高雄高等行政法院簡易判決

原告

經濟部工業局高雄臨海林園大發工業區

原告

聯合污水處理廠

代表人

甲○○

訴訟代理人

吳小燕 律師

訴訟代理人

許登科 律師

訴訟代理人

胡仁達 律師

被告

高雄縣政府環境保護局

代表人

乙○○ 局長

訴訟代理人

戊○○

　　　　　　丁○○

　　　　　　己○○

上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服高雄縣政府中華民國98年6月11日府法訴字第0980146584號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要︰緣被告於民國98年1月21日派員前往稽查原告所屬大發工業區污水處理廠（下稱大發污水廠）進行污泥盛裝打包作業時，發現盛裝後之有害性污泥（C-0119，下稱系爭污泥）露天貯存，未設有防止地面水及雨水流入、滲透之設備或措施，且未於明顯處設置標示，被告乃以原告違反「廢棄物清理法第36條暨事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」（下稱設施標準）第7條及第11條之規定，依廢棄物清理法第53條規定裁處原告罰鍰新臺幣（下同）6萬元，原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張︰（一）依設施標準第43條第1項之立法目的與意旨，乃容許事業委託合法業者（即受託處理者）代為清理或處理廢棄物，並要求以書面契約訂明受託者之義務與責任。是以，若事業委託受託處理者，本即寓有適度轉嫁事業之責任效果，並約明於書面契約中，當然，事業本身固然不免其管理責任，但受託處理者，因訂立書面契約後，成為清理之主體，自應承擔廢棄物清理之行政法上義務。最高行政法院92年度判字第1683號判決指出受託處理者有依法遵循清除廢棄物之義務，書面契約之用意，在協助稽查審查，但該判決亦未禁止書面契約轉嫁受託者來承擔行政法上義務。再者，在行政罰之處罰上，若同屬狀態責任，則有直接管領力者（近者），優先於無直接管理力者（遠者）受罰，否則，置直接應負責任之人免受處罰，而處罰次要責任人，應非法律所平。受託處理者，因書面契約之訂立，固然應受事業稽核管理是否有違約和適法處理廢棄物，抑且，更重要的是，受託處理者本身因書面契約之訂立成為行政法上義務與責任之主體。再者，相較於委託者（即原告），受託處理者乃具直接管領力（近者）外，受託處理者依法為廢棄物法之行政法上責任主體，並且依契約業已承擔（優先）違背廢棄物清理之責任。原告委由尚潔環境工程股份有限公司（下稱尚潔公司）就系爭污泥辦理盛裝打包作業，被告未以尚潔公司為直接和主要受罰之主體，反以次要且較不具直接管領力之原告為受罰對象，並忽略原告已以書面契約轉嫁相關責任予尚潔公司，而僅負次要責任，足見被告之處分顯有違誤。（二）被告未於原處分內表明其認定本件屬有害事業廢棄物之依據，其法定程式顯有欠缺，應予撤銷：參照行政程序法第5條及第96條第1項第2款規定、鈞院92年度訴字第1157號及最高行政法院93年度判字第1624號判決，廢棄物清理法第2條規定：「本法所稱廢棄物，分下列二種‧‧‧二、事業廢棄物：（一）有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。‧‧‧前項有害事業廢棄物認定標準，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關定之。」行政院環境保護署（下稱環保署）即依此授權規定，訂有「有害事業廢棄物認定標準」，其中第2條規定：「有害事業廢棄物以下列方式依序判定：一、列表之有害事業廢棄物。二、有害特性特定之有害事業廢棄物。三、其他經中央主管機關公告者。」並於同標準第3條及第4條訂有「列表之有害事業廢棄物」及「有害特性認定之有害事業廢棄物」種類，足見若廢棄物清理法所規範之有害事業廢棄物，須先經依「有害事業廢棄物認定標準」分予依序判定，迺屬明確。被告原處分書之「違反事實」欄內，係記載：「本局於98年1月21日派員稽查，發現貴廠所屬大發廠正進行污泥盛裝打包作業，惟盛裝後之有害性污泥C-0119露天貯存，未設有防止地面水及雨水流入、滲透之設備或措施，且未於明顯處設置標示，違反廢棄物清理法第36條暨事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第7條及第11條之規定。」「裁處理由及法令依據」欄內，則載稱：「違反『廢棄物清理法』第36條暨同條第53條之規定處分。」云云。惟查，被告所為之原處分內容，就所認原告所屬大發污水廠進行盛裝打包之污泥，究竟何以屬上開認定標準所規範之有害事業廢棄物，未進一步詳查審究和附據其法令依據，僅逕援引「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」第7條及第11條等關於有害事業廢棄物之貯存方法及設施之規定，並以廢棄物清理法第36條及第53條作為裁處之法令依據，其認事用法顯有與法未合之處，至為灼然，應予以撤銷。（三）原告上級機關即經濟部工業局係於98年1月17日與尚潔公司簽訂「大發廠污泥儲倉及污泥曬乾床污泥餅緊急儲裝推置工作」勞務採購契約書，並以原告為承辦單位，依勞務採購契約書後附之「工作說明書」之貳、施工要點中，第二點、尚潔公司需派遣專業人員將大發廠之污泥，辦理儲倉及曬乾床污泥餅緊急儲裝推置工作；此外，第三點，尚潔公司並應準備施工所須之工具材料；第四點，於施工完畢後清理現場尚潔公司並應恢復原狀，及清理、運走廢雜物。再者，更重要的是，尚潔公司已出具於勞務採購契約書後附立切結書，承諾就上開污泥儲裝推置工作，已充分明瞭有關之行政責任，並願確實遵行有關法令之規定等語。是則，原告確已將所屬大發污水廠污泥之盛裝打包工作委託尚潔公司辦理，並由後者立於直接管領地位，承擔依法處置廢棄物之行政責任。此復對照本勞務採購契約書第十三條之（八）廠商未遵守法令致生履約事故者，由廠商負責；暨第八條之（九）廠商應對其履約場所作業及履約方法之適當性、可靠性及安全性負完全責任，更明證本件行政責任已轉由尚潔公司優先承擔，被告以原告為受裁罰處分人，容有未符法制之嫌。（四）復且，尚潔公司總經理丙○○於鈞院98年12月17日準備程序時，已結證：污泥堆置之曬乾床，下設有收集污水的管道，且上方蓋有帆布，故不會被雨水淋濕；又盛裝打包完成後才會運到貯存場所等語，可知被告於98年1月21日至大發污水廠稽查時，當時尚潔公司係從事貯存前之暫時盛裝打包工作，一旦盛裝打包完成，並由原告完成招標程序後，即會由其他廠商辦理後續清除、處理事宜。況尚潔公司當時已採取防止污泥外洩之措施，客觀上並不會造成環境污染。詎被告無視此情，仍逕作成原處分，難謂全然適法有理，原告自難甘服等語。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以︰卷查本案，按廢棄物清理法之立法目的係為有效清除處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，此觀廢棄物清理法第1條之規定自明。故各級環保主管機關，必須對於所轄各事業機構之事業廢棄物之產生、貯存、清除、處理及再利用情形加以嚴格管理監督，此係針對業者產生廢棄物污染源所為預防性管制措施，避免對環境產生重大危害，始能達到廢棄物清理法之立法目的（鈞院94年度簡字第44號判決意旨參照）。事業廢棄物之「貯存」、「清除」、「處理」等各階段作業之「方法」及「設施標準」應遵守設施標準之規定，設施標準第7條第1項與第11條規定係基於各種有害事業廢棄物與一般廢棄物之化學特性殊異，為嚴格管理監督事業廢棄物，預防有害事業廢棄物貯存方法及設施不當造成污染，並因災害防護上有其即時辨識之需要，訂定廢棄物統一通識之標示與標誌，以資遵循。故被告爰依規定所為之處分洵無違誤，理由如下：（一）被告98年1月21日派員稽查，發現原告所屬大發污水廠正進行污泥盛裝打包之作業，系爭污泥打包後集中貯存於露天之貯存區露天貯存，未設有防止地面水及雨水流入、滲透之設備或措施，且未於明顯處設置標示，爰此，原告有違反廢棄物清理法第36條第1項暨設施標準第7條及第11條之規定，故原告將系爭有害污泥打包後，集中於特定之混凝土構造物之地點圈圍貯存，復以辯稱：「‧‧‧被告見廠區置有尚待盛裝打包之系爭有害性污泥，竟遽認系爭有害性污泥係露天貯存‧‧‧」云云，原告實難謂有阻卻違法之事由，此有被告卷附「事業廢棄物稽查工作紀錄表單影本及照片4幀」可稽。（二）又按廢棄物清理法第36條、第53條及事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準相關規定之意旨，係規範有害事業廢棄物貯存、清除或處理之方法或設施，有未符合中央主管機關所定上開標準之情形，即應依法處罰。原告為高雄臨海林園大發工業區聯合污水廠，依環保署96年7月17日環署廢字第0960052929號公告，業將「工業區、加工出口區及科學園區廢（污）水處理廠」指定為廢棄物清理法第2條第4項規定之事業。按設施標準第2條規定「尚潔公司」若未依規定取得清除，處理，清理業者之資格而從事上述工作則屬違法之行為，稽查當時，「尚潔公司」並無依法從事清除或從事處理業務之資格，該公司係僅受原告委託提供勞務服務依約定在「原告所屬大發污水處理廠廠區內」為原告執行污泥盛裝打包及存放之作業，屬事業廢棄物於清除、處理前，放置於特定地點或貯存容器、設施內之「貯存行為」與原告援引之「受託清除」或「受託處理」情形實為南轅北轍，盱衡原告忽略而未將委託辦理「盛裝打包及存放」有害性污泥之「貯存行為」言明，竟將廠區內之廢棄物貯存行為援引比附為「委託清除廢棄物」甚或「委託處理廢棄物」等之行為，著實有誤。（三）次查，依據設施標準第43條第1項規定，參照最高行政法院92年度判字第1683號判決意旨以及環保署94年12月19日環署廢字第0940098207號解釋函，事業產出之廢棄物縱使確為「委託清除」行為或「委託處理」行為，尚無使事業以委託之契約關係，免除其應負擔行政法上義務之法理，況且原告事實僅為委託尚潔公司於原告所屬之大發污水廠內辦理廢棄物包裝貯存之勞務工作，而非法律規定之「從事委託清除行為」或「從事委託處理行為」，則系爭有害污泥之包裝貯存作業，其物之狀態事實上仍為原告所「產出」而「持有」並「所有」，且於原告之實力可支配範圍內，原告主張應以尚潔公司為行政法上義務與責任之主體，於事實有違。原告所「產出」而「持有」並「所有」之有害性污泥，其貯存於原告自己所屬大發污水廠廠區內之期間屬廢棄物清理法所稱之「貯存行為」，尚潔公司係受原告委託提供勞務服務依約定在原告所屬大發污水處理廠廠區內為原告辦理污泥盛裝打包集中存放之作業，依廢棄物清理法所規範之事業機構應負符合貯存規定之作為義務，並不因原告委託系爭廢棄物之打包、存放，而得開脫其應負之責任。按學者所謂之「狀態責任」為因對物之所有或占有而對之具有事實性管領力者，即負有應作為之義務，所有人或占有人所承擔的是對其所有物合法與安全狀態之維護，若物之狀態產生危險，此時狀態責任人即負有排除違法、回復安全之義務，其理由正在於其所負之責任為狀態責任，而非行為責任。本案原告所「產出」而「持有」並「所有」之有害性污泥，縱因原告委託之尚潔公司於工作時發生瑕疵者，原告尚可請求尚潔公司改善其工作或依約履行，甚而請求瑕疵之擔保，此為原告與尚潔公司兩造契約之權利義務，況依原告委託之事實，尚潔公司受託之工作僅為原告於廠區內辦理本案污泥盛裝打包之勞務作業，應難涉同屬狀態責任所意涵之多數管領力者責任優位範疇，亦難謂原告不具有直接之管領力，原告所提之訴，理由實不足採憑，是以，原告對於大發污水廠產出之有害事業廢棄物，在未清除離開廠區之前，依廢棄物清理法等相關法令規定，原告即負有管理及監督系爭有害性污泥有關「貯存」事宜之責任，原告未依設施標準第7條及第11條規定，設置防止地面水及雨水流入、滲透之設備或措施，並予明顯標示或標誌，被告所為處分，於法並無違誤。（四）原告述稱被告未於原處分內表明其認定本件屬有害事業廢棄物之依據，其法定程序顯有欠缺，被告認原告所述實屬無稽，循依原告所提，補充答陳：按被告於98年1月21日派員稽查，發現原告違反廢棄物清理法事件，爰依行政程序法第102條及第105條規定，函送陳述意見書給予原告陳述意見之機會，並聽取原告之意見，於聽取原告之陳述後認為其事實仍屬違法之行為，爰依廢棄物清理法裁處罰鍰，裁處之程序並無原告所稱之欠缺。次按被告於執行稽查工作時，發現原告正進行污泥盛裝打包作業，惟包裝後之有害性污泥（C-0119）露天貯存，未設有防止地面水及雨水流入、滲透之設備或措施，且未於明顯處設置標示，違反廢棄物清理法第36條暨事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第7條及第11條之規定，於稽查當時就案件事實之認定為法令之引述與解釋，除現場稽查之稽查紀錄單有原告代表簽章確認外，被告於通知原告陳述意見之通知書暨裁處書亦有所載。（五）原告述稱之「有害事業廢棄物認定標準」相關規定之論述，尚有部分未盡完整，恐有斷章取義致誤解法令規範之虞，被告補充本案相關之法令如下：廢棄物清理法第2條第1項第2款、第2項、第31條第1項第1款、第2款、第2項、有害事業廢棄物認定標準第2條、第4條、環保署92年1月24日環署廢字第0920007509號公告。又廢棄物清理法第36條、第53條及事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準相關規定之意旨，係規範有害事業廢棄物貯存、清除或處理之方法或設施，有未符合中央主管機關所定上開標準之情形，即應依法處罰。原告為高雄臨海林園大發工業區聯合污水廠，依環保署96年7月17日環署廢字第0960052929號公告，業將「工業區、加工出口區及科學園區廢（污）水處理廠」指定為廢棄物清理法第2條第4項規定之事業。本案原告屬行政院環境保護署指定公告「應檢具事業廢棄物清理計畫書之事業」，原告依據廢棄物清理法第31條第1項第1款規定檢具事業廢棄物清理計畫書送交被告審查，並依同法條第1項第2款規定，按行政院環境保護署規定之格式、項目、內容、頻率，以網路傳輸方式，向被告申報其廢棄物之產出、貯存、清除、處理、再利用、輸出、輸入、過境或轉口情形。本案系爭有害事業廢棄物（C-0119），實為原告自行依「有害事業廢棄物認定標準」第4條規定，認定系爭事業廢棄物之特性與種類（其他含有毒重金屬且超出溶出標準之混合廢棄物（C-0119）），再由原告依「公告事業廢棄物清理計畫書之格式及應載明事項」所定之格式向被告誠實申報產出之「廢棄物」資料（即廢棄物之種類、特性、產出數量、貯存數量、清除方式、處理方式），由被告收件審查核准；原告並每月以網路傳輸方式上網填報產出之「廢棄物」資料（即廢棄物之種類、特性、產出數量、貯存數量、清除方式、處理方式）。（六）綜上，原告依其所認定之廢棄物特性與種類，每月以網路傳輸方式反覆填報其所產出之各項廢棄物（包含系爭廢棄物）之資料，並反覆執行清除、處理系爭廢棄物，履行其行政法上應作為之義務為不證自明之事實；易言之，原告自行認定系爭廢棄物為其他含有毒重金屬且超出溶出標準之混合廢棄物（C-0119），並每月以網路傳輸方式反覆填報其資料，難謂原告係不明系爭廢棄物之特性係屬有害事業廢棄物，而妄自推測該廢棄物特性而濫予申報；果真如然，則原告恐有不實申報公文書之虞。原告諉稱被告對於系爭事業廢棄物，未進一步詳查審究和附據其法令依據，僅逕援引「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」之規定，科處原告罰鍰6萬元，顯有違背行政行為應依法令以及明確性之要求云云，顯為無稽且為不攻自破之論述。原告因怠於業務上必要之管理，而致違反行政法上應作為義務之事實，現場稽查之稽查紀錄單亦有原告簽章確認，被告依據廢棄物清理法相關規定開立裁處書，並無不當等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有被告98年1月21日事業廢棄物稽查工作紀錄表、稽查照片、98年1月22日高縣環四字第0980800246號函、原告98年2月2日聯合字第0987170240號函暨陳述意見書、被告98年2月26日高縣環四字第0980004755號函附98年2月23日高縣環四字第40-098-020010號裁處書等附於原處分卷可稽，洵堪認定。原告雖以前揭情詞資為爭執，惟查：

（一）按「本法所稱廢棄物，分下列二種：‧‧‧二、事業廢棄物：(一)有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。(二)一般事業廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。‧‧‧第1項第2款之事業，係指農工礦廠(場)、營造業、醫療機構、公民營廢棄物清除處理機構、事業廢棄物共同清除處理機構、學校或機關團體之實驗室及其他經中央主管機關指定之事業。」「經中央主管機關指定公告一定規模之事業，應於公告之一定期限辦理下列事項：一、檢具事業廢棄物清理計畫書，送直轄市、縣(市)主管機關或中央主管機關委託之機關審查核准後，始得營運；與事業廢棄物產生、清理有關事項變更時，亦同。二、依中央主管機關規定之格式、項目、內容、頻率，以網路傳輸方式，向直轄市、縣(市)主管機關申報其廢棄物之產出、貯存、清除、處理、再利用、輸出、輸入、過境或轉口情形。但中央主管機關另有規定以書面申報者，不在此限。‧‧‧前項第1款事業廢棄物清理計畫書之格式及應載明事項，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關定之‧‧‧。」「事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。前項事業廢棄物之貯存、清除、處理方法及設施標準，由中央主管機關定之。」「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。情節重大者，並得命其停工或停業：‧‧‧二、貯存、清除或處理有害事業廢棄物，違反第36條第1項規定‧‧‧。」廢棄物清理法第2條、第31條、第36條、第53條分別定有明文。次按「本標準依廢棄物清理法（以下簡稱本法）第36條第2項規定訂定之。」「本標準專用名詞定義如下：一、貯存：指事業廢棄物於清除、處理前，放置於特定地點或貯存容器、設施內之行為。二、清除：指事業廢棄物之收集、運輸行為。三、處理：指下列行為：

（一）中間處理：指事業廢棄物在最終處置或再利用前，以物理、化學、生物、熱處理或其他處理方法，改變其物理、化學、生物特性或成分，達成分離、減積、去毒、固化或穩定之行為。（二）最終處置：指衛生掩埋、封閉掩埋、安定掩埋或海洋棄置事業廢棄物之行為。（三）再利用：指事業產生之事業廢棄物自行、販賣、轉讓或委託做為原料、材料、燃料、填土或其他經中央目的事業主管機關認定之用途行為，並應符合其規定者。四、清理：指貯存、清除或處理事業廢棄物之行為。‧‧‧。」「有害事業廢棄物之貯存方法，除生物醫療廢棄物之廢尖銳器具及感染性廢棄物外，應符合下列規定：一、應依有害事業廢棄物認定方式或危害特性分類貯存。二、應以固定包裝材料或容器密封盛裝，置於貯存設施內，分類編號，並標示產生廢棄物之事業名稱、貯存日期、數量、成分及區別有害事業廢棄物特性之標誌‧‧‧。」「有害事業廢棄物之貯存設施，除生物醫療廢棄物之廢尖銳器具及感染性廢棄物外，應符合下列規定：一、應設置專門貯存場所，其地面應堅固，四周採用抗蝕及不透水材料襯墊或構築。二、應有防止地面水、雨水及地下水流入、滲透之設備或措施。三、由貯存設施產生之廢液、廢氣、惡臭等，應有收集或防止其污染地面水體、地下水體、空氣、土壤之設備或措施。四、應於明顯處，設置白底、紅字、黑框之警告標示，並有災害防止設備‧‧‧。」「事業採本法第28條第1項第2款至第4款規定之方式清除、處理事業廢棄物者，清除前應先與受託處理者簽訂書面契約或取得執行機關出具同意處理之證明文件，並應與受託清除者簽訂書面契約。」「有害事業廢棄物以下列方式依序判定：一、列表之有害事業廢棄物。二、有害特性認定之有害事業廢棄物。

三、其他經中央主管機關公告者。」「有害特性認定之有害事業廢棄物種類如下：一、毒性有害事業廢棄物：（一）依毒性化學物質管理法公告之第一類、第二類及第三類毒性化學物質之固體或液體廢棄物。（二）直接接觸前目毒性化學物質之廢棄盛裝容器。二、溶出毒性事業廢棄物：指事業廢棄物依使用原物料、製程及廢棄物成分特性之相關性選定分析項目，以毒性特性溶出程序（以下簡稱TCLP）直接判定或先經萃取處理再判定之萃出液，其成分濃度超過附表四之標準者。．．．。」分別為設施標準第1條、第2條、第7條、第11條、第43條第1項、有害事業廢棄物認定標準第2條及第4條所明定。又「主旨：修正『指定廢棄物清理法第2條第1項第2款之事業』。依據：廢棄物清理法第2條第4項。公告事項：中央主管機關指定以下為事業：‧‧‧工業區、加工出口區及科學園區污水處理廠：工業區、加工出口區及科學園區之廢（污）水處理廠‧‧‧。」亦經環保署96年7月17日環署廢字第0960052929號公告在案。

（二）按設施標準係依中央主管機關環保署依廢棄物清理法第36條第2項之授權所訂定，上開設施標準第7條第1項與第11條之規定係基於各種有害事業廢棄物與一般廢棄物之化學特性殊異，為嚴格管理監督事業廢棄物，預防有害事業廢棄物貯存方法及設施不當造成污染，並因災害防護上有其即時辨識之需要，訂定廢棄物統一通識之標示與標誌，以資遵循。經查，本件被告於98年1月21日派員稽查，發現原告所屬大發污水廠正進行污泥盛裝打包作業，惟包裝後之有害性污泥（C-0119）露天貯存，未設有防止地面水及雨水流入、滲透之設備或措施，且未於明顯處設置標示，乃以原告違反廢棄物清理法第36條暨設施標準第7條及第11條之規定，依廢棄物清理法第53條規定裁處罰鍰6萬元，揆諸上開規定，並無不合。原告雖主張：被告未於原處分表明其認定本件屬有害事業廢棄物之依據，逕引廢棄物清理法及設施標準等規定處罰原告，違背行政行為應依法令以及明確性之要求云云。惟查，依廢棄物清理法第36條、第53條及設施標準相關規定之意旨，係規範有害事業廢棄物貯存、清除或處理之方法或設施，有未符合中央主管機關所定上開標準之情形，即應依法處罰。原告為高雄臨海林園大發工業區聯合污水廠，依環保署96年7月17日環署廢字第0960052929號公告，業將「工業區、加工出口區及科學園區廢（污）水處理廠」指定為廢棄物清理法第2條第4項規定之事業，是原告屬環保署指定公告「應檢具事業廢棄物清理計畫書之事業」，應依廢棄物清理法第31條第1項第1款規定檢具事業廢棄物清理計畫書送交被告審查，並依同法條第1項第2款規定，按行政院環境保護署規定之格式、項目、內容、頻率，以網路傳輸方式，向被告申報其廢棄物之產出、貯存、清除、處理、再利用、輸出、輸入、過境或轉口情形。本案系爭有害事業廢棄物（C-0119），實為原告自行依「有害事業廢棄物認定標準」第4條規定，認定系爭事業廢棄物之特性與種類（其他含有毒重金屬且超出溶出標準之混合廢棄物（C-0119）），再由原告依「公告事業廢棄物清理計畫書之格式及應載明事項」所定之格式向被告誠實申報產出之「廢棄物」資料（即廢棄物之種類、特性、產出數量、貯存數量、清除方式、處理方式），由被告收件審查核准；原告並每月以網路傳輸方式上網填報產出之「廢棄物」資料（即廢棄物之種類、特性、產出數量、貯存數量、清除方式、處理方式），此有原告自行申報資料附卷可稽，則原告依其所認定之廢棄物特性與種類，每月以網路傳輸方式反覆填報其所產出之各項廢棄物（包含系爭廢棄物）之資料，並反覆執行清除、處理系爭廢棄物，履行其行政法上應作為之義務為不證自明之事實；易言之，原告自行認定系爭廢棄物為其他含有毒重金屬且超出溶出標準之混合廢棄物（C-0119），並每月以網路傳輸方式反覆填報其資料，難謂原告係不明系爭廢棄物之特性係屬有害事業廢棄物，而妄自推測該廢棄物特性而濫予申報；果真如然，則原告恐有不實申報公文書之虞。是原告諉稱被告對於系爭事業廢棄物，未進一步詳查審究和附據其法令依據，僅逕援引廢棄物清理法及設施標準等規定處罰原告，違背行政行為應依法令以及明確性之要求云云，委無可採。

（三）另原告指稱本件依據狀態責任法理，應優先處罰有直接管領力之尚潔公司乙節。惟按上開設施標準第2條規定，貯存：指事業廢棄物於清除、處理前，放置於特定地點或貯存容器、設施內之行為。清除：指事業廢棄物之收集、運輸行為。處理：指下列行為：(一)中間處理：指事業廢棄物在最終處置或再利用前，以物理、化學、生物、熱處理或其他處理方法，改變其物理、化學、生物特性或成分，達成分離、減積、去毒、固化或穩定之行為。(二)最終處置：指衛生掩埋、封閉掩埋、安定掩埋或海洋棄置事業廢棄物之行為。(三)再利用：指事業產生之事業廢棄物自行、販賣、轉讓或委託做為原料、材料、燃料、填土或其他經中央目的事業主管機關認定之用途行為，並應符合其規定者。清理：指貯存、清除或處理事業廢棄物之行為。是尚潔公司若未依規定取得清除、處理之清理業者之資格而從事上述工作則屬違法之行為。經查，本件稽查當時，尚潔公司並無依法從事清除或處理事業廢棄物業務之資格，該公司係僅受原告委託提供勞務服務，依約定在「原告所屬大發污水處理廠廠區內」為原告執行污泥盛裝打包及存放之作業，此經證人即尚潔公司總經理丙○○到庭證述無訛（見本院98年12月17日準備程序筆錄），並有經濟部工業局於98年1月17日與尚潔公司簽訂「大發廠污泥儲倉及污泥曬乾床污泥餅緊急儲裝推置工作」之勞務採購契約書附於本院卷可稽，是與原告援引之「受託清除」或「受託處理」情形實為南轅北轍。盱衡原告未將委託辦理「盛裝打包及存放」有害性污泥之「貯存行為」言明，竟將廠區內之事業廢棄物貯存行為援引比附為「委託清除廢棄物」甚或「委託處理廢棄物」等之行為，著實有誤。又依設施標準第43條第1項規定及參照最高行政法院92年度判字第1683號判決意旨，事業產出之廢棄物縱使確為「委託清除」行為或「委託處理」行為，尚無使事業以委託之契約關係，免除其應負行政法上義務之理。況原告僅為委託尚潔公司於大發污水廠內辦理廢棄物盛裝打包及存放之勞務工作而非法律規定之「從事委託清除行為」或「從事委託處理行為」，則系爭有害污泥之包裝貯存作業，其物之狀態事實上仍為原告所「產出」而「持有」並「所有」，且於原告之實力可支配範圍內，原告主張應以尚潔公司為行政法上義務與責任之主體，顯於事實有違。本件原告所「產出」而「持有」並「所有」之有害性污泥，其貯存於原告本身所屬大發污水廠廠區內之期間屬廢棄物清理法所稱之「貯存行為」，尚潔公司係受原告委託提供勞務服務依約定在原告所屬大發污水處理廠區內為原告辦理污泥盛裝打包集中存放之作業，依廢棄物清理法所規範之事業機構應負符合貯存規定之作為義務，並不因原告委託尚潔公司系爭廢棄物之打包、存放，而得脫免其應負之責任。又按學者所謂之「狀態責任」為因對物之所有或占有而對之具有事實性管領力者，即負有應作為之義務，所有人或占有人所承擔的是對其所有物合法與安全狀態之維護，若物之狀態產生危險，此時狀態責任人即負有排除違法、回復安全之義務，其理由在於其所負之責任為狀態責任，而非行為責任。本件原告所「產出」而「持有」並「所有」之有害性污泥，縱因原告委託之尚潔公司於工作時發生瑕疵者，原告尚可請求尚潔公司改善其工作或依約履行，甚而請求瑕疵之擔保，此為原告與尚潔公司兩造契約之權利義務，況依原告委託之事實，尚潔公司受託之工作僅為原告於廠區內辦理本案污泥盛裝打包之勞務作業，應難涉同屬狀態責任所意涵之多數管領力者責任優位範疇，亦難謂原告不具有直接之管領力，是以，原告對於大發污水廠產出之有害事業廢棄物，在未清除離開廠區之前，依廢棄物清理法等相關法令規定，原告即負有管理及監督系爭有害性污泥有關「貯存」事宜之責任，原告主張被告應優先處罰尚潔公司，顯將「狀態責任」與「行政秩序罰」混為一談，亦非可採。

（四）至原告訴稱：依尚潔公司總經理丙○○之證詞，可知被告至大發污水廠稽查時，尚潔公司係從事貯存前之暫時盛裝打包工作，且尚潔公司當時已採取防止污泥外洩之措施，客觀上並不會造成環境污染，詎被告無視此情仍逕作成原處分，難謂全然適法有理云云。惟依設施標準第2條規定，「貯存」係指事業廢棄物於清除、處理前，放置於特定地點或貯存容器、設施內之行為。是原告所稱於完成清除、處理招標程序前乃至進行清除、處理工作前之暫貯存行為仍屬事業廢棄物於清除、處理前，放置於特定地點或貯存容器、設施內之「貯存行為」。查被告於98年1月21日派員稽查時，發現原告正於大發污水廠內進行污泥盛裝打包作業，惟包裝後之有害性污泥(C-0119)未於明顯處設置標示，且露天貯存，未設有防止地面水及雨水流入、滲透之設備或措施，此經被告陳述明確，並有現場照片4幀及裁處書附卷可稽，足見稽查當時，原告於所稱之暫貯存區內堆置之有害性污泥(C-0119)係露天貯存，並未設有防止地面水及雨水流入之設施，現場亦無覆蓋之帆布，則證人丙○○證稱：污泥是堆置在傳統之曬乾床上，下面有收集污水的管道，且堆置完成後上面舖蓋帆布，所以應該不會被雨水淋濕等語，顯係迴護原告之詞，不足為憑，是原告上開主張，亦無足取。

五、綜上所述，原告前揭主張均不可採。從而，被告以原告違反廢棄物清理法第36條暨設施標準第7條及第11條之規定，依廢棄物清理法第53條規定裁處罰鍰6萬元，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。並不經言詞辯論為之。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決之結果無何影響，爰不再逐一論述，併此敘明

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第一庭

附註：行政訴訟法第235條（第1項、第2項）：