高雄高等行政法院判決

原告

甲○○

原告

乙○○

原告

丙○○

被告

台南縣永康市公所

代表人

丁○○

訴訟代理人

戊○○

上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服台南縣政府中華民國97年12月24日府行濟字第0970220447號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下:

主文

事實及理由

一、程序事項:

（一）被告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依原告聲請由其一造辯論而為判決。

（二）原告起訴時，請求被告徵收台南縣永康市○○段1376地號土地(下稱系爭土她)，並圍上圍籬。嗣於本院民國98年6月17日行言詞辯論時撤回該部分之訴訟，此有該言詞辯論筆錄附卷可稽，故本院就該部分之聲明依法不能加以審判。

二、事實概要:緣原告甲○○、乙○○、丙○○等13人所共有之系爭土地，遭人棄置廢棄物，影響環境衛生，經台南縣永康市市民向被告陳情後，被告會同原告等於97年5月9日至現場會勘，並請渠等於1星期內將廢棄物處理完畢，嗣後仍未見處理，被告遂以該13人違反廢棄物清理法第11條第1款之規定，依同法第50條第1款之規定處新台幣(下同)1,200元罰鍰，並限期於7日內改善，否則將按日連續處罰。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張:

（一）系爭土地係渠等13人所共有，已被規劃為計畫道路用地。惟被告未徵收系爭土地，亦未獲原告同意，即鋪設柏油，致使他人得輕易載運並傾倒廢棄物。被告雖曾設立公告牌示禁止傾倒廢棄物，惟效果不彰。嗣原告欲將系爭土地圍上圍籬以防止傾倒廢棄物，卻遭被告禁止。則原告就系爭土地無權管理使用，支配權全由被告掌握。

（二）97年5月9日被告會同原告至現場會勘時，被告人員曾提及道路上的廢棄物中會發臭的垃圾，已請清潔隊運走，留下不會發臭的部分，則被推移到路旁的砂土上放置。並要求原告在系爭土地的中間築上2米高之鋼板圍籬，以防止再被傾倒廢棄物。惟系爭土地長達80至90米，若將鋼板圍籬建造在砂土上，豈不容易因風吹而倒塌壓傷路旁人車?故此法並不可行，且非常危險，原告無法同意，亦未簽過任何同意書。又柏油路之外均是鬆軟砂土，車輛根本無法行駛其上，所以廢棄物均是他人以機械工具推置上去，怎可由原告負責等語，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

四、被告則以:被告對原告裁處罰鍰前，已發函明確告知，故已盡告知義務。又原告採取消極態度，對系爭土地未加管理，任憑他人傾倒廢棄物，被告所屬清潔隊接獲里長、代表陳情時，即不定時以「夾具車」清除系爭土地上之廢棄物。是原告之違章行為，確符合廢棄物清理法第11條第1款之構成要件。系爭土地既為原告等13人共有，被告依規定予以裁罰，亦無逾越裁量權，原告自應儘速繳納1,200元罰鍰，並改善土地污染情形等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有系爭土地查詢資料、現場照片、被告97年4月22日所清潔字第15597號函、系爭土地廢棄物堆積現場會勘紀錄影本(下稱現場會勘紀錄)、被告97年5月12日所清潔字第0970018253號函、97年5月28日所清潔字第0970020538號函、台南縣永康市神洲里辦公處（下稱神洲里辦公處）97年7月16日神洲里字第97023號函、被告97年8月4日所清潔字第0970029400號函、告發單、處分通知單及訴願決定書附原處分卷與本院卷可稽，應堪認定。本件兩造爭點為：原告共有之系爭土地上遭人棄置廢棄物影響環境衛生，被告以97年8月4日所清潔字第0970029400號函對原告裁處罰鍰1,200元，是否合法?茲說明如下:

（一）按「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之:1、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除...。」「有下列情形之一者，處新台幣1,200元以上6,000元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：1、不依第11條第1款至第7款規定清除一般廢棄物．．．。」廢棄物清理法第11條第1款及第50條第1款分別定有明文。

（二）觀諸廢棄物清理法第11條第1款、第50條第1款規定之內容可知，於與公共衛生有關之土地內，若有廢棄物而土地所有人、管理人、使用人未加以清除，行政機關即應裁處土地所有人、管理人或使用人，而不論廢棄物是否由土地所有人、管理人或使用人之行為所造成，此不僅從前開規定之文義可知此結論，亦與現代環境保護法上干預行政責任人之法理相符。蓋衡諸一般經驗法則與論理法則，土地侵害者與土地權利者常非同一人，是若法律僅欲處罰實際侵害行為者，殊無必要另外規範土地所有人、管理人或使用人亦為處罰對象，足證土地所有人、管理人、使用人縱非實際行為人，亦有可能因其管理之土地範圍之環境遭受破壞而受歸責。申言之，現代社會發展多元，危害、干擾公共秩序、環境之類型亦種類繁多，行政機關為盡其所能達成排除危害、預防危害以達成維護公共秩序的行政任務，在理論上，不應有漏洞存在，故除可動用公權力機關本身之力量外，有時亦得要求人民負擔之，只要人民所增加之負擔，並未逾越合理限度，亦為法所許，因此，人民如因其本身行為導致干擾或危害之發生，當負有責任自不待言，而純粹之不作為亦有成為行政法上行為人之可能，此即所謂「狀態責任」。茲所謂「狀態責任」者，實係以具備排除危害可能性為重要考量，而物之所有人、管理人、使用人對物的狀態原則上應係最為明瞭把握而能排除危害者，是物之所有人、管理人、使用人在干預行政法上是否成為責任人的判斷，係以個人社會表現為判斷標準，苟有違反狀態即應負責，例如土地遭人傾倒廢棄物，該土地所有人、管理人、使用人事實上雖並非行為人，也未同意傾倒，但仍有狀態責任，必須擔負排除危害的責任。所有人、管理人、使用人均為狀態責任人，其並非因與危害之發生有因果關係而負擔責任，而是因為對發生危害之物有事實管領力而負責，故稱之為「狀態責任」 (黃啟禎先生著，干涉行政法上責任人之探討，收錄於當代公法新論 (中)，翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集，2002年7月，第295頁以下;李惠宗先生著，行政法要義，89年9月初版，第510頁)。又狀態責任之課與，其理由無非因土地資源既為人民生存條件所不可或缺，並具有易破壞性及不易回復性等特質，自應以永續使用為維護保有目標，土地所有人、管理人、使用人既享有土地使用之利益，即應負擔社會義務，承擔適時排除對土地危害之責任，而不應存有對其土地遭受破壞之可能性可予袖手旁觀之誤解。基於行政機關人力物力之侷限性、土地之有限性、生活環境之易破壞性與難以回復性，乃有必要課予土地所有人、管理人、使用人維持土地秩序之狀態責任，尤其於行為人不明時，「狀態責任」之課與更屬維護土地環境不可避免之手段。準此，依據上開廢棄物清理法第11條第1款、第50條第1款之規定，課予所有人、管理人或使用人對土地一定之維護義務，並對未為積極作為之土地所有人、管理人、使用人加以科罰，以符合環境保護之目標，於法並無不合。蓋廢棄物清理法第11條第1款規定土地或建築物與公共衛生有關之一般廢棄物，由所有人、管理人或使用人清除，係無法追究「行為責任」時，基於防止污染之公益需求，才不得不課以所有人或實際管領控制之占有人之狀態責任。是土地所有人、管理人、使用人於所管理土地遭人棄置廢棄物，自應負擔排除危害之責任。所謂「狀態責任」者，實係以具備排除危害可能性為重要考量，而物之所有人、管理人或使用人對物的狀態原則上應係最為明瞭把握而能排除危害者。準此而論，課予土地所有人、管理人、使用人維持土地秩序之狀態責任，要屬維護土地環境不可避免之手段，只要符合前開法律規定之要件者，不問其土地面積大小，位在何處，均不得以其現實上無法完全盡到監督責任而主張免除其清除處理之責。

（三）次按行政院環境保護署96年6月6日環署廢字第0960040292號函釋略以：「．．．說明：．．．2、依據廢棄物清理法第11條第1款規定，一般廢棄物，除土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之。違反者，依同法第50條規定，處新台幣1,200元以上6,000元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。3、上開規定，即表示無論是否在指定清除地區內之一般廢棄物，僅需事實上之狀態存在，該土地或建築物之所有人、管理人或使用人即負有清除之義務，惟行政機關於違法裁罰時，於同一法條中，應選擇行為責任優先於狀態責任，同屬狀態責任，則有直接管領力者(近者)，優先於無直接管領力者(遠者)而受處罰，否則置直接應負責任之人免受處分，而處分次要責任之人，顯非法律之所平．．．。」等語，查該函釋係上級機關為下級機關在執行職務時所為之解釋，性質上屬行政規則，觀其內容係闡明法規之原意，核與相關環保法規並無違背，本院自得加以援用。

（四）經查，本件系爭土地位於台南縣永康市永康國宅對面(忠孝路152巷57弄口)，為原告等13人所共有。系爭土地因長期閒置荒廢疏於管理，致遭人丟棄垃圾廢棄物，有影響環境衛生之情事，經永康市市民陳情後，被告遂以97年4月22日所清潔字第15597號函通知原告等人於97年5月9日上午10時至現場會勘，且會勘當日並作出2點結論(下稱現勘結論):「1、土地所有權人於1星期內將廢棄物處理完畢。2、土地所有權人於5月31日前將加圍籬妥善處理完畢。」嗣被告以97年5月12日所清潔字第0970018253號函請原告依上開97年5月9日現勘結論辦理，並於97年5月28日第2次發函通知原告於收文後7日內清除系爭土地上之廢棄物，並將於97年6月13日進行複查。惟原告仍未依限清除，經被告派員於97年7月21日複查結果仍未見原告改善，遂以97年8月4日所清潔字第0970029400號函開單告發，依廢棄物清理法第11條第1款及第50條第1款規定，裁處原告等13人1,200元罰鍰，並限期於7日內改善，否則將按日連續處罰等情，已如前述。原告雖於本院98年5月13日行準備程序時，就前揭現勘結論辯稱渠等只有簽到而已，其他事情都不同意云云，惟97年5月9日現場會勘時，原告既親自到場，並簽名於前揭現場會勘紀錄影本上，有該影本附卷可稽，顯見原告所辯係事後卸責之詞，自不足採。則原告違反廢棄物清理法第11條第1款規定之事實，應堪認定。

（五）又查原告雖非實際丟棄廢棄物之人，然觀乎廢棄物清理法第11條第1款及第50條第1款之立法意旨、前揭函釋及說明，該法條不僅欲就事實上傾倒廢棄物之人予以處罰，因土地所有人應即負擔社會義務，承擔適時排除對土地危害之責任，不應存有對其土地遭受破壞之可能性可予袖手旁觀之誤解，因此，對於土地所有人不依規定清除者，亦認為有處罰之必要。原告既為系爭土地之共有人，自屬廢棄物清理法第11條第1款及第50條第1款規定課與「狀態責任」之對象，對系爭土地即負有維持其環境之作為義務，若有違反作為義務之情事時，當為科罰之對象，亦即，原告若有違反該維護義務，即使非積極作為而係消極不作為，亦應等同對待。是原告主張系爭土地上之廢棄物乃他人以機械工具堆置上去，不應由原告負責云云，尚難阻卻其本於土地所有人所應負之「狀態責任」，是其此項辯解，不足採取。至於系爭土地自67年7月21日起即編定為都市計畫公共設施(道路用地)保留地，雖有原告所提出之永康市公所核發之都市計畫土地使用分區證明書為證，固堪認定，惟系爭土地縱然早已編為都市計畫公共設施(道路用地)保留地，但未經徵收前，其所有權仍屬原告等13人共有，原告依法仍負有維持其環境之作為義務，已如前述，故與本件判決結果不生影響。另被告依法是否應徵收系爭土地，則為另一法律問題，亦與本件無涉，附此說明。

六、綜上所述，原告主張均非可採。被告以原告等13人共有之系爭土地，遭人棄置廢棄物，有影響環境衛生之情事，經現場會勘作出結論，並通知原告依現勘結論辦理並限期改善，惟原告逾期未清除該廢棄物，被告乃依廢棄物清理法第11條第1款及第50條第1款規定，裁處原告等13人罰鍰1,200元，認事用法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第218條、民事訴訟法第85條第1項前段、第385條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第三庭