高雄高等行政法院判決

原告

昌勇企業股份有限公司

代表人

甲○○

被告

屏東縣政府

代表人

乙○○ 縣長

訴訟代理人

丙○○

上列當事人間水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國96年12月18日環署訴字第0960085154號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：緣原告所屬屏東分公司於屏東縣萬丹鄉○○村○○路497號設廠從事豬隻屠宰業，領有被告核發之水污染防治許可證（屏縣環排許字第00785-00號），核准之廢（污）水最大日排放量1,200立方公尺，前經行政院環境保護署環境督察總隊南區環境督察大隊(以下稱行政院環保署南區督察大隊)會同被告所屬環境保護局（以下稱屏東縣環保局）於96年5月10日10時10分至11時30分派員前往上開工廠稽查，發現該廠廢(污)水未納入廢水處理設施妥善處理，逕由未經許可之放流口繞流排放於地面水體，並經稽查人員於未經許可之放流口採取水樣送驗，檢驗結果：化學需氧量為272毫克／公升（mg/L）、生化需氧量為182毫克／公升（mg/L），均未符合「放流水標準」所定限值（屠宰業：化學需氧量80毫克／公升、生化需氧量150毫克／公升），違反水污染防治法第7條第1項、第18條暨水污染防治措施及檢測申報管理辦法第52條第1項規定，被告從一重依行為時水污染防治法第46條及行為時「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」之規定，裁處新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並限期至96年6月30日前改善完成。原告不服，復循序提起訴願，亦遭駁回，乃提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告未於言詞辯論期日到場，惟據其提出之書狀聲明求為判決：

⑴訴願決定及原處分均撤銷。

⑵訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：如主文所示。

三、兩造之爭點：

甲、原告主張之理由：原告未於準備程序及言詞辯論期日到場，惟據其所提出之書狀主張如下：

⒈原告所屬屏東分公司前於屏東縣萬丹鄉○○路497號設廠從事豬隻屠宰業，領有被告核發之水污染防治許可證(屏縣環排許字第00785-00號)，核准之廢(污)水最大日排放量1200立方公尺，因口蹄疫發生後，原告上開工廠即關廠，不再從事豬隻屠宰業務，原告遂將工廠內冷凍庫出租供他人作為肉品倉儲使用，但該廠之污水處理廠仍持續運作，並未停止。行政院環保署南區環境督察大隊會同屏東縣環保局於96年5月10日10時10分至11時30分派員前往原告之上開工廠稽查，於原告上開工廠之雨水排水溝採取水樣送驗，檢驗結果:化學需氧量為272毫克/公升(mg/L)生化需氧量為182毫克/公升(mg/L)，均未符合「放流水標準」所定限值(屠宰業:化學需氧量80毫克/公升、生化需氧量150毫克/公升)，而以原告違反水污染防治法第7條第1項、第18條暨水污染防治措施及檢測申報管理辦法第52條第1項規定，被告從一重依同法第46條及行為時「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」之規定，裁處30萬元罰鍰，並限期至96年6月30日前改善完成。原告不服，於96年7月9日經由被告提起訴願，案經被告重新審查後，仍駁回訴願，爰依法起訴。

⒉按「事業．．，排放廢(污)水於地面水體者，應符合放流水標準。」「事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍．．及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的的事業主管機關定之。」水污染防治法第7條第1項及第46條雖分別定有明定。惟查，原告已不再從事豬隻屠宰業務，原告工廠之污水處理排放水，不僅排放之水量符合規定，且水質亦符合相關規定。此由被告並未檢測原告之污水排流放口可證。因此，本案被告援引水污染防治法第46條之規定，顯有適用法令不當之違法。次查，原告之工廠並無從事屠宰業務，而被告取樣之排水口，係一般地面及雨水排放水口，96年5月10日被告至原告工廠時，原來之工廠係由租用原告工廠及倉庫之廠商林進國先生在管理使用，而林進國之員工趙桓逸，至倉庫取用豬肉解凍時，於工廠非作業區雨水排放溝旁，為加速肉品解凍，自行以自來水沖肉品，致退冰廢水流入雨水下水道而排至廠外，此由當時水溝之水量不多可證。原告自86年口蹄疫發生後即未從事豬隻屠宰，目前更處於歇業狀態，更少有作業廢水產生之情形，僅部分冷凍倉庫外祖他人使用，此事件非原告之營業行為所生之廢水，乃租用戶員工因第1次至工廠載貨，對於工廠作業區不甚瞭解所致，影響環境衛生法之規定，此舉非原告所預先所得防止。再查，被告取樣之排放水口並非原告之污水排放口，而係在原告之雨水排放水口取樣，該排放水口平常排放水量稀少，故其生化需氧量依比例即比一般正常事業廢水排放濃度較高，但依被告之檢驗數字可見，原告之排放水較一般家庭廢水之生化需氧量低。換言之，原告之雨水排放口之水質，較一般家庭之污水排放口水質佳，而原告命被處罰，被告之處分顯然不公且不合法。

⒊綜上所述，本案原告並無違反水污染防治法第18條及第46條等規定，而被告之處分適用法令顯有不當，為此狀請鈞院鑒核，賜准撤銷原處分，以維權益，至感法便。

乙、被告主張之理由：

⒈「事業或污水下水道系統應以核發機關許可之放流口排放及所排放之廢（污）水應符合放流水標準」為法所明定，本件稽查人員（環保署南區督察大隊）於現場稽查時，發現原告所申請核准之放流口未有水排出，而於另一排放處卻發現有血水排放至承受水體，違反上述法令事證明確（），縱該排水事實如原告所述係為承租人之員工（趙桓逸）所為，惟原告既將倉庫出租予他人，即有將廠內相關設施與功用告知承租人之義務，使其得以遵守相關規定，以自來水沖洗冷凍肉品致血水經由雨水道排放於地面水體之事實，係管理上之疏漏，此為原告與承租商之內部規範，不得以此為卸責之理由，況該公司依規定亦設置有廢水處理設施專責人員（曾鵬璋先生），其對於廢水相關問題之處理更應妥善，否則即喪失法令規範設置專責人員之目的，更不能因此阻卻違法。

⒉查原告並無依相關規定辦理停業登記，亦未向主管機關（環保局）辦理廢（污）水排放許可之註銷或停工登記，在此一情形下，原告有廢水產生即應符合水污染防治法相關規定；另查原告向環保局所提之事業或污水下水道系統廢（污）水檢測申報表（95年下半年度、96年上半年度）（如附件6），其皆有屠宰作業進行，亦有廢水產生，與原告所述未從事豬隻屠宰及處於歇業狀態，顯有不符。準此，原告因管理上之過失，導致廢水自未許可之放流口排放之違規情形即應受罰。

⒊對於原告認被告取樣之排放水口並非其污水排放口，而係在原告之雨水排放口取樣，且該排放水量稀少，水質較一般家庭之排放水質佳，處罰有不合法之部分，經查，原告既認為該排放口係為雨水排放口，依規定應將該排放口納於排放許可證申請之範圍，且僅作為排放雨水之用途，惟查原告所申請之排放許可證內容並未包含該排放口，且稽查人員至現場稽查當日並未有下雨，該排放口卻有廢水排出，毋論該排放水質為何，即已違法，況該排放水質未符合其列管業別之放流水標準，原告違反水污染防治法相關規定自無疑問。

⒋原告違反行為時水污染防治法第7條、第18條暨水污染防治措施及檢測申報管理辦法第52條規定之事實明確，有當日稽查紀錄、採證相片可稽。揆諸各法條規定及各項資料，被告所為之裁處於法有據，應予維持。

理由

壹、程序部分﹕原告經合法通知未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。

貳、實體部分﹕

一、按「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢(污) 水於地面水體者，應符合放流水標準。」「事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢(污)水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第7條第1項或第8條規定者，處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」「違反依第13條第4項或第18條所定辦法、第28條第1項規定者，處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業；必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」依行為時水污染防治法（下稱水污染防治法）第7條第1項、第18條、第40條第1項、第46條分別訂有明文。又依據水污染防治法第18條規定，行政院環境保護署以95年10月16日環署水字第0950080183號令訂定發布「水污染防治措施及檢測申報管理辦法」（下稱管理辦法）第2條第12款規定：「本辦法專用名詞，定義如下：．．十二、繞流排放：廢（污）水未依許可之放流口排放，或未依下水道管理機關（構）核准之排放口排入污水下水道。」第52條第1項規定：「事業或污水下水道系統應以核發機關許可之放流口排放。但緊急情形非以繞流排放，不足以搶救人員或處理設施者，不在此限。」及第100條規定：「事業或污水下水道系統將部分廠（場）或設備供他人使用，或委託他人操作水污染防治設備，仍應負水污染防治措施管理及檢測申報之責。」另行政院環保署為使主管機關對違反水污染防治法之嚴重污染案件，裁處罰鍰合於比例原則，特依行政程序法第159條第2項第2款規定，以95年3月24日環署水字第0950022049C號令修正發布「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」（下稱裁量基準），茲依該裁量基準第2點：「二、本基準所稱嚴重污染案件，指有下列情形之一並違反本法規定者：．．㈣事業或工業區專用污水下水道系統繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水。．．」及第3點附表：「．．六、核准最大日排放量30立方公尺以上或排放廢（污）水含有害健康物質之事業或工業區專用污水下水道系統，繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水者。．．裁量參考因素（污染程度或違規次數）：自污染行為日起，往前回溯1年內無繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水紀錄。裁處罰鍰下限：新臺幣30萬元以上。」亦分別訂有明文在案。

二、經查，本件原告所屬屏東分公司於屏東縣萬丹鄉○○村○○路497號設廠從事豬隻屠宰業，領有被告核發之水污染防治許可證（屏縣環排許字第00785-00號），核准之廢（污）水每日最大排放量1,200立方公尺、有效期間自95年5月8日起至100年5月7日止、及放流口（或納入污水下水道系統排入口）總數1個，但無逕流廢水放流口之登記。嗣經行政院環保署南區督察大隊會同屏東縣環保局於96年5月10日10時10分至11時30分派員前往上開工廠稽查，發現該廠廢(污)水未納入廢水處理設施妥善處理，逕由未經許可之放流口繞流排放於地面水體，並經稽查人員於未經許可之放流口採取水樣送驗，檢驗結果：化學需氧量為272毫克／公升（mg/L）、生化需氧量為182毫克／公升（mg/L），均未符合「放流水標準」所定限值（屠宰業：化學需氧量80毫克／公升、生化需氧量150毫克／公升），違反水污染防治法第7條第1項、第18條暨管理辦法第52條第1項規定，被告從一重依水污染防治法第40條、第46條及裁量基準之規定，裁處30萬元罰鍰，並限期至96年6月30日前改善完成及限期至96年7月30日以前繳交罰鍰等情，有原告屏東分公司（屠宰業）水污染防治許可證（屏縣環排許字第00785-00號）、行政院環保署圖片檔案資料、環保署南區督察大隊檢測報告（報告編號：0000000）、被告執行違反水污染防治法限期改善或補正通知書（屏府環水處字第3495-1號）、被告執行違反水污染防治法案件裁處書（96年6月12日屏府環水處第3495號），附於原處分卷可稽，洵堪認定。

三、原告雖主張被告取樣之排水口，係一般地面及雨水排放水口，並非原告之污水排放口，且原告之排放水較一般家庭之污水排放口水質佳，被告之處分顯然不公平且不合法云云。惟查，行政院環保署南區督察大隊會同屏東縣環保局於上揭時間派員前往原告之工廠稽查，並經稽查人員於未經許可之放流口採取水樣送驗，檢驗結果：化學需氧量為272毫克／公升（mg/ L）、生化需氧量為182毫克／公升（mg/L），均未符合「放流水標準」所定限值（屠宰業：化學需氧量80毫克／公升、生化需氧量150毫克／公升）。且依現場制作南區環境督察大隊稽查督察紀錄記載略以：「該公司從事豬隻屠宰作業，本日稽查時其部分作業清洗廢水未經處理設備處理，經由未經許可放流口繞流排放，於繞流排放口採乙組水樣送驗並拍照存證，現場檢驗PH7.83、水溫24.3℃，送驗項目：SS、BOD、COD（加硫酸至PH<2），水樣冰存。上述經由未經許可放流口繞流排放，已違反水污染防治法第18條之規定，俟檢驗結果一併函請屏東縣政府依法辦理。」有該稽查工作紀錄附於原處分卷可稽，並有現場稽查照片及環保局水質檢測報告足佐，原告違法情節甚為明確。其次，事業排放廢水於地面水體，應經主管機關許可之放流口排放，不得繞流排放，且所排放之廢水水質應符合放流水標準，為上揭水污染防治法及管理辦法所明定業者應遵守之義務。茲依原告領有被告核發之水污染防治許可證（屏縣環排許字第00785-00號）觀之，被告所核准之廢（污）水之放流口（或納入污水下水道系統排入口）僅有總數1個，並無其他放流口或逕流廢水放流口之登記，則原告未依規定申請之放流口流出廢（污）水之行為本屬違法，即使原告主張該雨水排放水口之水質較一般家庭污水排放口水質佳，然雨水排放口僅得作為排放雨水之用途，況原告所申請之排放許可證內容並未包含該排放口，且稽查人員至現場稽查當日並未有下雨，該排放口卻有廢水排出，即毋論該排放水質為何，其皆屬違法行為，自為明確；抑且，該排放水質依上揭稽查工作紀錄及環保局水質檢測報告，未符合其列管業別之放流水標準，是以，被告依原告違反水污染防治法相關規定而科處罰鍰，並為限期改善之處分，依法並無不合。又本件原告未依申請之放流口排放廢（污）水，經採樣檢驗結果，化學需氧量、生化需氧量，均未符合「放流水標準」所定限值，依據前揭裁量基準第3點附表第6項之規定，被告以原告經核准最大日排放量達1,200立方公尺，且自本次污染行為日（96年4月12日）起，往前回溯1年內無繞流排放廢（污）水紀錄，乃就本件裁處罰鍰之最下限30萬元，實已有利於原告，難謂被告之裁處有不公平之情形，是原告此部分之主張，並不足採。

四、至原告另主張其已將工廠及倉庫出租與廠商林進國，並由其管理使用，而本次事件非肇因於原告之營業行為所生之廢水，乃租用戶員工趙桓逸因第1次至工廠載貨，對於工廠作業區不甚瞭解，於工廠非作業區雨水排放溝旁，為加速肉品解凍，自行以自來水沖肉品，致退冰廢水流入雨水下水道而排至廠外，此舉非原告預先所得防止云云，並提出雙方於91年12月31日所簽訂之租賃合約書為證。惟按，現代社會發展多元，危害、干擾公共秩序、環境之類型其種類繁多，行政機關為盡其所能達成排除及預防危害，以達成維護公共秩序的行政任務，在理論上，不應有漏洞存在，故除可動用公權力機關本身之力量外，有時亦得要求人民負擔之，只要人民所增加之負擔，並未逾越合理限度，亦為法所許。因此，人民如因其本身行為導致干擾或危害之發生，當負有責任自不待言；而純粹之不作為亦有成為行政法上行為人之可能，此即所謂「狀態責任」。茲所謂「狀態責任」者，實係以具備排除危害可能性為重要考量，而物之所有人、管理人、使用人對物的狀態原則上應係最為明瞭把握而能排除危害者，是物之所有人、管理人、使用人在干預行政法上是否成為責任人的判斷，係以個人社會表現為判斷標準，苟有違反狀態即應負責。換言之，「狀態責任」係指人民依法規的規定，對某種狀態維持，具有義務，因違背此種義務，故須受到行政秩序罰之處罰，性質上是一種「結果責任」。蓋其並非因行為與危害之發生有因果關係而承擔責任，而是因為對發生危害之物具有事實管領力而負責，所以被稱為是「狀態責任」（黃啟禎先生著，干涉行政法上責任人之探討，收錄於當代公法新論（中），翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集，2002年7月，第295頁以下；及李惠宗先生著，行政法要義，2004年7月2版，第521頁參照）。又水污染防治法制定之目的係為防治水污染，確保水資源之清潔，以維護生態體系，改善生活環境，增進國民健康，此觀該法第1條規定自明。復觀諸該法第18條所授權規定之管理辦法第100條明定「事業或污水下水道系統將部分廠（場）或設備供他人使用，或委託他人操作水污染防治設備，仍應負水污染防治措施管理及檢測申報之責。」核係就事業主之「狀態責任」而加予規範。從而事業主縱將廠區部分樓層或空間轉租予其他事業進行生產營運者，其對廢（污）水之排放，仍應負有監督之責。倘事業主未盡監督之義務，致有違反水污染防治法之情形，仍應就其具有事實管領力之「狀態責任」而加以負責，並以其為處分之主體。經查，原告與承租人林進國所訂定之租賃合約書條件中，係以廠房之冷凍庫為租賃標的，且原告負有維護場所設備正常運轉之義務，而承租人則應遵守原告所訂之安全管理規則（參合約書第5條），可知原告縱將工廠之一部分出租予他人，其對該工廠仍為具有事實性管理能力之人，則因原告之監督管理不周，致有廢（污）水自非經核可之放流口排出，原告即應對其過失行為負有狀態責任，可為行政罰義務之人，自為明確。縱然原告辯稱其未從事屠宰業已久，然查原告分公司並無依相關規定辦理停業登記，亦未向主管機關（環保局）辦理廢（污）水排放許可之註銷或停工登記，且原告向環保局所提之事業或污水下水道系統廢（污）水檢測申報表（95年下半年度、96年上半年度），其皆有屠宰作業進行，亦有廢水產生，與原告所述未從事豬隻屠宰及處於歇業狀態，顯有不符，此有相關事業或污水下水道系統廢（污）水檢測申報表附卷可稽。準此，原告雖非違法狀態之行為人，但對相關廢（污）水放流口之排放仍有實質管領力，卻因其管理上之過失，導致廢（污）水自未許可之放流口排放之違規情形，則被告對其科處罰鍰，並課予其「限期改善」之義務，依法洵無不合。原告上開之主張，不足為採。

五、綜上所述，原告之主張既無可採，則被告以原告違反水污染防治法第7條第1項、第18條暨水污染防治措施及檢測申報管理辦法第52條第1項規定，被告從一重依行為時水污染防治法第46條及行為時「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」之規定，裁處30萬元罰鍰，並限期至96年6月30日前改善完成，認事用法，洵無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷原處分及訴願決定，並無理由，應予駁回。又本件事證已明，至於兩造其餘主張，經核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此說明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第218條、第195條第1項後段、第98條第1項前段、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第三庭