臺灣高雄地方法院行政訴訟判決

112年2月21日辯論終結

原告

洪平森

被告

高雄市政府衛生局

代表人

黃志中

訴訟代理人

張競文

邱郁芸

黃郁茜

上列當事人間傳染病防治法事件，原告不服高雄市政府民國110年4月28日高市府法訴字第11030326800號訴願決定，提起行政訴訟，經本院以110年度簡字第59 號判決，原告不服，提起上訴，經高雄高等行政法院以111 年度簡上字第18 號判決將原判決廢棄發回，本院更為判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序事項：原告因傳染病防治法事件，不服被告民國110 年1 月8 日高市衛疾管字第11030185900 裁處書所為之處分、高雄市政府110年4月28日高市府法訴字第11030326800號訴願決定，提起行政訴訟，經核屬於行政訴訟法第229 條第2 項第2 款所定因不服行政機關所為新臺幣( 下同) 40萬元以下罰鍰處分而涉訟之行政訴訟事件，應適用行政訴訟法第2 章規定之簡易訴訟程序，合先敘明。

貳、實體事項：

一、事實概要：高雄市政府為預防登革熱及茲卡病毒感染症疫情發生，依據傳染病防治法第25條等規定，於108 年1 月23日以高市府衛疾管字第10830250300 號公告（下稱系爭公告）高雄市「防止病媒蚊孳生，預防登革熱及茲卡病毒感染症」之孳生源清除暨相關防疫措施，請高雄市轄內公、私場所之所有人、管理人或使用人應主動清除所屬場域及住家室內外之積水容器，避免病媒蚊孳生，執行時間自108 年3 月1 日起至110 年2 月28日止。被告於109 年10月15日派員至高雄市○○區○○段○○段000000地號土地（下稱系爭土地）稽查時，發現系爭土地內之水桶（下稱系爭容器）積水，有孳生登革熱病媒蚊幼蟲（孑孓）之情形，經查得系爭土地為原告所有後，乃以109 年10月23日高市衛疾管字第10940506100 號函檢送舉發通知書予以舉發，並給予原告陳述意見之機會。原告雖於109 年11月2日提出書面意見，然經被告審酌調查事實證據及陳述意見後，核認原告違反傳染傳染病防治法第25條第2 項規定事實明確，爰依同法第70條第1項第1 款規定，於110 年1 月8 日以高市衛疾管字第11030185900 號裁處書（下稱原處分），裁處原告3,000 元罰鍰。原告不服，提起訴願，仍經訴願管轄機關即高雄市政府以110年4月28日高市府法訴字第11030326800號訴願決定駁回其訴願( 下稱訴願決定) 。原告猶未甘服，遂提起行政訴訟，經本院以110年度簡字第59號行政訴訟判決原告之訴駁回，原告不服，提起上訴，經高雄高等行政法院111年度簡上字第18號判決廢棄原判決，發回本院更為審理。

二、原告主張：

㈠被告稽查當日並未通知原告參與，且舉發事實中所載系爭容器亦非原告所置放，被告據以裁處之事實顯非「客觀上明白足以確認」，依行政程序法第36條規定及最高行政法院39年判字第2號判例意旨，被告即應就「置放系爭容器之行為人究為何人？」之重要之基礎事實詳為調查證據，對原告有利及不利事項一律注意，此為被告之法定義務，不應由人民承擔。而傳染病防治法之管理責任，應以直接行為責任優先於間接狀態責任，原告既非置放系爭容器之行為人，且舉發事實亦非位於系爭土地，被告於裁罰時應以置放系爭容器之行為人為處罰對象，詎被告漏未查明，逕以原告為裁罰對象，屬裁量濫用之違法。

㈡縱認原告確為本件舉發事實之當事人，惟被告依系爭公告及傳染病防治法第25條、第70條之規定處罰原告，即有未依法律規定之構成要件處罰，違反法律保留原則：

⒈按對於人民違反行政法上義務之行為處以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，應由法律定之，以命令為之者，應有法律明確授權，始符合憲法法第23條法律保留原則之意旨（司法院釋字第394 號、第402號、第619號解釋參照）。傳染病防治法第70條第1 項第1 款對於違反同法第25條第2 項所定之行政法上義務之行為人，固可處以行政罰，惟傳染病防治法第第25條第2 項課予之行政法上義務為「公、私場所，其所有人、管理人或使用人應依地方主管機關之通知或公告，主動清除之。」即場所之所有人、管理人或使用人，於地方主管機關以一事一行為原則針對每一次違法行為所作之個案通知或公告後，只要依其個案通知或公告，主動清除，即無違法行為之可言。且其公告係與通知擇一為之，依文義可知，係因無法得知個案特定之場所之所有人、管理人或使用人致未能以通知送達人民，始依行政程序法第75條之規定對於不特定人之送達以公告方式揭示之。在未經主管機關個案通知或公告前，並未課人民概括性、廣泛性之主動清除之義務。本條項亦未授予地方主管機關有訂定法規命令之職權。揆諸一般法規命令之授權立法方式，均須具體而明確；例如，傳染病防治法第32規定即明確具體授權中央主管機關訂定此項「查核基準及其他應遵行事項之辦法」，而傳染病防治法第25條並未有類似規定之明確授權立法，其理甚明。

⒉查系爭公告欲規制之對象為「高雄市轄內公、私場所之所有人、管理人或使用人」，涵括之對象甚至不以高雄市民為限，如何能以「一般性特徵」確定其範圍，且依其規範內容所示，如於同一公、私場所反覆發生積水容器孽生病媒蚊之情事，規制對象均應反覆清除，效力並非一次性完成，顯係抽象事實關係。因此，系爭公告性質上非屬一般處分，而係法規命令，其理甚明。系爭公告泛以高雄市之公、場所為範圍，下命其場所之所有人或管理人應主動清除場所內之登革熱病媒蚊及其他孽生源，自即日起，凡未主動清除者，即加以裁罰。依系爭公告之意旨，即一經查獲公私場所有病媒蚊，即可未經個案通知或公告，未予人民有改善之機會，即進行裁罰，不啻為突襲性之稽查與裁罰，顯係以系爭公告增加傳染病防治法第25條、第70條所未規定之處罰，增加人民權利義務之負擔與限制，且無法律明確之授權，即與法律保留原則之意旨不符。

㈢又依改制前行政院衛生署99年12月10日署授疾字第0990001600號函所示，原告固係系爭土地之所有人，基於私權關係管理系爭土地，然由不明第三人即直接行為人置放於系爭土地上之系爭容器確屬直接行為人之私有財產，原告並非對系爭容器具事實上管理權能之人，應由直接行為人負責清理、移除。行政機關於違法裁罰時，於同一法條中，應選擇行為責任優先於狀態責任，同屬狀態責任，則有直接管領力者（近者），優先於無直接管領力者（遠者）而受處罰，且狀態責任之危險源在於物，乃對於該物享有法律上及事實上持續並全面使用權源且具管領能力之人，負有因物所產生危險之狀態責任而言。本件原告雖為系爭土地之所有人，然因系爭土地使用分區作為農業使用，其上遭不明第三人即直接行為人非法占用種植農作物，搭設絲瓜棚架工作物且以紗網覆蓋，並於絲瓜棚架下方置放系爭容器作為耕作設備使用，此為被告派員稽查時所明知，足見原告並未享有系爭土地之使用利益，亦非系爭容器之所有人，是自應由實際享有系爭土地使用利益及系爭容器之所有人即真正行為人承擔適時排除對土地危害責任之社會義務方為正辦。被告逕以原告為裁處對象，容有違誤，應予撤銷。

㈣系爭公告要求高雄市轄內公、私場所之所有人、管理人或使用人應主動清除所屬場域及住家室內外（含防火巷、開放空間、退縮空地、樓梯間、共同走廊、地下室等防空避難設備及頂樓）之積水容器，惟未區分該積水容器及其內容物液體之所有權歸屬而分別訂定處理原則，如積水容器及其內容物液體非為高雄市轄內公、私場所之所有人、管理人或使用人所有，則上開所有人、管理人或使用人為執行系爭公告所賦予之義務，清除非其所有之系爭容器中之液體（可能為有價值之液體如蘆薈露、絲瓜水等或具宗教意義之無根水、聖水等）實已涉犯刑法毀損罪嫌，移除系爭容器時亦恐涉侵占罪嫌，是縱認系爭公告為一般處分，因所要求之行為有構成犯罪之可能性，依行政程序法第111 條第4 款規定應屬無效，被告自不得執為認定原告違法之依據，要屬當然。

㈤被告作成原處分違反傳染病防治法第38條之程序規定，未事先通知原告到場，甚至在並無任何急迫危害發生之前提下，未經原告同意而侵入私人土地違法採證，足認係違法行政處分，應予撤銷等語。

㈥並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以：

㈠按傳染病防治法第25條、第70條第1 項第1 款及第2 項規定可知，立法者確有概括授權予地方主管機關，得以通知或公告之方式，對其轄區內病媒孳生源之公、私場所所有人、管理人或使用人課予主動清除病媒蚊之責任，以杜絕傳染病之發生、傳染及蔓延。故各地方主管機關即應督導撲滅蚊蟲等病媒，並課予其所轄區域範圍之公、私場所所有人、管理人或使用人，負有主動清除病媒孳生源之行政法上義務，違反上開行政法上義務者，即該當於傳染病防治法第70條第1 項第1 款之要件，應裁處罰鍰予以非難，具有制裁目的，並非單純督促義務人履行其未盡之行政義務。

㈡而被告依傳染病防治法第25條，究應對系爭容器之所有人，或是對系爭土地之所有人處罰，應按該違規實際情況，於符合傳染病防治法之立法目的為必要之裁量，且如對違反行政法義務之行為人處罰已可達成行政目的時，即不應對系爭土地所有人處罰。是原告上開陳詞仍無從免除其應受行政處罰之責任。從而，本案違規事實明確，原告所辯亦不足採，揆諸前揭法令規定，原處分並無違誤。

㈢登革熱為第二類傳染病，埃及斑蚊傳播力強且相當敏感，飽食一頓需叮咬數人，因此登革熱感染病例易大幅擴散。高雄市政府為預防登革熱疫情發生，爰依傳染病防治法第25條第2項規定，以系爭公告相關防疫措施其中載明執行對象為高雄市轄內公、私場所之所有人、管人或使用人，而其等應配合之防疫事項包括應主動清除所屬場域及住家室內外之積水容器，避免病媒蚊孳生。又按行政程序法第92條第1項規定，本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為；同條第2項規定，前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。準此，系爭公告之相對人雖非特定，惟其已載明執行對象為高雄市轄內公、私場所之所有人、管理人或使用人，即可確定其範圍；且系爭公告係就公、私場所之所有人、管理人或使用人應主動清除病媒孳生源之事項予以規範，內容核屬具體明確，該義務負擔之效力亦屬一次性完成，核與內容抽象、相對人不特定，具有反覆實施之持續性作用之法規命令，迥然有別，此亦有高雄高等行政法院107年度簡上字第17號判決意旨可資參照。故系爭公告乃屬一般處分之性質，且因該等所有人、管理人或使用人係屬不特定人，則高雄市政府自可依行政程序法第75條規定，以公告方式代替個別送達。基上，系爭公告既經高雄市政府公告，並刊登於高雄市政府公報108年春字第9期，則高雄市轄內公、私場所之所有人、管理人或使用人即負有主動清除所屬場域及住家室內外之積水容器，避免病媒蚊孳生之行政法上義務，違反者，即屬違反傳染病防治法第25條第2項規定而符合同法第70條第1項第1款規定之處罰要件，該第70條第1項第1款並無須經限期改善屆期未改善始得處罰之明文。

㈣又查，原告前經被告以系爭公告，即負有主動清除系爭土地登革熱病媒蚊及其他孳生源之行政法上義務。被告所屬稽查人員具防疫經驗與知識，渠等以目視辨別登革熱病媒蚊孑孓特徵（如水中停留姿態、呼吸管等）之方式，於109 年10月15日於原告所有之系爭土地，查獲系爭容器內有孳生登革熱病媒蚊幼蟲（孑孓）之情形。顯見原告經系爭公告後仍怠於主動清除登革熱病媒蚊及孳生源，是原告有違反傳染病防治法第25條第2 項規定之事實，應堪予認定。原告雖一再陳詞主張「系爭土地都市計畫規劃為農業區使用，其上遭不明第三人即直接行為人占用種植農作物，搭設絲瓜架等，系爭容器為不明第三者所有，因此裁罰負有系爭容器之清除管理義務之人（即占有人），始得有效達成『杜絕傳染病之發生、傳染即蔓延』之立法目的；準此，傳染病防治法第25條，行為責任人為占有人，狀態責任人為被告，故被告以前揭規定裁罰原告，需以『無法追究行為責任人』為其裁罰前提。」云云，然縱使如此，原告既為系爭土地所有人，要無礙其屬系爭公告負有主動清除其所有之系爭土地登革熱病媒蚊幼蟲（孑孓）及其他孳生源之行政法上義務之人，即應盡注意系爭土地是否有登革熱病媒蚊幼蟲（孑孓）及其孳生源而主動清除之責。且原告雖主張「舉發事實中所載系爭容器亦非原告所置放，據以裁處之事實顯非『客觀上明白足以確認』。」云云，惟被告在接獲原告11月9 日之意見陳述書復文後，110 年2 月9 日再經被告監測人員現場勘驗確認為系爭土地，其所有人為原告。原告訴願書表明該地疑遭他人占用耕作，惟原告未善盡土地所有人之責，明知土地遭人占用而無作為，況系爭公告於108 年1 月23日公告後，迄被告於109 年10月15日派員於系爭土地發現有系爭容器積水孳生登革熱病媒蚊幼蟲（孑孓），前後時間相距約有15個月之時間，原告應有主動清除所有之系爭土地登革熱病媒蚊幼蟲（孑孓）之能力，惟原告卻未審慎為之，故原告對於所有之系爭土地確有登革熱病媒蚊幼蟲（孑孓）怠為清除之事實，縱無故意，按其情節亦有漏未注意之過失責任甚明，被告對其裁處罰鍰，亦無不合。

㈤另查，原告泛以「被告依系爭公告及傳染病防治法第25條、第70條之規定處罰原告，即有未依法律規定之構成要件處罰，違反法律保留原則…依上揭公告之意旨，即一經查獲公私場所有病媒蚊，即可未經個案通知或公告，未予人民有改善之機會，即進行裁罰，不啻為突襲性之稽查與裁罰，顯係以上揭公告增加傳染病防治法第25條、第70條所未規定之處罰，即增加人民權利義務之負擔與限制，且無法律明確之授權，即與法律保留原則之意旨不符。」乙節，然系爭公告性質上係屬行政程序法第92條第2項前段之對人一般處分，已如前述，是並無違反法律保留原則，更遑論會造成人民突襲之稽查與裁罰，原告陳詞指謫被告，顯然誤解法律保留原則之法意，顯無足採。

㈥再衡諸一般經驗法則與論理法則，土地侵害者與土地權利者常非同一人，是若法律僅欲處罰實際侵害行為者，殊無必要另外規範土地所有人、管理人或使用人亦為處罰對象，足證土地所有人、管理人、使用人縱非實際行為者，亦有可能因其管理之土地範園遭受破壞而受歸貴。申言之，現代社會發展多元，危害、干擾公共秩序、環境之類型亦種類繁多，行政機關為盡其所能達成排除危害、預防危害以達成維護公共秩序的行政任務，在理論上，不應有漏洞存在，故除可動用公權力機關本身之力量外，有時亦得要求人民負擔之，只要人民所增加之負擔，並未逾越合理限度，亦為法所許，因此，人民如因其本身行為導致干擾或危害之發生，當負有責任自不待言，而純粹之不作為亦有成為行政法上行為人之可能，此即所謂「狀態責任」。而狀態責任之課予，其理由無非係因土地資源既為人民生存條件所不可或缺，並具有易破壞性及不易回復性等特質，自應以永續使用為維護保育目標，土地所有人、管理人、使用人既享有土地使用之利益，即應負擔杜會義務，承擔適時排除對土地危害之貴任，而不應存有對其土地遭受破壞之可能性可予袖手旁觀之誤解。基於行政機關人力物力之侷限性、土地之有限性、生活環境之易破壞性與難以回復性，乃有必要課予土地所有人、管理人、使用人維持土地秩序之狀態責任，尤其於行為人不明時，狀態責任之課予更屬維護土地環境不可避免之手段，此有臺灣臺南地方法院106 年度簡字第3 號行政訴訟判決意旨足資參照。準此，高雄市政府為預防登革熱疫情發生，依據傳染病防治法第25條第2 項規定，以系爭公告課予高雄市轄內公、私場所之所有人、管理人或使用人應主動清除所屬場域及住家室內外之積水容器，避免病媒蚊孳生之行政法上義務，業如前述，則經被告查獲有系爭容器積水並已孳生登革熱病媒蚊幼蟲之場所，其所有人、管理人或使用人縱非係置放該系爭容器之行為人，惟因未有積極清除之作為，仍應依傳染病防治法第70條第1 項第1 款規定處罰，以符合環境保護之目標。又原告雖主張「稽查當日並未通知其參與」云云，然被告為杜絕傳染病之發生、傳染及蔓延，本可基於職權隨時或定時執行系爭公告所定之稽查勤務，發現有違規情事並有證據足以證明時，即可裁罰，尚無需場所之所有人、管理人或使用人在現場會同稽查。是原告雖執前詞主張，仍無法免除其應受行政處罰之責任。

㈦原告違反傳染病防治法第25條規定，其違反條件已成立，縱然事後未再觸犯，並不影響先前違規行為之成立，僅得避免按次處罰之不利益；本案審酌客觀事實及證據，公法上之行政作為業已遵守行政程序法之「明確性原則」及「比例原則」等相關法規範。另考諸行政罰之目的在於維持行政秩序，樹立有效之行政管制，避免發生規避諉責之情形，而形成管制之漏洞，是對於行政法上所規範之禁止行為，行為人發生違反行政法上義務之行為，仍應就該違章行為負其行政法上之責任，尚難規避卸免其責。

㈧綜上，被告核認原告違反傳染病防治法第25條規定事實明確，對高雄市登革熱防疫工作已產生重大影響，爰依法令以原處分裁處原告3,000 元罰鍰，業已兼顧手段與行政目的間之衡平，並無不當或違反比例原則之處，原告抗辯顯無理由等語，資為抗辯。

㈨並聲明：原告之訴駁回。

四、本院之判斷：

㈠本件應適用之法規：

1.按傳染病防治法第1條規定：「為杜絕傳染病之發生、傳染及蔓延，特制定本法。」第2條規定：「本法主管機關：……在直轄市為直轄市政府……。」第7條規定：「主管機關應實施各項調查及有效預防措施，以防止傳染病發生；傳染病已發生或流行時，應儘速控制，防止其蔓延。」第25條規定：「（第1項）地方主管機關應督導撲滅蚊、蠅、蚤、蝨、鼠、蟑螂及其他病媒。（第2項）前項病媒孳生源之公、私場所，其所有人、管理人或使用人應依地方主管機關之通知或公告，主動清除之。」第70條第1項第1款規定：「有下列情事之一者，處3,000元以上15,000元以下罰鍰；必要時，並得限期令其改善，屆期未改善者，按次處罰之：一、違反第25條第2項規定。」

2、綜合上開法規規範意旨與結構，可知傳染病防治主管機關本於杜絕傳染病發生、傳染及蔓延之職責，應督導撲滅蚊、蠅、蚤、蝨、鼠、蟑螂及其他病媒，並得以通知或公告之方式，命其轄區內有致生病媒孳生源之公、私場所所有人、管理人或使用人主動清除該病媒孳生源，以杜絕疾病交叉傳染與擴散。又主管機關依上開規定所採行之通知或公告，前者係針對通知相對人課予主動清除病媒孳生源之行政法上義務，性質上係就通知相對人之權利義務發生規制作用之下命處分；後者則透過一般性特徵可得確定其範圍，即其誡命對象為主管機關轄內公、私場所之所有人、管理人、使用人，對象核為可得特定，而其誡命之事項內容為該等人員應主動清除病媒孳生源，核屬具體明確，性質上係屬行政程序法第92條第2 項前段之對人一般處分。又人民受主管機關依上開規定所採行措施之行政處分，依傳染病防治法第25條第2 項規定意旨，發生須依主管機關所通知或公告之內容，主動清除病媒孳生源之行政法上義務，倘人民違反上開行政法上義務者，主管機關即得依同法第70條第1 項第1 款規定予以裁罰。

㈡本件事實概要欄所述情節，有原處分、訴願決定書、勘查照片、舉發通知書、地籍圖資查詢系統、系爭公告、110年2月9日現場再定位與現場陽性容器、高雄市政府地政局鹽埕地政事務所111年11月3日鹽法土字第013200號土地複丈成果圖、現場採證光碟等件在卷可稽( 原處分卷第1 至3頁、第12至17頁，訴願卷第40頁，本院簡字卷第77至78頁、第173頁，本院卷第49頁) ，且經前審法官當庭勘驗現場採證光碟並製作勘驗筆錄附卷可憑(本院簡字卷第128頁)，堪認為真；則被告所屬人員查知系爭土地上置放之系爭容器有孳生病媒蚊幼蟲（孑孓）之情形，而依法予以舉發，被告並進而依傳染病防治法第25條第2 項、第70條第1 項第1 款規定，對原告裁處罰鍰3,000 元，於法並無不合。

㈢原告雖主張舉發事實並非位於系爭土地云云；然本院偕同高雄市政府地政局鹽埕地政事務所人員、被告機關監測人員以及兩造前往系爭土地現場履勘，經由被告機關監測人員當場指出勘查當時積水容器置放地點，且經地政人員複丈測量確認系爭容器確實位於系爭土地無誤，此有勘驗筆錄、現場照片及高雄市政府地政局鹽埕地政事務所111年11月3日鹽法土字第013200號土地複丈成果圖等件在卷可參(本院卷第41至49頁)，原告猶空言否認舉發事實並非位於系爭土地，委無可採。

㈣原告又主張被告稽查當日並未通知原告參與，被告作成原處分違反傳染病防治法第38條之程序規定云云；然按：

⒈傳染病防治法第38條第1項前段係規定「傳染病發生時，有進入公、私場所或運輸工具從事防疫工作之必要者，應由地方主管機關人員會同警察等有關機關人員為之，並事先通知公、私場所或運輸工具之所有人、管理人或使用人到場」，可知該條規定乃針對有傳染病發生而有進入公、私場所或運輸工具從事防疫工作之必要情形所為之規範，而本件被告乃基於貫徹傳染病防治法第25條為杜絕傳染病發生、傳染及蔓延之立法意旨，依職權所為之法定稽查勤務，其目的係為防患未然，防止病媒蚊蟲孳生進而衍生傳染病，核與傳染病防治法第38條第1項乃針對傳染病已發生時規範地方主管機關從事防疫工作相關程序之範疇未合，原告援引該條規定主張原處分違法云云，核無足採。

⒉另按行政程序法第1章第6節調查事實及證據之規定，乃係針對行政機關調查事實及證據之方法、程序及法則所為之一般性原則規定，依同法第36條所揭示之職權調查原則，行政機關得自行決定調查之方法及範圍，運用一切闡明事實所必要以及可獲得之事實材料，以認定真正之事實；查傳染病防治法第25條及其相關規定，並未設有主管機關於行政調查時應通知受檢查人配合之明文；而傳染病防治法第36條規定：「民眾於傳染病發生或有發生之虞時，應配合接受主管機關之檢查、治療、預防接種或其他防疫、檢疫措施。」；又系爭公告明文記載「公告事項：……三、應配合之防疫事項：(一)為預防登革熱疫情及茲卡病毒感染症發生，本市轄內公、私場所之所有人、管理人或使用人應主動清除所屬場域及住家室內外(含防火巷、開放空間、退縮空間、樓梯間、共同走廊、地下室等防空避難設備及頂樓)之積水容器，避免病媒蚊孳生。……(四)登革熱及茲卡病毒感染症發生時，主管機關有進入本市轄內公、私場所從事防疫工作之必要……未到場者，相關人員得逕行進入從事防疫工作。……」(訴願卷第40頁)。綜合上開規範以及系爭公告內容，可認基於傳染病防治及確保人民衛生健康之立法目的，傳染病防治法第36條及系爭公告內容實質上已課予病媒孳生源之公私場所所有人、管理人或使用人，就主管機關所為之防疫、檢疫及檢查措施等負有容忍義務，且並無明文限制主管機關須於一定期間前先行通知該公私場所所有人、管理人或使用人後始發生容忍義務，又場所或民眾如有規避、妨礙或拒絕者，將受行政處罰。故原告以稽查當日被告並未通知原告參與為由，爭執原處分之適法性，尚非可採。

㈤原告另稱系爭公告性質上非屬一般處分，而係法規命令，系爭公告意旨許可未經個案通知或公告，未予人民有改善之機會，即進行裁罰，不啻為突襲性之稽查與裁罰，顯係以系爭公告增加傳染病防治法第25條、第70條所未規定之處罰增加人民權利義務之負擔與限制，且無法律明確之授權，與法律保留原則之意旨不符云云。惟按系爭公告乃透過一般性特徵而得確定其範圍，即其誡命對象為主管機關轄內公、私場所之所有人、管理人、使用人，對象核為可得特定，而其誡命之事項內容為該等人員應主動清除病媒孳生源，核屬具體明確，性質上係屬行政程序法第92條第2 項前段之對人一般處分，此情業如前述，原告主張系爭公告為法規命令，高雄市政府欠缺法令授權即予公告，違反法律保留原則云云，係屬對於法令之誤解，難以憑採。另查，高雄市政府於108年1月23日發布系爭公告，並刊登於高雄市政府公報108年春字第9期(訴願卷第40頁)，依行政程序法第75條「行政機關對於不特定人之送達，得以公告或刊登政府公報或新聞紙代替之。」，自刊登日起即發生效力。從而高雄市轄內公、私場所之所有人、管理人或使用人自系爭公告刊登日起即負有主動清除所屬場域及住家室內外之積水容器，避免病媒蚊蟲孳生之行政法上義務，倘怠於為前開行政法上義務者，即屬違反傳染病防治法第25條第2項規定而該當同法第70條第1項第1款規定之處罰要件。該第70條第1項第1款裁罰要件並無須經限期改善、屆期未改善始得處罰之明文，且同款規定係將「主管機關得限期令其改善，屆期未改善者，按次處罰」之條文與前開罰鍰處分之條文予以併列，足見該條款前段之罰鍰裁罰要件並非以通知行為人限期改善而未予改善作為必要條件，原告稱系爭公告未予人民有改善之機會即進行裁罰，顯係以系爭公告增加傳染病防治法第25條、第70條所未規定對人民權利義務之負擔與限制云云，容有誤會。

㈥原告再稱其並未享有系爭土地之使用利益，亦非系爭容器之所有人，是應由實際享有系爭土地使用利益及系爭容器之所有人承擔適時排除對土地危害責任之社會義務云云。惟按：

⒈所謂行為責任，係自然人或法人等因其行為導致公共安全或秩序產生危害而應負之責任。而所謂狀態責任，係指物之所有人或對物有事實管領力之人，基於對物之支配力，就物之狀態所產生之危害，負有防止或排除危害（或稱「排除危險狀態或回復安全狀態」）之自己責任。狀態責任之理論依據在於財產權之社會義務。並進而討論狀態責任之要件、基於狀態責任所生義務之內容與界限、此類義務之繼受、責任人競合之選擇等問題。司法實務見解亦認為，所謂「狀態責任」，係對物的狀態具有事實管領力者，得以負責之觀點，課予排除危險、回復安全之義務；相對地，所謂「行為責任」係指因自身行為（包含作為與不作為）肇致危險者，負有排除危險之義務。換言之，狀態責任係一種對物責任，狀態責任所致之義務，為一種以物為中心的義務，通常是排除危險，回復物之安全狀態的義務，此等義務本身並無「人的行為」要素存在( 司法院釋字第714 號林錫堯大法官協同意見書參照) 。故行為責任與狀態責任最大之差異在於，責任發生之「原因」( 構成要件) 以及「課責之對象」。就「原因」( 構成要件) 而言，「行為責任」起因於違反行政法義務之行為或不行為，與行為人密不可分；「狀態責任」起因於標的物之危害狀態，而不問行為人究係何人。就「課責對象」而言，行為責任由行為人承擔；狀態責任則由與責任標的物具有聯繫因素之人承擔。若法規在課予責任之際，僅以「實施行為之人」為對象，顯示立法者欲追溯本案發生之源頭行為，應屬於行為責任。反之，若法規著重在標的物現況之維護，且以對於該物有事實上支配管理權之人( 例如所有權人、使用人或管理人)為課責對象，則可得知立法者意在落實標的物妥適狀態維護義務，應屬於狀態責任( 參林三欽，行政裁罰對象之研究-以「行為責任、狀態責任理論」為中心，東吳公法論叢，8卷，2015年8 月，319 頁以下) 。按傳染病防治法第25條第2 項規定：「前項病媒孳生源之公、私場所，其所有人、管理人或使用人應依地方主管機關之通知或公告，主動清除之。」同法第70條第1 項第1 款則明文規定關於違反第25條第2 項規定者之裁罰法律效果。足認立法者乃著重對於標的物之所有人或具有事實上管領力之人課予其維護、管理特定標的物，以防止及排除危險狀態或回復安全狀態之責任。按土地所有人、管理人、使用人既享有可使用土地之利益，即應負擔較一般為重之社會義務，承擔適時排除對土地危害之責任；原告既為系爭土地所有人，自屬於傳染病防治法第25條第2 項所定課責對象，且該法規之立法技術乃課予場所所有人、使用人或管理人主動清除該場所病媒孳生源之義務，並非以製造該病媒孳生源之行為人為課責對象。

⒉又按「主管機關以狀態責任人為處分對象，選擇時應依違規使用之農業區土地實際情況，以合目的性及有效性為原則，斟酌裁罰時裁罰對象對該土地有無事實之支配管領力，能否有效為停止使用之給付（包括法律上權利及經濟上能力），在合比例原則下，選擇有利管制目的達成之對象」( 最高行政法院著有103 年度判字第259 號判決意旨可資參照) 。茲所謂「狀態責任」者，實係以具備排除危害可能性為重要考量，而物之所有人、管理人、使用人對物的狀態原則上應係最為明瞭把握而能排除危害者，是物之所有人、管理人、使用人在干預行政法上是否成為責任人的判斷，係以個人社會表現為判斷標準，苟有違反狀態即應負責，例如土地遭人傾倒廢棄物，該土地所有人、管理人、使用人事實上雖非行為人，也未同意傾倒，但仍有狀態責任，必須擔負排除危害的責任。所有人、管理人、使用人均為狀態責任人，其並非因與危害之發生有因果關係而負擔責任，乃係因為對發生危害之物有事實管領力而須負責，故稱之為「狀態責任」。又狀態責任之課與，其理由無非因土地資源既為人民生存條件所不可或缺，並具有易破壞性及不易回復性等特質，自應以永續使用為維護保育目標，土地所有人、管理人、使用人既享有土地使用之利益，即應負擔社會義務，承擔適時排除對土地危害之責任，而不應存有對其土地遭受破壞之可能性可予袖手旁觀之誤解。基於行政機關人力物力之侷限性、土地之有限性、生活環境之易破壞性與難以回復性，乃有必要課予土地所有人、管理人、使用人維持土地秩序之狀態責任，尤其於行為人不明時，「狀態責任」之課與更屬維護土地環境不可避免之手段，然不可據此即謂行為人的「行為責任」為土地所有人、管理人、使用人的「狀態責任」之前提要件(臺中高等法院99年度訴字第268 號判決意旨參照) 。原告為系爭土地之所有人，對於系爭土地自具有使用、收益、管理及排除一切侵害等權利，原告僅空泛陳稱置放於系爭土地上之系爭容器為他人所有，並無從據此免除其依法負有主動清除其所屬土地上病媒孳生源之義務。況原告陳稱：伊先前知道是鄰居在使用土地，伊沒有特別表示同意或不同意他人使用，伊是有容任鄰居使用，因為系爭土地也沒有在用，誰在種植，伊也沒有去管，後來鄰居死掉了，之後誰接續使用伊也不知道，應該是有3個人在使用系爭土地等語(本院卷第69頁)，可見原告身為系爭土地所有人，不思善盡管理維護系爭土地以避免孳生病媒蚊之公益責任，而容任他人在系爭土地上耕作使用，亦未積極本於所有權人地位，請求無權占用之人排除對其所有權之侵害，則原告就本件違規行為主觀上縱無故意，亦難認無應注意並能注意而不注意之過失，原告要求被告代替原告查明侵害其所有權者之身分，並對該人予以處罰，顯係誤解傳染病防治法為杜絕傳染病發生、傳染及蔓延，而課予場所所有人、管理人或使用人主動清除病媒孳生源義務之立法目的。從而，被告基於杜絕傳染病之發生、傳染及蔓延之目的，對系爭土地所有人即原告課予清除病媒孳生源之義務，該目的與手段間具有合理關聯，且責由原告負清除責任，並無逾越人民權利所應負擔之程度，而有過苛之虞，即無違反比例原則及裁量瑕疵可言，原告徒以前詞主張，難以憑採。

五、綜上所述，原告主張各節均委無足採，被告依傳染病法第25條第2 項、第70條第1 項第1 款規定，裁處原告3,000 元罰鍰，其認事用法，並無違誤，裁量亦屬妥適；訴願決定予以維持，亦無違法。從而，原告起訴請求撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。

六、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。