可督促貨主作好該項防止空氣污染之措施，然原告卻任由貨主為之，致作業中掉落沙土於地面上，而讓運輸貨車駛過引起塵土飛揚，產生明顯粒狀污染物等情，自難謂原告無疏失之責任；況且原告於95年7月3日以高鋒字第95026號回復被告之陳述意見函中，亦敘及：「本公司今後當於承攬裝卸散裝輪船之船首及船尾擺置擋牆，防止非裝卸卡車進入裝卸作業區，同時降低卡車行駛速度，避免揚塵。」等語，在在可證明原告所稱河砂係自船上卸至地面卡車，無法加設防塵網等設備，本件污染與裝卸作業無關，如有污染情事，自應針對實際作業之船方或貨主加以處罰云云，無非係卸責之詞。另本件之稽查記錄與稽查照片皆已完整記錄稽查過程與污染來源，並經由原告公司所屬員工與港區管理人員確認簽名無誤。而被告稽查人員丁○○亦經行政院環保署核發「環保稽查人員訓練班」訓練合格結業證書，有該結業證書附於原處分卷可參，是本件稽查人員具有環保專業稽查資格，其所為之告發處分並無違誤。則原告指摘稽查人員是否具專業稽核資格及僅憑照片即據以處罰原告云云，皆不足採。

九、綜上所述，原告之主張既無足採，則被告原處分對原告處以罰鍰10萬元，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告提起本件訴訟求予撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不再逐一論述，附此敍明。

十、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第236條、第233條第1項、第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。

第三庭法　官 邱政強

附註:行政訴訟法第235條（第1項、第2項）: