高雄高等行政法院判決

民國99年9月15日辯論終結

原告

甲○○○○○○

被告

交通部公路總局第五區養護工程處

代表人

乙○○ 處長

訴訟代理人

蔡碧仲 律師

上一人複代理人

林宏政 律師

訴訟代理人

張宗存 律師

　陳振榮　律師

上列當事人間政府採購法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要︰緣原告參與被告所辦理「台1線247k+477~277k+650段中央分隔島島端植栽改善工程」(下稱系爭工程)採購案，被告於民國98年4月28日開標時，綠枝香園藝工程有限公司(下稱綠枝香公司)標價新臺幣(下同)1,960,000元為最低，因低於核定底價3,115,860元8折以下，被告依規定予廠商提出說明之機會，綠枝香公司於98年5月8日提出承諾表示願意繳納差額保證金，並經被告同意其繳納差額保證金後決標。嗣綠枝香公司於98年5月14日繳足差額保證金，被告宣布綠枝香公司以1,960,000元得標，原告前認綠枝香公司未附商業登記證明文件，不符合被告招標文件之規定，於98年4月29日提出異議，不服被告98年5月14日五工機字第0980007642號異議處理結果，向行政院公共工程委員會(下稱工程委員會)提出申訴，經工程委員會於98年10月2日以訴0000000號審議判斷，將原異議處理結果撤銷，命被告另為適法之處置，被告乃於98年11月6日以五工機字第0980019345號函復原告：「．．．因本標案已於98年8月25日完工並於98年10月6日經驗收合格，該採購標的已為不可逆，貴行號可依照政府採購法第85條第3項規定辦理。」惟原告復以被告於98年5月14日之決標結果，有行政程序法第111條第7款規定無效之情事，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：原告投標參與被告於98年4月28日辦理之系爭工程採購案，該工程開標決標時，被告違反法令規定，原告依規定當場提出口頭異議，被告不接受，並指示須要另提出書面異議。原告乃於98年4月29日提出異議書，被告亦不接受，原告爰於法定期限內向工程委員會提出申訴。獲該工程委員會於98年10月2日以訴0000000號審議判斷，將「原異議處理結果撤銷」；其判斷理由為：「招標機關於辦理更正招標公告時疏失於先；開標時違反本法第50條第1項第1款、第2款及第51條第1項前段規定於後，並有政府採購行為錯誤態樣八、開標程序三：『開標前當場宣布補充規定或變更招標文件規定』之情事；復於申訴廠商提出異議時強予駁回，顯有未洽，應予撤銷，並由招標機關依本法第85條第1項規定，另為適法之處置。」是原告申訴有理由，惟被告仍不接受。則系爭工程開標因違反政府採購法第50條第1項第1款、第2款規定，依行政程序法第111條第7款之規定，當然無效等語，並聲明求為判決確認被告原決標無效。

三、被告則以︰

（一）系爭工程之招標文件中有關營業證明文件之規定有三，包括「投標須知第63條第2項規定之應繳驗文件為營利事業登記證」「證件封標示之應檢附證件為商業登記證明文件」及「更正公告之列印公開於目的事業主管機關網站之資料」，系爭工程之招標文件對於投標廠商應繳驗之營業證明文件，規定上雖有所不一，然系爭工程於開標前，並無廠商依政府採購法第41條第1項之規定，以書面向被告請求釋疑。依政府採購法第36條第4項所訂定之「投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準」第3條及政府採購法第37條規定，其立法意旨無非係在確認投標廠商已合法設立，有營業實績等事項，故要求投標廠商提供相關資料以供確認；其中關於廠商登記或設立之證明乙項，即係為確認投標廠商於法律上確實「存在」所為之證明。雖然經濟部於98年4月2日公告，直轄市政府及縣市政府依營利事業統一發證辦法所核發之營利事業登記證，自98年4月13日起停止使用，然相關機關並未詳盡通知廠商營利事業登記證失效，造成許多廠商不清楚制度變更，而經濟部於公告後始發文予各個行政機關，建請各機關研議其他替代方案，被告於98年4月27日收受通知，無從立即宣導；復參以系爭工程招標案所依據之投標須知第63條第2項規定，應繳驗證明文件為營利事業登記證，更正公告另准予列印公開於目的事業主管機關網站之資料。故被告於開標前宣布投標廠商所繳驗者為營利事業登記或商業登記證明文件均視為合格，在參與開標廠商均無異議之公開、公正情況下所為之決標，並無重大明顯之瑕疵。

（二）按政府採購法第82條第2項、第84條第2項之規定，廠商提出申訴後，機關非必須暫停採購程序之進行。且政府採購法第36條第4項所訂定之「投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準」第3條及政府採購法第37條規定，其立法意旨係在確認投標廠商已合法設立、有營業實績等事項，故要求投標廠商提供相關資料以供確認；其中關於廠商登記或設立之證明乙項，即係為確認投標廠商於法律上確實「存在」所為之證明，已如前所述。故被告於開標前宣布投標廠商所繳驗者為營利事業登記或商業登記證明文件均視為合格，在參與開標廠商均無異議之公開、公正情況下所為之決標，並無重大明顯之瑕疵。是以，本件原告提出申訴，被告評估其事由，認其申訴尚非有理由者，故未暫停採購程序之進行。

（三）縱認本件被告之決標行為違法而無效，亦不生被告應依政府採購法規定決標予原告之問題，蓋系爭工程已於98年8月25日完工並經驗收合格，該採購已履約完畢而無可回復，本件僅生原告得否依政府採購法第85條第3項規定，向被告請求償付其準備投標、異議、申訴所支出之必要費用之問題等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、上揭事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳述在卷，並有原告98年4月29日異議書、申訴書、被告98年5月14日五工機字第0980007642號函、98年11月6日五工機字第0980019345號函、被告系爭工程之開標、決標紀錄附於原處分卷及工程委員會採購申訴審議判斷書附審議卷及本院卷足稽，洵堪信實。茲本件兩造爭點在於被告對系爭工程之決標，是否有重大明顯之瑕疵而歸於無效？茲論述如下：

（一）按「行政處分有下列各款情形之一者，無效：．．．7.其他具有重大明顯之瑕疵者。」為行政程序法第111條第7款所明定。所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力，而行政程序法第111條明定行政處分無效之要件，則確認行政處分無效之訴，應以上述法定事由為原因，自無疑義。又行政處分是否具有行政程序法第111條第7款所定重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，該處分尚非無效，亦即縱該處分有違法情事，亦應屬撤銷訴訟範疇，而不應提起確認行政處分無效之訴。故倘無行政程序法第111條第1款至第6款例示規定及同條第7款概括規定之「一望而知具有重大瑕疵」情形，縱有處分違法情事，亦應屬其他訴訟範疇而不應提起確認行政處分無效之訴。又原告提起本件確認系爭行政處分無效訴訟，雖未依行政訴訟法第6條第2項之規定，先向被告請求確認無效未被允許，惟嗣經被告答辯稱系爭處分係屬合法有效，應認原告上述程序業經補正，合先敘明。

（二）次按「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商。1.未依招標文件之規定投標。2.投標文件內容不符合招標文件之規定。．．．決標或簽約後發現得標廠商於決標前有前項情形者，應撤銷決標、終止契約或解除契約，並得追償損失。但撤銷決標、終止契約或解除契約反不符公共利益，並經上級機關核准者，不在此限。」「機關應依招標文件規定之條件，審查廠商投標文件．．．。」「審議判斷指明原採購行為違反法令者，招標機關應另為適法之處置。採購申訴審議委員會於審議判斷中建議招標機關處置方式，而招標機關不依建議辦理者，應於收受判斷之次日起15日內報請上級機關核定，並由上級機關於收受之次日起15日內，以書面向採購申訴審議委員會及廠商說明理由。第1項情形，廠商得向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用。」政府採購法第50條第1項第1款、第2款、第2項、第51條第1項前段及第85條亦分別定有明文。是投標廠商之投標文件內容，雖有不符合招標文件之規定，並經審議判斷指明違反法令者，招標機關應即另為適法之處置，而其處置方式由其自行負責辦理。惟依上揭政府採購法第50條第2項之規定，招標機關依法僅能為撤銷決標、終止契約或解除契約，且是否為撤銷決標之決定，在符合公益原則下被告亦有裁量權限。顯見決標處分縱違反政府採購法第50條第1項第1款及第2款之規定，非屬前揭行政程序法第111條第7款規定之重大明顯瑕疵，自非當然無效甚明。

（三）又按「機關依前條第1款訂定與提供招標標的有關之基本資格時，得依採購案件之特性及實際需要，就下列事項擇定廠商應附具之證明文件：1.廠商登記或設立之證明。如公司登記或商業登記證明文件、設立或營業登記證、工廠登記證、行業登記證、執業執照、開業證明、立案證明或其他由政府機關或其授權機構核發該廠商係合法登記或設立之證明文件。」「前項第1款證明，廠商得以列印公開於目的事業主管機關網站之資料代之。」為行為時投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準第3條第1項第1款、第2項所明定。另「．．．二、按經濟部98年4月2日經商字第09802406680號公告：『直轄市政府及縣（市）政府依營利事業統一發證辦法所核發之營利事業登記證，自98年4月13日起停止使用，不再作為證明文件，公司及商業於該日起辦理變更登記時，毋須繳回作廢。』三、查營利事業登記證停止核發後，廠商仍得向登記主管機關申請發給『公司登記證明文件』或『商業登記證明文件』。另配合電子化政府之推動，登記主管機關於核准公司登記及商業登記後，依公司法第393條第2項及商業登記法第26條第2項規定，將其登記事項於資訊網站公開，需用機關及廠商可透過經濟部（網址：http：//gcis.nat.gov.tw/index.jsp商工登記資料）或直轄市、縣（市）政府資訊網站查詢登記資料。四、準此，各機關自98年4月13日起招標之採購，關於投標廠商應檢附之登記或設立資格證明文件，應依投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準第3條第1項第1款規定於招標文件妥為訂定，並請注意同條第2項廠商得以列印公開於目的事業主管機關網站之資料代之之規定，避免再將『營利事業登記證』納為投標廠商應檢附之資格證明文件。招標文件如規定投標廠商應檢附營利事業登記證，該規定無效。五、至於已於98年4月12日前招標，而截止投標期限在98年4月13日以後者，其招標文件如訂有投標廠商需檢附『營利事業登記證』之規定，請依上開說明及本法第41條第2項辦理變更或補充招標文件。未及辦理者，該規定無效。」亦經工程委員會98年4月14日以工程企字第09800159220號函釋在案。核該函釋係工程委員會本於主管機關之職權，就投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準第3條第1項第1款規定所為之解釋，未違反政府採購法相關法律，本院自得予以援用。

（四）經查，被告於98年4月15日公告系爭工程辦理公開招標，雖於該公告內「中文公開招標公告附加說明」項下載明：「因廢止營利事業統一發證制度後，不及提出商業或公司登記證明文件廠商，可依政府採購法【投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準】第3條第2項規定：第1款證明，廠商得以列印公開於目的事業主管機關網站之資料代之。」惟交通部公路總局工程採購投標須知第63條第2項第2款仍規定：「投標廠商應附具之證明文件．．．。非屬前項行業承攬之工程，機關應依『工業及礦業團體分業標準』訂定投標廠商行業，並應繳驗下列證件原件相符之影印本：．．．（2）營利事業登記證。」及系爭工程標單之證件封工作表中第4欄載明：「營業事業登記證（或商業登記證及營業登記證）影印本。」並未隨同修正，被告遂於98年4月17日更正上揭公開招標之公告，載明：「傳送修正後『00000000標單』電子檔乙份，其中『證件封』工作表中『4、營利事業登記證（或商業登記證及營業登記證）影印本。』修正為『商業登記證明文件影印本。』，原電子檔作廢。」等語，此有上揭公告附工程委員會審議卷可憑。從而，本件嗣後被告以基於信賴原則及開標前由目的事業主管機關網站下載，並檢視投標廠商均為合格廠商，而於開標前宣布廠商應繳驗營業證件為營利事業登記或商業登記證明文件均視為合格，且在所有參與開標廠商均無異議後，始進行開標作業為由，而將系爭工程決標於未依首揭規定提出商業登記證明文件之綠枝香公司，揆諸前揭說明，該決標程序雖有違反政府採購法第50條第1項第1款及第2款之規定，其經原告提出申訴後，既經工程委員會撤銷被告原異議處理結果，僅係被告依政府採購法第85條第1項規定應如何另為適法之處置，被告系爭工程之決標處分顯未到達重大明顯之瑕疵，自非當然無效。是原告以系爭工程決標之處分，因被告上揭疏失，違反政府採購法第50條第1項第1款、第2款規定，依行政程序法第111條第7款之規定，當然無效云云，委無足取。

五、綜上所述，原告主張既無足採，原告請求確認上開行政處分為無效處分，為無理由，應予以駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與判決之結果不生影響，故無逐一論述之必要，併此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第三庭