高雄高等行政法院判決

原告

甲○○

被告

內政部

代表人

乙○○ 部長

訴訟代理人

丁○○

上列當事人間巷道爭議事件，原告不服內政部中華民國97年10月2日台內訴字第0970135769號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣訴外人丙○○所有屏東縣內埔鄉○○段264地號土地（下稱系爭土地），原為原告所有，於民國96年2月12日方由訴外人丙○○因法院拍賣而取得系爭土地所有權。嗣後，原告於96年4月間經屏東縣內埔鄉公所（下稱內埔鄉公所）向屏東縣政府申請認定系爭土地上道路（下稱系爭道路）為既成道路，屏東縣政府於96年5月14日派員會同內埔鄉公所人員、內埔鄉黎明村村長楊協進及原告，前往現場會勘紀錄後，認定系爭道路為既成道路。訴外人丙○○對此一認定處分聲明異議，屏東縣政府遂於96年8月6日以屏府工土字第0960155649號函復訴外人丙○○略以，系爭道路確有兩戶以上通行50年之事實，且法院拍賣公告中亦載明內有既成道路，依現況點交等情為由，歉難撤銷該認定為既成道路之處分。訴外人丙○○不服提起訴願，經被告以96年12月27日台內訴字第0960202131號訴願決定撤銷原處分。屏東縣政府於97年6月16日再邀集相關人員複勘，仍以97年7月14日屏府工土字第0970143414號函仍認定系爭道路為既成道路。訴外人丙○○不服，提起訴願，案經被告審議結果，以原處分機關未查予詳查即認定系爭土地為既成道路，核與司法院釋字第400號解釋理由之要件未符，乃以97年10月2日台內訴字第0970135769號訴願決定將原處分撤銷。原告對被告上開訴願決定不服，遂向本院提起撤銷訴訟，請求撤銷訴願決定。

二、本件原告主張：

（一）原告通行系爭道路已數十年，有村長證明可查，且原告原為系爭土地之所有人，就系爭土地上系爭道路之通行，從未有過阻攔，目前仍以系爭道路與外界公路連絡，故系爭道路若不被認定為既成道路，將影響原告繼續通行之權益，原告乃一利害關係人，合先敘明。

（二）司法院釋字第400號解釋將既成道路分成「因時效而形成之既成道路」及「依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通行之道路」二種，而依據建築法、屏東縣建築管理自治條例等建築法規所規定之既成道路之認定要件，乃專就建築之需要而規範，故其適用之範圍僅限於建築之需要，而本案系爭道路須認定為既成道路，乃是為了通行而非建築所需，故而，其認定要件應為「因時效而形成之既成道路」種類，非依建築法、屏東縣建築管理自治條例等建築法規為之等情。並聲明求判決撤銷訴願決定。

三、被告則以：

（一）程序部分：按行政機關認定私人所有之土地為具有公用地役關係之既成巷道，係行政機關基於行政目的，依法對私人財產賦予限制之關係，至於一般不特定民眾利用具有公用地役關係之巷道通行，僅係其反射利益，對該土地並無任何權利，故具有公用地役關係之既成巷道，僅行政主體基於行政目的得為主張，一般不特定民眾僅能向行政機關陳述意見或表示其願望；亦即，一般不特定人民並無向行政機關請求將其他私人所有土地認定為具有公用地役關係既成巷道之公法上權利。是以，原告或利用系爭土地作為通行之便，充其量僅係反射利益，不因原處分機關是否認定系爭土地為具有公用地役關係既成巷道而使其權利義務直接產生變動。原告既欠缺公法上權利，即非屬行政訴訟法第4條第3項所稱之利害關係人，原告逕提起訴訟請求撤銷訴願決定，是屬起訴不備要件，應無疑義。

（二）實體部分：本件原處分機關受理原告申請認定系爭道路為既成道路，並以96年5月17日屏府工土字第0960101879號函認定系爭道路為既成道路，土地所有權人丙○○於96年7月3日聲明異議，請原處分機關撤銷上開認定系爭道路為既成道路之處分，原處分機關以96年8月6日屏府工土字第0960155649號函否准。丙○○不服提起訴願，案經被告以96年12月27日台內訴字第0960202131號訴願決定撤銷原處分。屏東縣政府於97年6月16日再邀集相關人員複勘，仍以97年7月14日屏府工土字第0970143414號函認定系爭道路為既成道路。訴外人丙○○不服，再提起訴願，經被告審認原處分機關認定系爭道路為供公眾通行使用並具有公用地役關係之理由，無非仍以同一之事實及理由為調查認定之依據，未依被告96年12月17日台內訴字第0960202131號訴願決定意旨說明系爭道路是否確為不特定之公眾通行所必要或僅屬供特定人通行之用。又訴外人丙○○指稱僅有該原告及其親友利用系爭土地通行，則此部分之事實即非無疑。再者，原處分機關僅據當地村長稱系爭土地已供通行超過50年，即逕予認定符合經歷之年代久遠而未曾中斷之要件，尚嫌速斷；且就「通行之初，土地所有權人並無阻止之情事」乙節，未見敘明。又以法院拍賣公告明文註記內有既成道路為認定之理由，亦與司法院釋字第400號解釋理由之要件未符。綜觀全卷並未就上開疑義予以說明，無法證明系爭土地符合供公眾通行使用並具有公用地役關係之要件，依司法院釋字第400號解釋意旨及訴願法第96條規定，原處分機關認定系爭道路具有公用地役關係既成道路之事實基礎即生疑義，原處分機關逕認定係屬具公用地役關係之既成道路，顯屬率斷。被告所為訴願決定核無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、兩造之爭點為被告撤銷原處分機關即屏東縣政府認定系爭道路為既成道路之過程中，原告是否為利害關係人，而有權針對被告撤銷原處分之訴願決定，提起撤銷訴訟？經查：

（一）按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，．．．，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」「訴願人以外之利害關係人，認為第1項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」分別為行政訴訟法第4條第1項、第3項規定。故撤銷訴訟之提起，不以行政處分之相對人為限，行政處分相對人以外之利害關係人，認為行政處分違法損害其權利或利益，亦得依上開規定提起訴訟。惟是否為利害關係第三人，觀諸改制前行政法院75年判字第362號判例：「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。．．」可知須因權利或法律上利益受到侵害之人，始能以利害關係第三人資格就他人之行政處分提起行政訴訟。至於所稱法律上之利益，則係指法律上值得保護之利益，經濟上、情感上或事實上之利益，並不屬之。又如何判斷當事人就具體行政處分有無「法律上利害關係」，按司法院釋字第469號解釋理由書：「．．．至前開法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。．．．」明顯係採客觀主義及整體關聯之體系解釋方法，亦即所謂新保護規範說。而所謂新保護規範說著重於客觀的規範目的之探求，並應就規範結構、規範範圍、適用對象之得特定性及其他社會因素諸如公害防止、環境之保障、建築計畫或其他計畫實施所造成之影響等，予以斟酌（參閱吳庚行政爭訟法97年3月修訂4版第155頁至160頁）。是以，新保護規範理論係致力於客觀規範目的之斟酌，以認定行政處分是否損害個人之權利或法律上利益，此與舊保護規範理論乃偏重於從立法者主觀意旨探求是否具備保護個人之目的，不盡相同，然該二說非不可互為補充，以保障人民之訴訟權。準此，非行政處分之相對人起訴主張其所受侵害者，若可藉由保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，固可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟，但若非法律上利益受有損害，而僅係單純政治、經濟、感情上等事實上利益或反射利益受損害，則因當事人不具訴訟權能，自難謂其得提起撤銷之訴，主張其權利。

（二）其次，行政機關認定私人所有之土地為具有公用地役關係之既成巷道，係行政機關基於行政目的，依法對私人財產賦予限制之關係；至於一般不特定民眾利用具公用地役關係之巷道通行，僅係其反射利益，對該土地並無任何公法上權利可言，故具有公用地役關係之既成巷道，僅行政主體基於行政目的得為主張，一般不特定民眾僅能向行政機關陳述意見或表示其願望，亦即一般不特定人民並無向行政機關請求將其他私人所有之土地認定為具有公用地役關係之既成巷道之公法上權利。本件訴外人丙○○所有之系爭道路，前經屏東縣政府於96年5月14日派員會同內埔鄉公所人員、內埔鄉黎明村村長楊協進及原告，前往現場會勘紀錄後，認定系爭道路為既成道路，固為兩造所不爭，然縱認系爭道路已有公用地役關係之存在，原告因此得加以利用通行，此項利益亦僅屬一種反射利益，並非就該既成道路有何權利存在。準此，被告嗣後審議結果，以原處分機關屏東縣政府未予詳查即認定系爭土地為既成道路，核與司法院釋字第400號解釋理由之要件未符，而以97年10月2日台內訴字第0970135769號訴願決定將原處分機關認定系爭道路為既成道路之原處分撤銷，原告亦不生有法律上值得保護之利益受到損害，僅其經濟上、情感上或事實上之利益或受有損害，然此並不足以具有爭訟上權利保護必要性。況且原處分機關屏東縣政府係依據屏東縣建築管理自治條例第4條第1項第1款、第2項規定：「本自治條例所稱現有巷道，係指符合下列情形之一者：一、供公眾通行，具有公用地役關係之巷道。．．．前項第1款所稱供公眾通行之巷道，應由本府就其寬度、使用性質、使用期間、通行情形及公益上需要認定之。」而為處分依據，惟據此法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，並非基於保障特定人之意旨，而係以實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進地方市容觀瞻為目的，原告既非系爭道路所處土地之所有權人，對於系爭土地經原處分認定具有公用地役關係之既成道路，所獲有利用系爭土地通行之便利，僅係單純反射利益之結果，是該項反射利益縱因被告撤銷原處分認定具有公用地役關係之既成道路而不存在，亦難謂原告公法上之權利或利益受有損害，揆諸前揭說明，自非法律上利害關係人，其欠缺訴訟權能，堪稱明確。從而原告逕向本院提起行政訴訟，請求撤銷訴願決定，是屬起訴不備要件，所為主張，即為無理由，應不予准許。

五、綜上所述，本件依原告所訴之事實，已足認定其並非本件行政訴訟之利害關係人而無訴訟權能，則其提起本件訴訟即欠缺權利保護要件。從而原告提起本件行政訴訟，在法律上顯無理由，應予判決駁回，並不經言詞辯論而為之。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第三庭