高雄高等行政法院判決

原告

三益紙業股份有限公司

代表人

甲○○

被告

嘉義縣政府

代表人

乙○○ ○○

訴訟代理人

丙○○

上列當事人間水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國97年5月12日環署訴字第0970021896號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：原告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告聲請由其一造辯論而為判決，合先敘明。

二、事實概要：緣原告於嘉義縣中埔鄉和美村司公廍39之1號設廠從事造紙業，領有被告核發之水污染防治許可文件（嘉義縣環水許字第00005-02號），核准之廢（污）水最大日排放量為595立方公尺，經嘉義縣環境保護局（以下簡稱嘉義縣環保局）於民國97年1月19日上午6時25分許派員前往稽查，發現該廠廢水處理設施未維持正常操作及管理，致廢水經由未經許可之放流口繞流排放於廠外雨水溝，違反水污染防治法第18條暨水污染防治措施及檢測申報管理辦法第52條第1項前段規定，被告乃依水污染防治法第46條規定，裁處原告新台幣（下同）30萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：（一）原告於嘉義縣中埔鄉和美村司公廍39之1號設廠從事造紙業，原告工廠有關廢水設備係於96年改建完成，於97年3月取得被告核發之水污染防治許可文件，核准字號為嘉義縣環水許字第00005-02號，有效期間自97年3月4日起至102年3月3日止，核准之廢（污）水最大日排放量為595立方公尺，並設置領有合格證書之廢（污）水處理技術員（證書字號：82環署水乙字第0788號）。原告在經濟不景氣時，仍配合政府之環保政策，不惜重資改善設施及增加人員配備，原告既已有處理廢水之設施及人員，應無偷排廢水之動機及企圖。（二）97年1月19日上午6時許，原告工廠之現場值班人員發現，廢水處理設施中經化學處理後要輸送至生物處理之廢水移送泵浦故障，因而有極少部分已經第1階段化學處理之廢水自儲存池中溢流而出，值班人員隨即通知工廠之工務人員來廠搶修，僅滲漏約20立方公尺，嘉義縣環保局之稽查人員於當日6時25分許至現場稽查，認定原告所排放之廢水由非經許可之放流口繞流排放於廠外雨水溝，依水污染防治法第46條裁處30萬元罰鍰。惟按：1.依水污染防治法之立法目的，應是防止故意及惡意的排放廢污水行為，故水污染防治措施及檢測申報管理辦法第2條第12款所謂「繞流排放」，其處罰之行為態樣，應不包括已設置廢（污）水處理設施，但因機械故障或設備瑕疵而疏漏廢水自非許可之放流口排放之行為，否則課以事業單位無過失責任，顯與規範目的不同。2.當日溢流事故純屬意外及機械故障，此觀溢流量為20立方公尺，僅占原告每日許可排放量595立方公尺之3.4％可為證，原告沒有必要為了偷排少量廢水干冒重罰，原告工廠內之廢水、回收水輸送泵浦計有10餘台，每台均定期保養維修，有維修紀錄可供查核，但機械何時會故障，無法預測，縱使定期維護亦難擔保機械不會損壞，訴願機關未查核原告之機械維修紀錄，僅憑自行之推測即誣指原告平時不善盡保養及維修之義務，使廢水處理未維持正常操作及管理，實非公務機關實事求是、釐清事實應有之作為。3.依嘉義縣環保局取樣之樣本顯示，化學需氧量為1,260㎎/L，懸浮固體為1330㎎/L，與原告工廠之原廢水化學需氧量約為3,550㎎/L，懸浮固體約為4,000㎎/L有明顯差異，足見該排放之廢水非原告故意所排出，設若原告真要繞流偷排廢水，何必多此一舉將工廠原廢水做初階處理，大可直接將原廢水排出，豈不是更省時省力？足證原告確實是疏漏而溢流廢水，非要偷排。4.嘉義縣環保局當日取樣之場所為排水溝渠，排水溝渠上游有其他住家，而住家之生活污水亦排入該排水溝渠中，故嘉義縣環保局取樣之樣本，亦難以認定全是原告工廠所溢流而出，再加上96年12月至97年1月為枯水期，降雨量僅5.3㎜，該水溝缺乏雨水沖洗，以致水溝內雜物沈積，現場取樣之樣本檢測出之數值，以嚴格而論，要認定是原告工廠排出的水質，亦缺乏絕對的條件。5.綜上，原告沒有偷排廢污水的企圖，原告之行為不該當繞流排放，被告以繞流排放對原告重罰30萬元，訴願機關亦未詳查實況，率予維持被告之裁罰，皆有不當。（三）按「事業或污水下水道系統設置之輸送或貯存設備，有疏漏污染物或廢（污）水至水體之虞者，應採取維護及防範措施；其有疏漏致污染水體者，應立即採取緊急應變措施，並於事故發生後3小時內，通知當地主管機關。」為水污染防治法第28條第1項所明定。本件事故係因原告廢水處理中第1階段化學處理貯存池之泵浦發生故障而疏漏溢流，原告當時已採取緊急應變措施，請工務人員搶修，而嘉義縣環保局所屬稽查人員係於當日6時25分至7時20分在現場查察，事故發生至嘉義縣環保局所屬稽查人員到場未超過3小時，應認原告已在時限內通知主管機關，原告處理措施完全符合水污染防治法第28條規定之程序，且溢流狀況迅速得以疏解，未釀成對水體、物質或環境的污染，被告之裁罰處分實有違誤等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

四、被告則以：（一）按水污染防治法第59條第1項第2款規定：「廢（污）水處理設施發生故障時，符合下列規定者，於故障發生24小時內，得不適用主管機關所定標準：‧‧‧二、立即於故障紀錄簿中記錄故障設施名稱及故障時間，並向當地主管機關以電話或電傳報備，並記錄報備發話人、受話人姓名、職稱。」惟按嘉義縣事業單位廢水處理設施故障報備電話紀錄表，未有原告於當日（即97年1月19日）向嘉義縣環保局報備故障設施之電話紀錄。原告從事造紙業，核屬水污染防治法第2條第7款所稱之「事業」，經嘉義縣環保局派員稽查，發現其廢水處理設施未維持正常操作及管理，致廢水經由未經許可之排放口繞流排放於廠外雨水溝，並非原告所稱其已在時限內通知主管機關，且是日稽查採樣之地點，其上游並無生活污水流動情形，而採樣之水質水色與上游之生活污水相異，有稽查照片可稽，其違反事實洵屬明確，被告乃依水污染防治法第46條規定，以97年3月5日府環字第0970003504號函裁處原告30萬元罰鍰，並命其應立即改善。（二）另原告所排放之廢水經檢驗其水質濃度達放流水標準之12倍以上（化學需氧量1,260mg/L，標準值為100mg/L；懸浮固體1,330mg/L，標準值30mg/L），屬嚴重污染案件，如依行為時「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」【已於97年5月13日經行政院環境保護署（以下簡稱環保署）廢止】，違反水污染防治法第7條第1項規定，將可處以最低48萬元以上之罰鍰，本件因認定其非屬惡意行為，且已有立即採取防範措施，乃採以較輕罰鍰30萬元等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、兩造之爭點為原告之工廠廢水經由未經許可之放流口繞流排放於廠外雨水溝，原告有無過失情事？經查：

（一）按「本法專用名詞定義如下：‧‧‧七、事業：指工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業或其他經中央主管機關指定之事業。」「事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」「違反依第13條第4項或第18條所定辦法、第28條第1項規定者，處新台幣1萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；．．．。」分別為水污染防治法第2條第7款、第18條及第46條所明定。次按「本辦法專用名詞，定義如下：‧‧‧十二、繞流排放：廢（污）水未依許可之放流口排放，或未依下水道管理機關（構）核准之排放口排入污水下水道。」「事業或污水下水道系統應以核發機關許可之放流口排放。但緊急情形非以繞流排放，不足以搶救人員或處理設施者，不在此限。前項繞流排放應於排放發生後，3小時內向核發機關通報，並記錄繞流排放起訖時間、原因、水量及通報時間。」亦分別為水污染防治措施及檢測申報管理辦法第2條第12款及第52條所明定。查上開管理辦法係環保署依據水污染防治法第18條等規定之授權，所訂立關於水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變、廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項等細節性及執行性事項之法規命令，核其授權內容明確，且上開管理辦法所規定之事項未逾越授權範圍，並其內容亦與水污染防治法係為確保水資源之清潔，以維護生態體系及改善生活環境之立法意旨相符，爰予援用。

（二）經查，本件原告於嘉義縣中埔鄉和美村司公廍39之1號設廠從事造紙業，領有被告核發之水污染防治許可文件（嘉義縣環水許字第00005-02號），核准之廢（污）水最大日排放量為595立方公尺，經嘉義縣環保局於97年1月19日6時25分許派員前往稽查，發現該廠廢水處理設施未維持正常操作及管理，致廢水經由未經許可之放流口繞流排放於廠外雨水溝等情，業據兩造分別陳明在卷，復有水污染防治許可證（文件）、水污染稽查紀錄及稽查照片等影本附卷可稽，洵堪認定。按事業排放廢（污）水於地面水體，應由主管機關許可之放流口排放或依下水道管理機關（構）核准之排放口排入污水下水道，為前揭法條明定業者應遵守之義務，若有違反，即應受罰。是被告以原告違反水污染防治法第18條暨水污染防治措施及檢測申報管理辦法第52條第1項前段規定，依水污染防治法第46條規定，並參酌行為時「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」第3點附表第7項規定，以97年3月5日府環字第0970003504號執行違反水污染防治法案件裁處書，裁處原告30萬元罰鍰，核無違誤。

（三）原告主張稽查當日採樣之地點為排水溝渠，排水溝渠上游尚有其他住家，而住家之生活污水亦排入該溝渠中，故嘉義縣環保局採樣之樣本亦難認定全是原告工廠所溢流而出云云。惟查，本件嘉義縣環保局所屬人員稽查當時，原告工廠之廢水放流口之雨水溝上游並無生活污水流動之情形，且採樣之水質水色與生活污水相異，故該雨水溝之污水應與上游之生活污水無關，業據被告陳明在卷，復有水污染稽查紀錄及現場照片等影本附卷足稽。是原告前開主張並不可採。原告復主張97年1月19日稽查當日上午6時許，其工廠廢水處理設施發生機械故障，因而導致部分廢水經由未經許可之放流口溢流而出，惟原告當時已採取緊急應變措施，而嘉義縣環保局所屬稽查人員係於當日6時25分至7時20分在現場查察，事故發生至稽查人員到場未超過3小時，應認原告已在時限內通知主管機關，完全符合水污染防治法第28條規定，是其並無過失，應予免罰云云。惟觀諸訴願卷所附之水污染稽查紀錄，稽查當日原告工廠廢水處理設施並無發生機械故障之情形，且嘉義縣環保局所屬人員在現場稽查時，僅於廠外雨水溝發現有廢水逕行排放之情形，而經主管機關許可之放流口則未有廢水排放，原告所屬人員當場亦無表明其工廠廢水處理設施有發生機械故障等情，亦據被告陳明在卷，核其所述與上開水污染稽查紀錄及現場照片所示稽查情形相符，堪予採信。是原告訴稱稽查當日其工廠廢水處理設施發生故障乙節，已難採信。況且，縱使原告主張其工廠廢水處理設施發生機械故障，導致部分廢水經由未經許可之放流口溢流而出乙節屬實，惟按水污染防治法第28條第1項及水污染防治措施及檢測申報管理辦法第52條均規定，事業或污水下水道系統設置之輸送或貯存設備，有疏漏污染物或廢（污）水至水體之虞者，應採取維護及防範措施，其有疏漏致污染水體者，應立即採取緊急應變措施，並於事故發生後3小時內，通知當地主管機關，並記錄繞流排放起訖時間、原因、水量及通報時間。準此，事業之廢（污）水處理設施發生故障時，業者必須完全踐行上述法定之措施，方得以繞流排放廢（污）水，而免予處罰。經查，原告所述其工廠廢水處理設施發生機械故障，導致部分廢水經由未經許可之放流口溢流而出乙節，原告既未曾以電話向嘉義縣環保局報備，而97年1月19日稽查人員前往稽查當時，亦未將其工廠廢水處理設施發生故障一事告知嘉義縣環保局所屬稽查人員，業據被告陳明在卷，並有嘉義縣事業單位廢水處理設施故障報備電話紀錄表影本附訴願卷為憑，足認原告並未依上開規定辦理。又原告為水污染防治法規定之事業，平日即負有妥善維護工廠廢（污）水處理設施正常運作之義務，其既無上開水污染防治法第28條第1項、水污染防治措施及檢測申報管理辦法第52條規定得合法繞流排放之情形，乃其應注意、能注意而未注意，從而導致廢（污）水逕由未經許可之放流口繞流排放於廠外雨水溝，縱無故意，亦難謂無過失，自應受罰。則被告以其工廠廢（污）水經由未經許可之排放口繞流排放，依首揭法律規定予以處罰，並無不合。

（四）末按事業污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準，水污染防治法第7條第1項定有明文；而事業排放廢（污）水，違反第7條第1項規定者，應依同法第40條規定處罰。至於事業廢（污）水不得繞流排放，應以主管機關許可之放流口排放，則係規定在依水污染防治法第18條授權訂定之水污染防治措施及檢測申報管理辦法第52條第1項前段，違反上開規定者，則依水污染防治法第46條規定處罰。準此，事業排放廢（污）水，未符合放流水標準，與事業廢（污）水繞流排放，乃屬不同之行為態樣，應分別依水污染防治法第40條及第46條規定處罰或擇一從一重處斷。從而事業之廢（污）水未依許可之放流口排放，即屬繞流排放；且因其未經放流口水量計測設施，將使廢（污）水排放量無從計測，致影響主管機關對各該廢（污）水排放量之稽查及管制，該行為已構成違章，而應加予處罰；至於該繞流排放之廢（污）水是否符合放流水標準，均不影響本件原告違章行為之成立。是原告主張其溢流排放之廢（污）水並未造成環境污染，被告對其裁罰實有違誤云云，洵無可採。

（五）綜上所述，原告之主張既無可採，則被告以原告違反水污染防治法第18條暨水污染防治措施及檢測申報管理辦法第52條第1項前段規定，依水污染防治法第46條規定，裁處原告30萬元罰鍰，並無違法；訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為均予撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第三庭