高雄高等行政法院判決

原告

財政部國有財產局臺灣南區辦事處

代表人

甲○○處長

訴訟代理人

乙○○

訴訟代理人

戊○○

被告

高雄市政府環境保護局

代表人

丙○○代理局長

訴訟代理人

丁○○

上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服高雄市政府中華民國98年3月24日高市府法一字第0980017158號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序方面：本件被告代表人原為蕭裕正局長，於本院審理中變更為丙○○代理局長，經其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

貳、實體方面：

一、事實概要：緣行政院環境保護署環境督察總隊南區環境督察大隊（下稱南區環境督察大隊）稽查人員於民國97年10月24日10時30分許，在高雄市○○區○○段301-2地號土地（下稱系爭土地）上，發現有廢輪胎、垃圾等廢棄物未清除，影響公共衛生，乃拍照存證後移由被告處理，經被告查明原告為系爭土地管理人，復於同年11月6日前往複查，上述髒亂情形仍未改善，乃依法告發，並給予陳述意見之機會；原告雖提出意見略謂，其於接獲舉發通知書後即配合清除髒亂，且其亦屬被害人，請逕向行為人告發取締等語。惟經被告審酌後，仍認其違反廢棄物清理法第11條第1款規定之事實明確，乃依同法第50條第1款規定裁處新臺幣（下同）1,500元罰鍰，並限期於處分書送達之次日起10日內完成改善。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）依廢棄物清理法第1條所定立法意旨，可知該法制定之意旨係著重在廢棄物能迅速清理，僅在義務人不依規定清理時方輔以罰則，以收清理之效。原告經管國有土地，幅員遼闊，雖有派員巡管，然終難完全遏止他人違法傾倒廢棄物，原告於97年11月7日接獲被告通知後，即於97年11月10日派員勘查，並於97年11月24日清除處理完畢，故原告並無廢棄物清理法第50條第1款所謂不依規定清除之情形。被告未通知原告改善，即依廢棄物清理法第50條第1款規定處罰原告並限期改善，已違反廢棄物清理法之立法意旨。

（二）行政程序法第10條規定，行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。又行政罰法第18條規定，裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難之程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益。原告於被告命限期改善前已清除系爭土地上廢棄物，並無屢勸不改善之惡劣情事；且原告係政府機關，就所管理土地上之廢棄物，被告理應先定期命原告改善，給予自行清除之機會，用以達成「清理廢棄物」之行政目的，亦即若無急迫情事，被告理應善盡人為之努力，達成清理廢棄物之目的，或透過行政協調，於相當方法均無法達成行政目的時，才不得不以行政罰為手段，乃被告捨此之途，逕行裁罰，致使政府橫向聯繫功能喪失殆盡，而行政機關相互間因微小金額之糾紛必須由司法機關決斷，顯已悖離行政程序法「保障人民權益，提高行政效能」之立法目的，故被告僅開立1張舉發通知書通知原告陳述意見，並未命原告限期改善，即裁處罰鍰1,500元，並限10日內完成改善，其裁量權非無濫用情事（最高行政法院96年度裁字第1108號裁定、台北高等行政法院94年度簡字第804號判決參照）等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告則以：

（一）本件係南區環境督察大隊稽查人員於97年10月24日執行登革熱病媒蚊孳生源及空地髒亂點加強稽查勤務時，發現系爭土地未妥善清理，影響公共衛生，而以97年11月4日環署督字第0970085205號函請被告查明違規人後，依違反廢棄物清理法第11條第1款規定為舉發處分及限期改善，避免髒亂情形再發生。被告於97年11月6日至現場複查，發現確有違規情事，在查明系爭土地之管理人為原告後，始依法舉發及裁處在案。原告既為系爭土地之管理人，自應負擔清除該土地上一般廢棄物之作為義務，若有違反此一作為義務，即應受罰，此觀諸廢棄物清理法第11條第1款規定自明。且廢棄物清理法並無舉發前應先行勸告及通知改善後，始得處罰之規定，原告以被告未通知改善即裁處罰鍰，顯違反該法之立法意旨，並有違法裁量之嫌為由置辯，對法令之適用，容有誤解。

（二）台北高等行政法院94年度簡字第804號判決以「台北市政府環境保護局行政處分內容不明確，難謂無違行政程序法第5條規定及原告已發函要求履勘，被告未另定履勘期間，非無濫用裁罰權」等2項理由，撤銷原處分及訴願決定。最高行政法院96年度裁字第1108號裁定則以台北高等行政法院前開判決核無涉及法律見解具有原則上之重要情事，而裁定駁回上訴。查上開最高行政法院裁定及台北高等行政法院判決核屬對於個案所為判決及裁定，且與本件原告對於系爭土地上廢棄物堆置地點並不爭議，及本案行政處分內容亦無不明之情事，並不相同，故原告援引前開判決及裁定主張被告濫用裁量，即無足採。系爭土地既為原告所管理，原告即應對該地有廢棄物未清除之狀態負責，原告於被告舉發後始為清除之維護行為，核屬事後之改善行為，僅可防免按日連續處罰之不利益，若據以冀求免罰，於法尚屬無據等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、按「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。」「有下列情形之一者，處新臺幣1,200元以上6,000元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：一、不依第11條第1款至第7款規定清除一般廢棄物。」廢棄物清理法第11條第1款及第50條第1款分別定有明文。

五、本件事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳述在卷，並有南區環境督察大隊稽查督察紀錄、現場稽查照片、被告97年11月6日執行違反廢棄物清理法案件舉發通知書、97年11月27日高市環局廢處字第41-097-110960號執行違反廢棄物清理法案件裁處書等影本附原處分卷可稽，自堪認定。而原告提起本件訴訟，則是以系爭土地上之廢棄物係遭他人棄置，原告並非行為人，且於97年11月7日接獲舉發通知書後，立即於97年11月24日清除處理完畢，並無不依規定清除之情形；被告未先通知限期改善即裁處罰鍰，濫用裁量權等語，資為爭執。

六、經查：

（一）按廢棄物清理法第11條第1款係就指定清除地區外，課予土地或建築物所有人、管理人或使用人，就與公共衛生有關之範圍，負擔清除其管理土地上一般廢棄物之社會義務。此行政法上義務並非因所有人、管理人或使用人對危害發生間有因果關係而承擔責任，而是因為對發生危害之物具有事實管領力而負責，除係因不可抗力或無期待之可能原因外，苟有違反的狀態即應負責。倘所有人、管理人或使用人有違反廢棄物清理法第11條第1款所規定之行政法上義務，即應依廢棄物清理法第50條第1款規定處罰。又廢棄物清理法第11條第1款係將土地使用人與所有人、管理人並列，則此所謂「使用人」當係指對土地具有持續並全面使用權源之事實上管領人，不包括僅以丟棄廢棄物為目的，而無管領該土地意思之行為人。原告為系爭土地之管理人，負有管理維護系爭土地之環境清潔並清除一般廢棄物之義務，然卻未盡其管理清除義務，影響公共衛生，難辭過失之責，要難以其經管土地遼闊，無法完全遏止他人違法傾倒廢棄物云云，解免其責。被告依廢棄物清理法第50條第1款規定，衡酌原告違反義務之情節，裁處原告罰鍰1,500元，並限期於處分書送達之次日起10日內完成改善，並無違誤，亦無濫用裁量權之違法。

（二）又廢棄物清理法第50條第1款對於違反同法第11條第1款之作為義務者，係採取逕處以罰鍰之方式以維護廢棄物清理法第11條第1款所欲達成之行政目的，其並無應先通知違反義務者應先改善而未獲改善始得處罰之前提要件；況從南區環境督察大隊97年10月24日查獲以來，遞經被告於同年11月6日前往複查，現場髒亂情形未見改善，直到被告通知原告，原告方於97年11月24日加以清除，益證原告長期疏於管理並清除系爭土地上之廢棄物甚明。被告並非系爭土地之管理人及廢棄物清除義務人，本來即無為原告巡察土地並將髒亂情形通知原告之義務，且依廢棄物清理法，被告亦無應先通知原告改善後仍不遵循時始得加以處罰原告之規定，原告主張被告未先定期命其改善，即裁處罰鍰，有濫用裁量權云云，並不足採。另被告固亦負有取締違規棄置廢棄物行為人之義務，惟該行為人所違反者為廢棄物清理法第27條之禁止規定，此與土地管理人負有管理並清除土地上廢棄物之義務，並不相同，故縱令被告也有取締該行為人，仍不能解免原告之義務，原告主張其並非棄置廢棄物之行為人，亦難為其有利之認定。至原告所舉台北高等行政法院94年度簡字第804號判決及最高行政法院96年度裁字第1108號裁定，係屬個案見解，並無拘束本院之效力，原告援引該案個案事實，主張被告應先通知原告改善云云，並無足採。此外，被告係針對原告97年10月24日遭查獲未清除系爭土地上一般廢棄物之違反行政法上義務行為處罰原告，核與原告經被告通知其當次違反行政法上義務後，原告已否自行清除，及其有無另一違規行為無涉，原告主張其於97年11月7日接獲被告通知後，即於97年11月24日改善，並無違反清除義務云云，顯係對法律規定之誤解，並無可取。

七、綜上所述，原告之主張並無可取。從而，被告以原告違反廢棄物清理法第11條第1款及第50條第1款規定，裁處原告罰鍰1,500元，並限於送達之次日起10日內完成改善，認事用法，洵無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘陳述核與判決之結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第二庭