臺灣高雄地方法院102年度原重國字第1號

臺灣高雄地方法院民事判決　　　　　　102年度原重國字第1號

原告

李明凱

原告

李長榮

原告

曾春菊

原告

靼虎.犮拉菲

原告

古義雄

原告

古李菊蘭

原告

謝光求

上一人訴訟代理人

謝光忠

原告

林瑞龍

原告

打亥.伊斯南冠.犮拉菲

原告

林李金葉

原告

李惠民

原告

李美金

原告

李長富

原告

林春福

原告

伊斯瑪哈.單旦.妮芙

原告

曾春桃

原告

曾聖文（即曾義生之承受訴訟人）

原告

曾聖凱（即曾義生之承受訴訟人）

上二人共同法定代理人

李美貞

上十八人共同訴訟代理人

陳三兒律師

原告

藍桂美

原告

邱雅茹

原告

林素雲

上三人共同訴訟代理人

陳惠美律師

原告

曾喜秀

原告

劉忠康

原告

劉忠富

上三人共同訴訟代理人

陳欣怡律師

原告

林雅芳

訴訟代理人

陳芬芬律師

訴訟代理人

周信宏律師

訴訟代理人

陳欣怡律師

被告

高雄市政府

法定代理人

陳菊

訴訟代理人

劉嵐律師

複代理人

矯恆毅律師

訴訟代理人

周村來律師

訴訟代理人

周元培律師

訴訟代理人

洪郁婷律師

被告

高雄市那瑪夏區區公所

法定代理人

白樣.伊斯理鍛

訴訟代理人

蔡鴻杰律師

複代理人

許雅綺律師

複代理人

李亭萱律師

複代理人

董志鴻律師

被告

行政院農業委員會水土保持局

法定代理人

黃明耀

訴訟代理人

黃效禹

訴訟代理人

羅文俊

訴訟代理人

馬興平律師

被告

經濟部水利署南區水資源局

法定代理人

黃世偉

訴訟代理人

蔡建賢律師

當事人間國家賠償事件，本院民國103 年12月1 日言詞辯論終結

，判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序方面︰

㈠按依國家賠償法（下稱國賠法）請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協議。協議成立時，應作成協議書，該項協議書得為執行名義。賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國賠法第10條第1項、第11條第1 項分別定有明文。本件原告主張被告應負國家賠償責任，且於起訴前已以書面分別向各賠償義務機關即被告請求國家賠償，均經被告拒絕賠償乙節，業據原告提出經濟部水利署南區水資源局（下稱水資局）100 年度賠議字第2 號拒絕賠償理由書（本院卷一第130 頁至第134 頁）、行政院農業委員會（下稱農委會）水土保持局（下稱水保局）拒絕賠償理由書（同上卷第136 頁至第143 頁）、高雄市政府（下稱高市府）拒絕賠償理由書（同上卷第145 頁至第146 頁）及高雄市○○○區區○○○○○○○○區○○○000 ○○區○○○○0000000000號拒絕賠償理由書（同上卷第148 頁至第151 頁）為證，並為被告所不爭執，是原告於踐行前揭法條之前置程序規定後提起本訴，於法自無不合。

㈡次按第168 條至第172 條及前條所定之承受訴訟人，於得為承受時，應即為承受之聲明，民事訴訟法第175 條第1 項定有明文。本件原告曾義生提起本件訴訟後，於民國101 年9月13日死亡，其繼承人即子女曾聖文、曾聖凱於102 年7 月24日具狀聲明承受訴訟（本院卷三第103 頁），有上開人等之戶籍謄本在卷可稽（本院卷二第75頁、第76頁、第251 頁）；另被告水資局之法定代理人於103 年2 月10日由賴建信變更為黃世偉（本院卷四第207 頁），並由黃世偉聲明承受訴訟（同上卷第205 頁），依法均無不合。

貳、實體方面：

一、原告主張：水保局為全國山林保育之業務主管機關，負責全國有關山林保育及水土保持等相關工作之草擬及各項山林保育及水土保持業務之執行，然就原高雄縣那瑪夏鄉南沙魯村（現改制為高雄市○○○區○○○里○○○○○○○○號DF004 （原編號「高雄A013」，即那托爾薩溪）之土石流潛勢溪（下稱系爭溪流），卻未依法劃定為特定水土保持區（下稱特定水保區）而進行長期水土保持計畫；水資局則於進行曾文水庫越域引水工程（下稱系爭引水工程）時，已造成大量湧水而降低地下水位，並加速深層土石風化、增大土石孔隙現象，水資局卻未加以監測，以致莫拉克颱風自98年8 月7 日起至同年月9 日止期間，在該區降下豪雨時，地下水位迅速上升，引發劇烈「管湧現象」，致使邊坡基土被帶出，砂石頓失依附而產生深層崩塌，大量土石即順系爭溪流而下，於同年月9 日17時許，在南沙魯村境內造成土石流災害（下稱系爭土石流災害）。此外，系爭土石流災害發生前，水保局及原高雄縣政府（下稱高縣府）、原高雄縣那瑪夏鄉公所（下稱那瑪夏鄉公所）均未依災害防救法（下稱災防法）第3 條第1 項、第2 項、第22條、第23條第1 項、第23條及土石流防災疏散避難作業規定（下稱土石流作業規定）第3條辦理土石流防災演練，顯有怠忽職務之處，復以系爭溪流於98年8 月8 日11時許經發布土石流紅色警戒後，高縣府及那瑪夏鄉公所卻未通知南沙魯村居民加以警戒，亦未劃定警戒區域並強制疏散居民，而任由其等在莫拉克颱風過境期間，對外交通、通訊全無之情況下，自生自滅，隨後並遭受系爭土石流災害侵襲，造成如附表一所示李杜秀菊等人死亡，及附表二所示房屋全倒或半倒之毀損（下稱系爭損害）。據上，前開機關所屬公務員因執行疏失或怠於執行職務，而致原告分別受有系爭損害，爰依國賠法第2 條第2 項、第5 條、國賠法施行細則第18條第1 項、民法第194 條等規定，訴請被告水保局、水資局，及改制後分別概括承受高縣府、那瑪夏鄉公所權利義務之高市府、那瑪夏區公所等機關，連帶負損害賠償責任，並聲明：㈠被告等應連帶給付原告如附表

一、二請求金額欄所示之金額，及自賠償義務機關最後收受之起訴狀繕本之日即101 年11月15日翌日起至清償日止，按週年利率5 ％計算之利息。㈡原告願供擔保請准宣告假執行。

二、被告水保局以：本件致災原因，業經行政院公共工程委員會（下稱公工會）與國家災害防救科技中心共同委託中國土木水利工程學會（下稱土木水利學會）於98年10月20日辦理「莫拉克颱風高雄縣那瑪夏鄉小林村及那瑪夏鄉、桃源鄉致災原因調查」報告（下稱公工會報告），該報告內容指出：莫拉克颱風重創南台灣，由中央氣象局那瑪夏雨量站顯示，8月6 日22時明顯降雨起至8 月9 日24時止，出現歷年最大累積雨量達1,868 毫米降雨延時達75小時以上，本次降雨特性為總累積雨量大、降雨延時長皆超過歷年紀錄。而系爭溪流附近之地質環境主要為三民頁岩、紅花子層、長枝坑層，以及全新世之階地堆積層所組成，參以系爭溪流歷次颱風前後影像，可知系爭溪流歷年颱風之崩塌面積均多小於1 公頃，僅莫拉克颱風致該區總雨量超過2,000 毫米，故累積雨量達800 毫米時，可視該區地質條件下邊坡開始嚴重崩塌之臨界總雨量，致系爭溪流於本次風災崩塌面積高達98.58 公頃。復揆諸監察院就農委會等機關對於系爭土石流災害之發生，有無妥適落實水土保持措施乙案之調查意見（下稱監院調查意見），亦載明該院經實地履勘，並依據土石流潛勢溪流調查及歷年衛星影像等資料顯示，可知莫拉克颱風襲台前，南沙魯村附近地區並未有明顯破壞水土保持跡象，且此次風災崩塌租地面積占同林班崩塌面積之比率甚微，顯示系爭土石流災害係因莫拉克颱風所帶來之超大豪雨及長時降雨所致，與當地水土保持措施並無直接關聯，原告指稱水保局未善盡水土保育工作，亦為致災原因云云，顯屬無據。再者，水保局早於91年2 月22日，依災防法第19條第2 項規定發布實施「土石流災害防救業務計畫」，並於93年12月23日函頒土石流作業規定，隨後即每年主動支助地方政府辦理土石流疏散避難演練，而此次風災前，亦已核定那瑪夏鄉公所在南沙魯村所舉辦之土石流防災演練計劃，且由那瑪夏鄉公所於風災前夕之98年8 月5 日，針對南沙魯村及瑪雅村辦理土石流防災教育宣導，足證水保局災前早已依職權制頒相關法令，以整合防災單位、強化應變處理能力及建全地區防救災體系，並且加以落實。繼以，水保局於莫拉克颱風來襲時，亦依規定傳真土石流警戒區預報單予各級災害應變中心並電話確認有無收受，及以簡訊、電話語音通知各鄉鎮長、鄉鎮公所業務主管、承辦人、村里長、土石流防災專員及地方緊急聯絡人，進行疏散避難行為，堪認水保局已依權責於颱風期間監控雨量情形，適時發布土石流警戒，並通知地方政府因應。此外，水保局自92年起至98年間於南沙魯村執行水土保持暨土砂災害防治等相關工程共計15件，經費達新台幣（下同）73,470,000元，並無懈怠職務之處。而原告就其所指系爭溪流應劃為特定水保區乙節，並未舉證其必要性及與系爭土石流災害發生之關聯性，其主張水保局所屬公務員怠於執行職務而應負擔國家賠償責任云云，自屬無據等語置辯。並聲明：㈠原告之訴駁回。㈡如受不利之判決，願供擔保請准宣告免為假執行。

三、被告水資局則以：水資局於92年報奉行政院核定推動系爭引水工程，而該工程計畫已於91年6 月通過環境影響評估審查，那瑪夏鄉公所亦於94年2 月召開原住民保留地土地權利審查委員會，決議同意撥用，並依程序報高縣府原民局轉行政院原民會取得同意撥用函後，提報國有財產局辦理撥用程序，均係依法行政所為。原告雖指水資局未經變更環影響評估，即擅自將攔河堰址往上游移4 百公尺，並以農地改良為名，在那瑪夏鄉公所內多處山坡地保育區內填土墊高，業經環評委員於環保署98年4 月27日第3 次專案小組會議中表示此舉可能影響荖濃溪行水區與填土區邊坡穩定性云云。惟原告所稱攔河堰位址係在荖濃溪上游河段，與系爭土石流災害發生地點位在旗山溪上游河段及其支流，兩者分屬不同流域，自無因果關係可言。又水資局係依循國內外普遍純熟之工法及規範為施工，隧道鑽炸作業對於南沙魯村地區房屋建築、地基或附近邊坡均無致災程度之震動影響，有公工會報告結論可證，原告主張因系爭引水工程開炸隧道而造成地層鬆動，並導致地滑或土石流云云，並無科學及實務之立論依據，委無足採。再者，原告就所稱管湧現象，並未具體說明發生於何處，且其逕以地下水位下降而推斷有管湧現象發生，亦屬無稽等語置辯。並聲明：原告之訴駁回。

四、被告高市府以：原高雄縣災害應變中心（下稱縣災害應變中心）自98年8 月6 日15時一級開設起，農業處即成立「農業災害及土石流災害緊急應變小組」並進駐縣災害應變中心，並於98年8 月7 日17時通報那瑪夏鄉災害應變中心（下稱鄉災害應變中心）依土石流警戒區預報內容進行防災警戒作為，隨後即由六龜分局民治派出所巡佐蔡運龍、三民分駐所巡佐曾天鴻、警員孫明忠、孫榮雄、林清海、蔡運智及王國雄等7 人，以4 人為1 組，挨家挨戶通知南沙魯村民撤離，並於98年8 月8 日當晚即安置村民27人於鄉公所3 樓、17人於三民分駐所及約10人於劉金和村長寓所等情，業經監察院莫拉克八八水災專案調查報告（下稱監院調查報告）審認在案，足見高縣府已盡通報及協助撤離之責。原告雖引公工會報告，認為總雨量達800 毫米時，河岸邊坡即可能會發生土石流及嚴重坍方之災難，而當時中央氣象局既持續提供高縣府有關高雄地區山區降雨量之資訊，高縣府即應執行強制疏散，避免居民遭受土石流襲擊云云。惟上開調查報告所稱雨量數據與土石流關聯性，係國內外專家學者災後組成調查團隊，經耗費時日調查研究分析所得，系爭土石流災害發生前尚無相關之研究，且莫拉克颱風在南沙魯村總降量為歷年颱風之冠，先前未有任何颱風帶來超過800 毫米之總雨量，是本件災害發生之原因已超越人力所能預見，原告自不能以此災後研究之結果，引為高縣府所屬公務員未盡作為義務之依據。再者，高縣府於平時整備期間，已依土石流作業規定協助各鄉鎮公所擬定「土石流防災疏散避難計畫」，並於98年5月1 日防汛期前協助完成更新校核各鄉鎮「土石流防災疏散避難計畫（含避難處所）」及「土石流保全對象清冊」。另高縣府歷年均積極向水保局爭取經費，自94年至98年間共計辦理12場「土石流防災疏散避難演練」及20場「土石流防災疏散避難宣導」，而南沙魯村亦於98年8 月5 日莫拉克風災前辦理「土石流防散避難宣導」在案，尚無原告所稱未進行各項防避災害及救災演練之情事。職故，高縣府所屬公務員既無怠於執行職務之處，國家賠償責任自無由發生，原告請求改制後高市府連帶負損害賠償責任，洵屬無據等語置辯。並聲明：㈠原告之訴駁回。㈡如受不利之判決，願供擔保請准免假執行。

五、被告那瑪夏區公所則以：按直轄市區公所就屬自治業務範圍或直轄市政府之交辦事項而為經管之事務，始有當事人能力，有最高法院102 年度台上字第2084號判決意旨可資參照。而那瑪夏區公所依其組織規程第3 條第1 項所定職掌範圍，並未提及災害防救業務，顯見災害防救非屬那瑪夏區公所之自治事項，且高市府亦未就此交辦，那瑪夏區公所就本件並無當事人能力自明；又縱認那瑪夏區公所有當事人能力，然那瑪夏鄉公所之權利義務於改制後，依地方制度法（下稱地制法）第87條之3 第1 項規定，既應由改制後之高市府概括承受，故原告就發生於改制前之系爭土石流災害，自應以改制後之高市府為請求對象，那瑪夏區公所自非適格之當事人。退步言之，縱令那瑪夏區公所具當事人能力及被告適格，然系爭土石流災害發生之原因係「那托爾薩溪上游集水區發生多處崩塌，引發土石流沖積扇，衝擊南沙魯村聚落形成災害。…」，有公工會報告可參，可知系爭土石流係因系爭溪流上游集水區發生多處「崩塌」所造成。而據農委會於98年12月8 日邀集相關學者專家及權責機關（構），召開「研商崩塌防災體系架構及分工會議」進行研商，獲致「㈠崩塌係自然地質演變的一環，其災害發生之隨機性、不確定性與影響因子變化很大，全坡面皆可能發生... ；欲由崩塌敏感區來研判災害發生的可能性仍有因難，亦無法完全準確。㈡以目前國內外現有之科技與技術，崩塌災害預警實務上並不可行，故世界先進國家係以發生崩塌後之二次災害預防為主，建議可先進行相關基礎研究；而崩塌發生後之監測、疏散、避難及治理仍可評估納入防災體系」等與會意見，可知崩塌尚非人力以目前之科技、技術可得預測，則連具有專業知識之學者專家尚無法預測崩塌，自難期待那瑪夏鄉公所所屬一般公務員可得預見其崩塌並繼而引發系爭土石流災害。再者，南沙魯村之前歷經颱風總雨量未曾超過800 毫米，且未曾發生土石流災害，益徵那瑪夏鄉公所所屬公務員對總雨量達800 毫米時，河岸邊坡即可能會發生土石流災難確無預見可能性。復以，由當時原規劃之避難處所即民族國小亦遭土石流淹沒，故縱使那瑪夏鄉公所當時有進行強制撤離至上開避難處所，亦無法避免系爭損害之發生，可見系爭損害結果與有無執行強制撤離作為間，並無因果關係。更何況，以當時南沙魯村對外交通中斷、通訊斷續不定之狀態下，亦無法期待當時留守鄉災害應變中心值勤之6 名公務員進行強制撤離。職故，那瑪夏鄉公所所屬公務員仍有強制撤離之裁量空間，並無怠於執行職務情事，原告主張那瑪夏區公所應概括承受那瑪夏鄉公所之權利義務，而對原告負損害賠償責任，自屬無據。並聲明：㈠原告之訴駁回。㈡如受不利之判決，願供擔保請准免假執行。

六、兩造不爭執事項：

㈠99年12月25日原高雄縣因改制併入高雄市，那瑪夏鄉公所改制為那瑪夏區區公所。高縣府如有原告所指國家賠償責任發生，應由高市府概括承受之。

㈡莫拉克颱風自98年8 月6 日起至同年9 日止期間，在高雄山區降下近2,000 毫米之超大豪雨。

㈢系爭土石流災害造成如附表一所示被害人死亡，及如附表二所示房屋遭毀損或滅失。

七、兩造爭執事項：

㈠那瑪夏區公所有無當事人能力及本件被告適格？

㈡本件致災原因為何？被告水保局或水資局有無原告所指執行過失或怠於執行職務之情形？

㈢高縣府及那瑪夏鄉公所（下合稱原地方機關）所屬公務人員，有無怠於執行職務之疏失？

㈣被告如有原告所指國家賠償責任發生，其等各得請求之項目及金額為何？

八、本院得心證理由：

㈠被告那瑪夏區公所有無當事人能力及本件被告適格？

⒈按當事人能力之有無，固以權利能力之有無為準，中央或地方機關，無獨立之人格，本不得為訴訟之主體，惟實務上中央或地方機關基於法律之授權執行其職務，皆係以其機關名義在私法上行使權利或負擔義務，若不認其可為訴訟主體，不獨不足以維護交易之安全，並與訴訟經濟原則有違。且國賠法第9 條至第11條規定有賠償義務機關，土地法第68條亦有登記錯誤之損害賠償由地政機關負責之規定，如因而涉訟，自應由賠償義務機關或地政機關應訴。此為92年2 月7 日民事訴訟法修正時，於第40條增列第4 項，規定中央及地方機關有當事人能力之所由。故國家得以經管該事務之政府機關為當事人，省、縣（市）、鄉（鎮、市）、直轄市自亦可以經管該事務之機關為當事人。次按地方制度法（下稱地制法）用詞之定義如下：一、地方自治團體：指依本法實施地方自治，具公法人地位之團體；直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）為地方自治團體，依本法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項；直轄市政府置市長一人，對外代表該市，綜理市政，由市民依法選舉之，每屆任期四年，連選得連任一屆；直轄市、市之區公所，置區長一人，由市長依法任用，承市長之命綜理區政，並指揮監督所屬人員；縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市者，原直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）之機關（構）與學校人員、原有資產、負債及其他權利義務，由改制後之直轄市概括承受，地制法第2 第1 款前段、第14條、第55條第1 項前段、第58條第1 項、第87條之3 第1 項定有明文。觀諸地制法條文體系，直轄市屬於第14條規定之地方自治團體，屬於公法人，有獨立之權利能力（條列地制法第3 章地方自治第1 節地方自治團體及其居民之權利與義務）。直轄市政府屬於直轄市公法人之行政機關（地制法第55條第1 項前段、條列地制法第3 章地方自治第4 節自治組織第2 款地方行政機關）。又鄉鎮市改制前固為地方自治團體，為公法人，惟改制後併入直轄市（公法人），成為地制法第58條第1 項所指之「區公所」，其原有資產、負債及其他權利義務依同法第87條之3第1 項固由直轄市概括承受，然該法第58條第1 項之「區公所」係條列在地制法第3 章地方自治第4 節自治組織第2 款地方行政機關中，屬於直轄市之行政機關（隸屬直轄市政府之下），亦即在組織法上以地制法第58條第1 項為據，非屬直轄市政府之內部單位，否則區公所在組織法上不應規定於地制法之中，而應依直轄市之組織自主權限，自行規定於直轄市政府之組織自治法規內。是以，區公所應屬直轄市之行政機關（隸屬直轄市市政府之下），而非直轄市政府之內部單位，亦即於區公所之自治業務範圍或受直轄市政府交辦事項，依民事訴訟法第40條第4 項規定，自有當事人能力。

⒉查，那瑪夏區公所組織規程（下稱系爭組織規程）第2 條規定：「那瑪夏區公所（以下簡稱本所）置區長，承市長之命、高雄市政府（以下簡稱本府）民政局局長之指導監督，綜理區政，並指揮監督所屬員工。本所依法辦理轄區內自治業務及執行交辦事項，分別受本府各局、處、委員會督導。區轄內之警察、戶政、衛生、國民中小學等機關、學校及區清潔隊、消防單位，對於協助轄區內自治業務、為民服務工作及執行上級交辦事項應受區長之指導」；第3 條復規定：「本所設有民政課、經建課、農觀課、秘書室，分掌各項業務及本府授權事項」，有系爭組織規程附卷可憑（本院卷五第150 頁），足認那瑪夏區公所之區長對區轄內之警察、戶政、衛生、國民中小學等機關、學校及區清潔隊、消防單位，關於協助轄內自治業務、為民服務工作及執行上級交辦事項有指導權，顯有獨立明確之自治業務範圍，在執行其自治業務事項上應係以其名義對外為之。復以災害防救法（下稱災防法）第24條第1 項規定：為保護人民生命、財產安全或防止災害擴大，直轄市、縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所於災害發生或有發生之虞時，應勸告或強制其撤離，並作適當之安置，可知那瑪夏區公所於災害發生或有發生之虞時，亦負有勸告或強制撤離區內人民並為適當安置之責，且依土石流作業規定，區公所平時即應研訂土石流防災疏散避難計畫、建立保全住戶名冊等整備工作，並於災害來臨時，成立災害應變中心進行民眾疏散避難、收容及向直轄市災害應變中心彙整陳報疏散避難執行狀況（參見土石流作業規定第3 點㈡⒉、㈢⒈、第4 點㈤、㈥等規定），顯見災害防救亦屬那瑪夏區公所業務範圍無疑，而與其內部有無常設專責單位辦理無涉，故那瑪夏區公所以系爭組織規程未見有關災害防救之課別及業務職掌乙情，抗辯災害防救不屬其自治業務範圍云云，自有未合，不可採信。那瑪夏區公所依上開民事訴訟法第40條第4 項規定及說明，應認具有當事人能力。

⒊第按所謂當事人適格，係指當事人就具體特定之訴訟，得以自己之名義為原告或被告，而受為訴訟標的法律關係之本案判決之資格而言。故在給付之訴，若原告主張其為訴訟標的法律關係之權利主體，他造為訴訟標的法律關係之義務主體，其當事人即為適格。至原告是否確為權利人，被告是否確為義務人，乃為訴訟標的法律關係之要件是否具備，即訴訟實體上有無理由之問題，並非當事人適格之欠缺（最高法院86年度台上字第16號、93年度台上字第382 號判決要旨參照）。本件原告主張那瑪夏區公所所屬公務員怠於執行職務，致其等權利遭受損害，而依國賠法第2 條第2 項後段規定對那瑪夏區公所請求損害賠償，則那瑪夏區公所既係原告主張原因事實所示之法律關係義務主體，其於當事人適格之要件即無欠缺，至原告主張之國家賠償責任是否成立暨其責任是否因地制法第87條之3 第1 項規定由改制後之高市府概括承受，則屬訴訟實體上有無理由之問題，那瑪夏區公所徒以本件係在其組織改制後起訴，高市府依上開地制法規定應概括承受那瑪夏鄉公所之權利義務等語置辯，認其不具被告適格云云，亦無可取。

㈡本件致災原因為何？被告水保局或水資局有無原告所指執行過失或怠於執行職務之情形？

⒈按現代國家賠償法固然已經拋棄以公務員執行職務主觀上有過失、客觀上違法為基礎之國家賠償理論，而側重於危險分擔之原則，讓人民在日常生活中，因為公益而受有特別犧牲時，縱然公務員合法執行職務，仍允許受損害之人民得請求國家賠償。因此在行政法上發展出各種不同的請求權，以彌補人民所受到來自於國家機關行政行為所造成之損害。惟無論哪一種國家責任，仍均限於人民因為國家機關之作為或者所採取之活動，因公益而受到損害時，方得請求國家機關補償或者國家賠償。如果是天災所造成之損失，則屬於社會救助之範疇，其法理與國家賠償之法理迥然不同，自應分別對待，各自依其法理原則而為判斷。

⒉本件系爭土石流災害之成因，係莫拉克颱風在原高雄縣山區降下史無前例之超大豪雨後，導致系爭溪流上游集水區發生多處崩塌所引發，進而造成系爭損害之結果，此有公工會報告所載：「由於超大雨量之影響，那托爾溪沿岸嚴重坍方，共計98.58 公頃進而造成土石流掩埋」等語足資佐證（外放公工會報告第5-50頁），且兩造對於上揭系爭土石流災害發生之因果歷程，並無爭執，堪予認定。其次，本件莫拉克颱風在南沙魯村地區之降雨量，依據該區附近之中央氣象局甲仙雨量站顯示，自98年8 月6 日22時明顯降雨起至8 月9 日24時止，出現歷年最大累積雨量達1868毫米降雨延時達75小時以上，本次降雨特性為總累積雨量大、降雨延時長皆超過歷年來紀錄。及就那瑪夏區內之表湖雨量站顯示，該颱風之總雨量為1597毫米，為歷年颱風帶來總雨量之冠，遠超過第二名之敏督利颱風帶來總雨量790 毫米及第三名卡玫基颱風總雨量695 毫米，有公工會報告內容可考（見外放該報告第5-3 頁至第5-7 頁、第5-15頁、第5-22頁）。土木水利學會團隊依據上開多項超越歷史紀錄之雨量統計資料，並實地調查系爭溪流附近之地質環境主要為三民頁岩、紅花子層、長枝坑層，以及全新世之階地堆積層，復對照於歷次颱風前後影像分析判讀後，推論總雨量800 毫米可視為本區地質條件下邊坡開始嚴重崩坍之臨界總雨量，並以科學方法分析研究其他各項環境及可能人為因素後，認為莫拉克颱風所帶來之超大雨量，乃南沙魯村災害之「最主要」原因（見外放公工會報告第5-22頁至第5-29頁、第5-50頁至第5-52頁、第5-62頁），足徵被告水保局及水資局抗辯系爭損害係因超大降雨量之天災因素所導致乙節，顯非無稽。

⒊原告固主張水保局數十年來不僅未將系爭溪流依法劃為特定水土保持區及致力水土保育工作，反而一再縱容山林之砍伐，使坡地易於崩塌，同係致災原因云云，惟為水保局所否認。經查，有關系爭溪流在本件災前之水土保持狀況乙節，經土木水利學會調查結果顯示：「南沙魯村那托爾薩溪沿岸崩塌區為第100 林班地，由林務局民國98年11月19日提供之資料說明，此區最後一次造林完成於民國75年，且該區近五年內無盜伐、濫墾占用、違規之情事發生。依經驗於伐木後之3 至10年間，對邊坡安全之影響較大，爾後隨林木的成長，邊坡將愈趨穩定。本區造林已達20多年，且由崩塌前之照片顯示林相良好，故排除伐木與造林作業對南沙魯村那托爾溪沿岸崩塌造成影響」（見公工會報告第5-51頁、第5-52頁)，及據監院調查意見所述：「依87年至97年衛星圖影像顯示，高縣DF004 潛勢溪流（即系爭溪流）及上游集水區，莫拉克風災前歷年並無明顯崩塌，植被覆蓋良好」等語（本院卷一第96頁背面），一致認為系爭溪流沿岸崩塌區域內，業經造林完成20餘年之久，林相良好，邊坡植被覆蓋良好而穩定，近年來亦無盜伐、濫墾及違規占用等情事。而監察院並依上開調查所得，於該院調查意見中明確指出：「經本院實地履勘，並依據土石流潛勢溪流調查及歷年衛星影像等資料顯示，莫拉克颱風襲台前，高雄縣那瑪夏鄉南沙魯村地區附近並未有明顯破壞水土保持跡象，且此次風災崩塌租地面積占同林班崩塌面積之比率甚微，顯示此次莫拉克颱風造成38人死亡之重大事故，其致災原因尚難謂與當地水土保持措施有直接關聯」（本院卷一第97頁) ，足認原告主張被告水保局未將系爭溪流劃為特定水保區，不事區內山林及水土復育，長期放任山林之砍伐云云，應屬無稽，不足為取。

⒋再者，原告主張被告水資局未監測系爭引水工程湧水量，以致工區地下水位下降後，遇到颱風豪雨時，引發劇烈管湧現象，造成邊坡大量土石崩塌，而發生系爭土石流災害云云，並舉原告靼虎‧犮拉菲、證人魯台營之證詞及自由時報報導、論文摘要等件為證。亦為水資局所否認，並以前揭情詞為辯。經查：

①系爭溪流在災前之坡岸植被覆蓋良好、林相完整，故經公工會報告及監院調查意見一致認為可排除水土保持措施與致災原因之關聯性乙節，業如前述，衡情，系爭溪流邊坡苟有地下水流失，土石結構鬆動之情，當會影響其上植被及林木生長，足徵原告水位下降暨土石結構變異之說，容可置疑。且系爭溪流域坡地既無破壞跡象，則原告指稱水資局以農地改良為名，在山坡保育區內填土墊高乙節，縱令屬實，亦與系爭溪流無涉，堪予認定。

②原告雖引自由時報報導（本院卷四第154 頁）為據，證明系爭引水工程造成地下水位降低乙節，然揆其報導所指地下水源外溢及水位降低現象，係發生在高雄市桃源區「荖濃溪斷層」，與那瑪夏區內所屬小林斷層或旗山斷層（見公工會報告第2-17頁說明；本院卷四第161 頁引水工程剖面圖）顯有區隔，此觀證人魯台營於本院亦證稱該報導所指湧水現象係在東隧道東口之勤和村（位在原高雄縣桃源鄉），不是本件之南沙魯村等語自明（本院卷五第164 頁、第167 頁），並參酌系爭引水工程位置示意圖所示（見公工會報告第2-1 頁），東隧道長達9.6 公里，勤和村及南沙魯村分別座落在該隧道東、西兩端出口附近，是以，姑不論其報導之現象與所謂「管湧」造成大量土石崩落間因果關係是否存在，單就其指述地下水流失之位置而言，既與南沙魯村相距9.6 公里之遙，其間尚有「老人溪向斜」、「老人溪背斜」、「高中斷層」等地理構造阻隔（見上開引水工程剖面圖），自難認兩者水脈有何關連，原告逕執該報導為憑，即無可取。

③又原告靼虎‧犮拉菲於本院固曾依當事人訊問程序具結陳稱：在本次風災前，其曾發現東隧道西口（下稱系爭隧道口）上方山頂有土石崩落或滑落，且隧道口湧出大量之水，形成小河，因將漫淹至其田地，經向相關單位反應後，有作一條小水溝處理等語（本院卷五第116 頁、第117 頁）；另證人魯台營則證稱：伊曾看過東隧道鑿洞兩頭都有地下水湧出等語（本院卷五第164 頁）。然核其等所述流水情節，充其量僅能證明系爭隧道口附近有大量水流出現，至該水流是否來自工區山脈之地下水？該區地下水位是否下降？下降程度如何？是否足以導致所謂管湧現象？則無足證明。復且，靼虎‧犮拉菲及魯台營所述水流或山頂土石崩落地點均在系爭隧道口附近，然本件系爭土石流災害係系爭溪流「上游」集水區發生多處崩塌所致，有公工會報告調查結論暨所附系爭溪流於莫拉克颱風前後空拍影像可資參照（外放公工會報告第3-12頁、第3-13頁、第5-26頁、第5-27頁、第5-50頁、第5-51頁）。而系爭溪流起源於南沙魯村東方之山區，向西流經南沙魯村南側後，注入旗山溪；系爭引水工程之東隧道則與系爭溪流平行，而自系爭溪流南側山脈橫向穿越而過，系爭隧道口即位在南沙魯村南方不遠處等情，亦有上開空拍影像（公工會報告第3-13頁、第5-27頁、本院卷四第128 頁至第131 頁）、工程示意圖（同上報告第2-1 頁）及有關那瑪夏鄉地質環境變化之說明（同上報告第3-70頁）可稽，足見主要崩塌而致災之系爭溪流上游集水區，係在遠離系爭隧道口之南沙魯村東方山區，與上開靼虎‧犮拉菲及證人魯台營所述水流或山頂土石崩落地點無涉，其等所為證述自無足作為有利原告主張之依憑。

④再者，原告另引證人魯台營所證：因地下水大量流失，土壤黏著度降低，造成管湧現象而使崩塌程度加大等語（本院卷五第166 頁）暨其自繪之管湧現象示意圖說（本院卷四第155 頁至第157 頁）為據，證明系爭土石流災害之發生，乃因系爭引水工程造成地下水位下降，而在莫拉克颱風帶來豪大雨時，引發「管湧現象」有關。然證人魯台營已於本院審理時自陳其上開所述係基於學理知識回答，該示意圖說亦係說明「管湧現象」之用，非指特定山脈等語明確（本院卷五第168 頁），是原告上開所引，仍無以證明系爭溪流邊坡有地下水位下降，並致生管湧現象而加劇崩塌之勢。

⑤繼以，參諸系爭隧道口係自96年4 月起開挖，迄98年8 月莫拉克颱風來襲為止，已向東貫通2,700 公尺等情，有國立台灣大學「高雄縣甲仙鄉小林村及六龜鄉新開部落滅村」災因調查報告（下稱台大災因報告）節文附卷可稽（本院卷四第160 頁背面），且依公工會報告所附歷年颱風前後影像，系爭溪流於前述施工期間（即96年4 月至98年8 月），雖先後經歷柯羅莎颱風、卡玫基颱風、鳳凰颱風及辛樂克颱風侵襲，然其崩塌面積均未逾2 公頃，甚至不易辨視（小於1 公頃），更無土石流災情發生（見公工會報告第2-48頁、第2-49頁、第2-55頁之統計資料），暨前述系爭溪流邊坡在莫拉克風災前，其植被及林相均屬良好等情相互以觀，可知自系爭隧道口開始動工，並逐漸向東貫通後，系爭溪流河岸雖歷經數次颱風豪雨，亦無規模較大之邊坡崩塌發生。復且，系爭隧道係貫穿系爭溪流南岸之山脈，已如前述，故該山區苟有原告所指管湧現象發生而加劇邊坡崩塌情形，則位處施工區域之河岸邊坡在莫拉克颱風過境時，應相對嚴重之崩落塌壞，然依系爭溪流災後之98年9 月12日空拍影像所示（見公工會報告第5-27頁），其靠工區山脈之南岸邊坡崩塌地點明顯少於河道北岸，且崩塌面積亦無較大之處，兩相對比，系爭溪流北側邊坡受創破壞程度反較南岸嚴重，在在足徵原告指稱系爭溪流集水區邊坡因施工導致地下水位下降，造成土石鬆動易崩乙節，殊屬有疑，難以憑信。

⑥此外，原告質疑隧道鑽炸致使土石鬆動，暨未經變更環境影響評估程序，即將攔河堰址往上游移4 百公尺，均對邊坡穩定性造成影響等節。經查，原告所稱攔河堰址係在荖濃溪流域乙節，業據水資局陳明在卷，並為原告所不爭，則以地理位置言，該址與南沙魯村相距數公里之遠，且與系爭溪流所屬旗山溪水系容有區隔，已如前述，則該攔河堰縱有原告所述情事，亦尚與系爭土石流災害發生無所關聯，原告此之所指，自有未合。其次，有關隧道鑽炸對於地質結構影響部分，亦經土木水利學會實地施測調查後，將之排除在本件致災因素之外，復且系爭引水工程之東隧道西段，係先以機械開挖108 公尺後，再以TBM （全斷面隧道鑽掘機）工法來進行續行之開挖作業等情，亦有原告所提台大災因報告可按（本院卷四第160 頁背面），並無原告所稱以炸藥開挖東隧道西段之情事，足認原告主張炸藥開挖隧道亦為肇致系爭土石流災難之原因云云，亦屬無據。

⒌據上，被告水保局及水資局援引專業團隊實地調查分析而作成之公工會報告內容，抗辯系爭損害係因超大降雨量之天災因素所導致乙節，洵屬可採。原告指稱上開被告機關執行疏失或怠於執行職務，亦為致災原因云云，則無可採信。

㈢原地方機關所屬公務人員，有無怠於執行職務之疏失？

⒈按國賠法第2 條第2 項後段所稱之公務員怠於執行職務之消極不作為國家賠償責任，自保護規範理論擴大對人民保障而言，凡國家制定法律之規範，不啻授與推行公共政策之權限，而係為保障人民生命、身體及財產等法益，且該法律對主管機關應執行職務之作為義務有明確規定，並未賦予作為或不作為之裁量餘地，如該管機關公務員怠於執行職務行使公權力，復因具有違法性、歸責性及相當因果關係，致特定人之自由或權利遭受損害者，即應負上開消極不作為之國家賠償責任，最高法院92年度台上字第69號著有裁判要旨可稽。又國家是否因為執行職務之公務員之不作為而負賠償責任，依照司法院大法官會議釋字第469 號解釋理由（下稱釋字469 號解釋理由）書略以：「…法律之種類繁多，其規範之目的亦各有不同，有僅屬賦予主管機關推行公共事務之權限者，亦有賦與主管機關作為或不作為之裁量權限者，對於上述各類法律之規定，該管機關之公務員縱有怠於執行職務之行為，或尚難認為人民之權利因而遭受直接之損害，或性質上仍屬適當與否之行政裁量問題，既未達違法之程度，亦無在個別事件中因各種情況之考量。例如：斟酌人民權益所受損害之危險迫切程度、公務員對於損害之發生是否可得預見、侵害之防止是否須仰賴公權力之行使始可達成目的而非個人之努力可得避免等因素以致無可裁量之情事者，自無成立國家賠償之餘地。倘法律規範之目的係為保障人民生命、身體及財產等法益，且對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間，猶因故意或過失怠於執行職務或拒不為職務上應為之行為，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人自得向國家請求損害賠償」，易言之，釋字469 號解釋理由書引用「裁量收縮至零」理論來界定國家不作為責任之標準。而關於「裁量收縮至零」理論，學理上提出5 個判斷標準：即⑴被害法益之對象性、⑵具體危險之急迫性、⑶危險發生之預見可能性、⑷損害結果之迴避可能性及⑸規制權限發動之期待可能性。且國家機關之不作為，往往涉及國家社會資源整體分配，不容人民個別指定，行政機關因所屬公務員不作為而導致人民權益受損，必須符合前述要件，該機關始應負國家賠償責任。

⒉本件原告主張災防法係為保障人民生命、身體及財產等法益，而系爭土石流災害發生前，原地方機關所屬公務人員依災防法第24條所負作為義務，已無不作為之裁量餘地，詎其等所屬公務員仍未強制民眾撤離，致如附表一所示被害人死亡及附表二所示房屋受損，原告自得請求改制之被告高市府及那瑪夏區公所連帶負賠償損害責任等語。高市府及那瑪夏區公所否認原告主張，均辯稱：地方政府於水保局發佈土石流紅色警戒後，尚得視實際情況決定應否強制撤離，而保有裁量權限，並非一律均須強制疏散，而系爭土石流災害係因莫拉克颱風之超大雨量所造成，事先難以預測，亦難苛責於被告，其等未為強制撤離，尚無違失等語。經查：

⑴按為保護人民生命、財產安全或防止災害擴大，直轄市、縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所於災害發生或有發生之虞時，應勸告「或」強制其撤離，並作適當之安置，為災防法第24條第1 項所明定。可知法律就防範災害發生，乃賦予行政機關有選擇以勸告或強制撤離之權限，原告逕執上開條文之「應」字，主張地方政府已無裁量權限云云，已有誤會。

⑵其次，農委會針對上開條文關於土石流災害防範及救難部分，為進一步整合各防救單位及強化應變處理能力，以建全地區防、救災體系，更於93年12月23日函頒土石流作業規定，使各防救機關或單位，能有較為明確具體之依循。而依系爭土石流災害當時所應適用土石流作業規定第4 點㈢⒈（本條項內容自93年12月23日發布施行後，迄本件災害發生時，均未變更）：「⑵當中央氣象局發布某地區之預測雨量大於土石流警戒基準值時，由農委會水土保持局發布該地區為2 級（黃色警戒）土石流警戒區，地方政府應進行疏散避難勸告。⑶當某地區實際降雨已達土石流警戒基準值時，由農委會水土保持局發布該地區為1 級（紅色警戒）土石流警戒區，地方政府『得』指示撤離強制疏散」，亦清楚訂定當土石流紅色警戒發布時，仍留予地方政府視情況進行強制撤離或疏散之裁量空間，此對照土石流黃色警戒發布時，地方政府即應進行疏散避難勸告之規定，益徵明確。此外，揆諸上開作業規定第4 點㈣⒈：「由地方政府災害應變中心，依據當地雨量及實際狀況或參考農委會水土保持局所公布之土石流警戒區，劃定並發布管制區範圍，嚴格限制、禁止人民進入並進行疏散撤離」意旨，顯係搭配前開規定而來，同賦予地方政府得依據當地雨量及實際狀況，或參考水保局所公布之土石流警戒範圍，劃設管制區以限制進入並疏散撤離區內民眾之權限。復審酌上開土石流作業規定，乃農委會依據法律授權而制訂發布，其賦予地方政府裁量權限之規定，亦未與其母法即災防法規定尚無牴觸，此觀該作業規定發布後，即依中央法規標準法第7 條規定送立法院備查，迄本件災害發生時，已施行將近5 年之久自明。職故，高市府及那瑪夏區公所抗辯原地方機關依上開災防法暨該法授權農委會所制訂之土石流作業規定，對於是否劃定管制區並執行強制撤離或疏散，具有裁量權限乙節，自為可取。從而，原地方機關於本件災害發生當時，既有裁量是否需要劃定管制區並強制撤離之權限，則其對可得特定之人所負作為義務是否已無不作為之裁量空間，尚應依照前揭釋字469 號解釋理由書所列之要件而定，原告主張一旦接獲土石流紅色警戒，地方政府即負有上開劃區警戒並撤離民眾之義務云云，自有未合，不足採信。

⒊再者，原告主張縱令原地方機關有裁量權限，但依公工會報告所述「總雨量800 毫米係南沙魯村地區山坡嚴重坍方之臨界雨量」（下稱系爭臨界雨量），而系爭土石流災害發生前，水保局既已針對系爭溪流發布土石流紅色警戒，中央氣象局復持續提供雨量即時及預報資訊供參，原地方機關之裁量空間亦已減縮至零，而應立即強制民眾撤離警戒區云云。惟查：

⑴有關系爭臨界雨量之認定，依公工會報告所述：「台灣為颱風與地震頻繁區域，本鑑定案時間匆促，所採用災害雨量紀錄不足，『崩塌破壞臨界線』需長期資料統計分析較精確，並針對不同坡度與地質條件進行分析以為警戒及決策依據」等語（見該報告第5-29頁），可知系爭臨界雨量僅係推測之結論，尚待長期資料分析始能確認或修正，能否引為是否原地方機關發動強制撤離之判準，已屬有疑，更何況上開推測結論係本件災後始作成，且雖時間匆促，但亦係由國內、外各相關領域之專家學者組成10餘人之調查團隊，實地勘查災區現場暨相鄰地質環境，參酌歷年降雨總雨量及降雨強度、地形剖面、歷次颱風前後影像等相關資料，並經詳細、科學之分析，再依其等專業知識及經驗共同探討研究後，始得出「崩塌面積與總雨量呈正相關之關係，且總雨量800 毫米可視為本區地質條件下，邊坡開始嚴重崩坍之臨界總雨量」之推測結論（見外放公工會報告第5-27頁、第5-28頁）；反觀原地方機關在系爭土石流災害發生前，因南沙魯村近年所歷經之颱風降雨未曾有超過系爭臨界雨量之情形（見公工會報告第5-22頁、第5-23頁雨量比較圖說），系爭溪流復無土石流災害發生（見本院卷一第96頁背面之監院調查意見及公工會報告第2-49頁、第5-55頁統計表列），而缺乏其鄰近山區崩塌發生條件之相關研究或實證資料情況下，其等所屬公務人員豈能事前知悉「邊坡開始嚴重崩坍之臨界總雨量為800毫米」之事，進而預測系爭溪流上游集水區將發生大規模崩塌，其後並形成超乎眾人預期之巨大土石流，不僅吞沒原先規劃之民族、民權國小兩處避難地點（見本院卷第97頁），亦侵入那瑪夏區公所辦公室一樓，土石堆積達2.5 公尺至3公尺之高（見外放監院調查報告第117 頁）？足徵原告援引災前所無之調查數據，指摘原地方機關當時未以此為據，作出強制撤離之判斷，自有未合，不足採信。此外，復參諸訴外人中興大學水土保持學系教授陳樹群於「88風災災因鑑定意見交流會」中表示：「土石流警戒線只是一個參考值，土石流警戒線不表示土石流一定發生，界線沒有辦法那麼準」等語（見臺灣高雄地方法院檢察署98年度他字第5833號卷㈣第21頁），及監院調查報告之檢討意見亦稱：「目前高危險潛勢區是土石流防範之預測區域，而本次大規模山崩倘以土石流之潛勢區域斷定則明顯不足，山崩地點並非土石流監控地點... 因此所謂高危險潛勢區是否有重新律定必要，值得商確！」（見該報告第158 頁），可知雨量或土石流警戒僅作參考之用，則原地方機關在無歷史經驗或相關資訊情況下，能否預見系爭土石流災害之發生，實屬可疑，尤從證人溫宗義於本院證稱：8 月9 日上午去教會做完禮拜後，中午突然放晴，當時老人家想說颱風可能過了，所以居民都回家整理等語（本院卷五第82頁），可知當地在8 月8 日發布土石流紅色警戒後之翌日中午不僅停止下雨，甚至開始放晴，居民依其觀察及過往經驗咸認颱風已經離去而返家整理環境，益見難以苛求被告所屬公務員於災害發生前，徒憑當時之雨量測報及土石流警戒資訊，得預見本件史無前例之土石流將要發生，並作成將對村民自由權益重大侵害之撤村決定。

⑵其次，本件水保局於98年8 月8 日上午11時針對系爭溪流發布土石流紅色警戒後，南沙魯村對外交通業已中斷、通訊斷續不定，且當時留守鄉災害應變中心值勤公務員僅有6 人等情，有監院調查報告所附縣災害應變中心通報處置情形表及那瑪鄉公所對救災經過之說明可考（見外放該報告第63頁至第66頁、第118 頁），復為原告所不爭執，堪予認定。倘參諸鄉災害應變中心所負責轄區內除南沙魯村外，尚有瑪雅村及達卡努瓦村等山區偏遠部落，且颱風亦持續肆虐致外援無法到達，該等值勤人員復須在應變中心待命以接收最新災防資訊，並通報實地災情狀況及任務執行情形，足認被告那瑪夏區公所抗辯在對外交通中斷及通訊不良狀況下，以當時留守之6 名公務人力，亦無發動強制撤離之期待可能乙節，尚非無稽，此觀監院調查報告之檢討意見亦坦言：「目前災情查報、通報系統分為警政、消防、民政三大系統。本次颱風三大系統各自依法定權責努力查報，惟因災情鉅大，交通道路、橋樑、電力與通訊均中斷，導致未能及時有效獲得週全災害防救資訊，喪失整合研判契機。多年來執行模式，面臨嚴重考驗... ；以各鄉鎮市之人力、物力、財力是否足以堪擔如此鉅大災害防救與應變任務，顯力有未逮，應確實全面加以檢討」等語（見外放該報告第155 頁、第158 頁）自明。故本件以當時留守災區之人、物力言，是否符合前揭五項標準中之「規制權限發動之期待可能性」，亦屬有疑。

⑶從而，本件原地方機關所屬公務員於當時既無法預見系爭溪流集水區將發生大規模山崩並造成土石流沖擊村落，且留守之人、物力極其有限，復無外援，如期待其等短時間內作成剝奪近百戶村民自由權之強制撤離決定，顯有困難，足徵依當時境況，原地方機關就有無劃區警戒並強制撤離必要之裁量權限，尚非減縮至零。原告主張本件已無裁量餘地云云，自無可取，更遑論南沙魯村原規劃兩址避難處所亦均遭滅頂，已如前述，故縱令原地方機關當時依避難計劃將民眾強制遷往該等處所避難，則系爭損害結果是否即不會發生，當屬有疑，原告對其間因果關係復未舉證以實其說，其將系爭損害結果發生，逕予歸咎原地方機關未予劃區警戒及強制撤離乙事，亦屬無據。

⒋繼之，高市府及那瑪夏區公所抗辯原地方機關在接獲土石流黃色警戒後，即依法執行勸告撤離乙節，並舉監院調查報告為證。原告固否認之，並引證人溫宗義及原告李長榮之證述，主張原地方機關根本未進行勸離云云。惟查，本件那瑪夏鄉公所於98年8 月6 日16時成立鄉災害應變中心（一級開設），隨即以電話聯絡各村長做好防颱準備及注意降雨量警戒值，如超過警戒基準值，務必勸導疏散保全對象，並自水保局於同年月7 日17時，針對系爭溪流發布土石流黃色警戒時起，即透過防救體系，而由六龜分局民治派出所巡佐蔡運龍、三民分駐所巡佐曾天鴻、警員孫明忠、孫榮雄、林清海、蔡運智、王國雄等7 名員警，以4 人為一組，挨家挨戶通知南沙魯村民撤離，復在同年月8 日11時發布土石流紅色警戒後，鄉災害應變中心隨即電知當時村長劉金和通知民眾務必撤離，並於當晚安置村民27人於鄉公所3 樓、17人於三民分駐所及約10人於村長寓所等情，除據高市府及那瑪夏區公所陳明在卷外，並有監院調查報告存卷可憑（見該報告第59頁、第60頁、第118 頁、第119 頁）。上開內容固係原地方機關於監察院調查時所提出之說明，然觀其內容均具體載明相關人員之姓名及安置地點以供調查，而監院亦表明該報告係赴現地履勘及與災民代表、鄉公所人員座談，並調取相關卷證詳予審閱、約詢相關主管人員後所作成（見同上報告第2頁），故本院審酌上開說明內容所涉係原地方機關所屬公務員執行防救災之事實經過，監察院復有調查之權，如有不實，尚應自負相關法律責任，並佐以證人溫宗義於本院結證所述：「七號當天警察有來告知我們要注意安全」等語（本院卷五第77頁、第78頁），亦堪佐認員警確有出動勸告之情。至證人溫宗義雖稱員警當時僅告知要注意安全，未要伊等撤離云云，然參以原告靼虎‧犮拉菲於本院訊問時陳明：98年8 月7 日雨勢非常大，我們在家避風乙情（本院卷五第117頁背面、第118 頁背面），則衡諸颱風天要注意安全，乃一般人民普通具備之常識，何況對長居山區之住民而言，更無須如此贅予提醒，故員警若僅要告知注意安全，應無必要在風雨交加情況下，冒自己生命危險特地前往民眾家中為之，足徵溫宗義所稱員警當時未勸告撤離云云，應非實在，不足採信。據上，足認那瑪夏鄉公所確有依災防法及土石流作業規定執行勸告民眾撤離並安置之職務，原告主張云云無勸離之作為云云，亦無可取。

⒌復以，原告主張被告水保局及原地方機關未依法辦理土石流防災講習及避難演練，顯有怠於執行職務云云。亦為水保局及高市府、那瑪夏區公所所否認。經查：

⑴按水保局所屬之農委會為中央災害防救業務主管機關，依災防法第3 條第2 項第2 款規定，負有災害防救業務計畫訂定與修正之研擬及執行之義務。而水保局主張其所掌土石流防災業務，業依土石流作業規定第3 點㈠辦理土石流潛勢溪流調查與建檔事宜，並於96年間作成「高雄縣那瑪夏鄉南沙魯村土石潛勢地區易致災調查與整治對策研擬」，而將前揭報告提供予原高縣府及那瑪夏鄉公所，且每年就土石流疏散避難演練，水保局每年均主動支助地方政府辦理，且辦理地點係由地方政府先提出需求，並在於莫拉克風災前，已核定那瑪夏鄉公所為南沙魯村及瑪雅村辦理土石流防災演練及宣導相關經費之審議等情，業據提出上開對策研擬報告、農委會98年1 月15日水保防字第0000000000號函、98年2 月19日水保防字第0000000000號函存卷可證（見本院卷一第111 頁至第122 頁) ，復為原告所不爭，堪認水保局已依其職責完成災害防救業務計畫訂定與修正之研擬等義務，至疏散避難計劃之執行，原告主張被告水保局未依法擬定各項符合當地地區特殊環境之防災計劃，顯有未合，已非可採。

⑵其次，原地方機關依據水保局核定通過之土石流防災宣導審議內容，業於98年8 月5 日在那瑪夏鄉公所辦理土石流防災教育宣導課程，亦有卷附98年高雄縣那瑪夏鄉土石流防災宣導成果報告可證（本院卷一第123 頁) 。本院審酌上開報告既係該管機關公務員就所掌職土石流防災宣導業務執行成果所作成，其性質當屬公文書無疑，如有製作不實，當有公務員登載不實之刑事責任問題，則其所載內容應堪採信。至原告雖據證人溫宗義證詞及原告李長榮、靼虎‧犮拉菲之陳述，主張那瑪夏鄉公所未於98年8 月5 日舉行防災講習云云，然審諸上開原告或證人之證詞，充其量僅能證明其等未聽聞舉行講習之廣播乙事，不能逕予推論那瑪夏鄉公所當時即無進行講習，原告主張此節，已屬無據。再者，依上開成果報告所示，其講習課程名稱既為「認識土石流」、「認識土石流及當地土石流危險區域現況說明」，當知其課程內容應與如何防範及判斷土石流之發生有關，此亦即「認識」土石流之目的，則原告未探究該課程實際內容如何，復謂縱有上開課程，亦未能增加民眾判斷土石流警訊，以致於忽略逃生之黃金時間云云，亦屬無稽。更遑論原告亦未舉證證明此等講習及災防演練與系爭損害結果間之因果關係為何，其逕指上開機關應就系爭損害結果負責，自無可取。

⒍末查，監察院固就縣災害應變中心之違失予以糾正，然按監察法第24條規定：「監察院於調查行政院及其所屬各級機關之工作及設施後，經各有關委員會之審查及決議，得由監察院提出糾正案，移送行政院或有關部會，促其注意改善」，顯見監察院之糾正案，係就行政機關行政事項之處理，有無可再加以改進之處，予以檢討並促其改善，與針對公務人員違法或失職所為之彈劾或糾舉者，顯有區別（參見監察法第6 條及第19條規定），更與本件原告依據國賠法第2 條第2項請求之國家賠償責任要件，容有不同，原告援此為據，主張高市府應負國家賠償責任云云，自有未合。

⒎據上，系爭損害結果乃因莫拉克颱風之超大雨量在系爭溪流上游集水區造成大規模崩塌，引發當地前所未見之土石流所致，難認原地方機關所屬公務員當時僅有雨量數據及警戒資訊參考，而無其他實際危害出現，且天候狀況甚至一度轉晴之情況下，已無裁量空間，而僅能做出強制撤離居民之唯一決定。此外，水保局及原地方機關除於災前業已依法擬訂相關防災避難計劃並舉行講習外，其等在颱風來襲時，亦依規定進行通報及勸告撤離，尚無怠於執行職務之情事。從而，原告據以請求水保局及高市府、那瑪夏區公所應負國家賠償責任，自屬無據。

九、綜上所述，本件莫拉克颱風在原告居住之南沙魯村地區造成嚴重土石流災情，使附表一所示原告與其至親天人永隔，及附表二原告安身立命之處所毀滅殆盡，令人同感悲惋，然依本件調查結果所示，此次災難最主要係因颱風帶來前所未有之超大雨量所致，非當時人力所得預見並加以防範，被告所屬公務員尚無所指作為或不作為之疏失，原告依國賠法第2條第2 項、民法第194 條規定，請求被告連帶給付如附表一、二所示金額及遲延利息，為無理由，應予駁回。原告之訴既經駁回，其假執行之聲請，亦失所附麗，應併予駁回。

十、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，於判決結果均不生影響，爰不予一一論述；另本院既已認定被告並無原告所指執行疏失或怠於執行職務之處，故兩造關於前揭爭執事項㈣暨原告就此爭點聲請傳訊李茂盛作證部分，即無再予審酌及調查之必要，均附此敘明。

十一、本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。

┌────────────────────────────────────┐│附表一：親族死亡 │├──┬──────┬───────────────┬──────────┤│編號│原告姓名 │請求內容 │ 請求金額（新臺幣） │├──┼──────┼───────────────┼──────────┤│1 │李明凱 │母親李杜秀菊死亡，女兒李嘉欣死│300萬元 ││ │ │亡 │ │├──┼──────┼───────────────┼──────────┤│2 │藍桂美 │配偶曾明信死亡 │150萬元 │├──┼──────┼───────────────┼──────────┤│3 │邱雅茹 │父親邱秋雄死亡 │150萬元 │├──┼──────┼───────────────┼──────────┤│4 │李長榮 │母親李周娥死亡 │100萬元 │├──┼──────┼───────────────┼──────────┤│5 │曾春菊 │母親曾舒阿碧死亡 │100萬元 │└──┴──────┴───────────────┴──────────┘┌────────────────────────────────────┐│附表二：房屋毀損 │├──┬──────┬───────┬───────┬──────────┤│編號│原告姓名 │門牌號碼 │請求內容 │請求金額（新臺幣） │├──┼──────┼───────┼───────┼──────────┤│6 │靼虎.犮拉菲 │高雄市那瑪夏區│房屋全毀/2棟 │120萬元 ││ │ │南沙魯里鞍山巷│ │ ││ │ │52號 │ │ │├──┼──────┼───────┼───────┼──────────┤│7 │曾喜秀 │高雄市那瑪夏區│房屋全毀/1棟 │100萬元 ││ │ │南沙魯里鞍山巷│ │ ││ │ │51號 │ │ │├──┼──────┼───────┼───────┼──────────┤│8 │劉忠康 │高雄市那瑪夏區│房屋全毀/1棟 │100萬元 ││ │ │南沙魯里鞍山巷│ │ ││ │ │36號 │ │ │├──┼──────┼───────┼───────┼──────────┤│9 │劉忠富 │高雄市那瑪夏區│房屋全毀/1棟 │100萬元 ││ │ │南沙魯里鞍山巷│ │ ││ │ │35號 │ │ │├──┼──────┼───────┼───────┼──────────┤│10 │古義雄 │高雄市那瑪夏區│房屋全毀/1棟 │60萬元 ││ │ │南沙魯里鞍山巷│ │ ││ │ │54號 │ │ │├──┼──────┼───────┼───────┼──────────┤│11 │古李菊蘭 │高雄市那瑪夏區│房屋全毀/1棟 │60萬元 ││ │ │南沙魯里鞍山巷│ │ ││ │ │41-1號 │ │ │├──┼──────┼───────┼───────┼──────────┤│12 │李明凱 │高雄市那瑪夏區│房屋全毀/1棟 │100萬元 ││ │ │南沙魯里鞍山巷│ │ ││ │ │24號 │ │ │├──┼──────┼───────┼───────┼──────────┤│13 │謝光求 │高雄市那瑪夏區│房屋全毀/1棟 │60萬元 ││ │ │南沙魯里鞍山巷│ │ ││ │ │23號 │ │ │├──┼──────┼───────┼───────┼──────────┤│14 │藍桂美 │高雄市那瑪夏區│房屋全毀/1棟 │100萬元 ││ │ │南沙魯里鞍山巷│ │ ││ │ │44號 │ │ │├──┼──────┼───────┼───────┼──────────┤│15 │林瑞龍 │高雄市那瑪夏區│房屋全毀/1棟 │100萬元 ││ │ │南沙魯里鞍山巷│ │ ││ │ │72號 │ │ │├──┼──────┼───────┼───────┼──────────┤│16 │打亥.伊斯南 │高雄市那瑪夏區│房屋半毀/1棟 │35萬元 ││ │冠.犮拉菲 │南沙魯里鞍山巷│ │ ││ │ │106號 │ │ │├──┼──────┼───────┼───────┼──────────┤│17 │林雅芳 │高雄市那瑪夏區│房屋全毀/1棟 │100萬元 ││ │ │南沙魯里鞍山巷│ │ ││ │ │2號 │ │ │├──┼──────┼───────┼───────┼──────────┤│18 │林李金葉 │高雄市那瑪夏區│房屋全毀/1棟 │100萬元 ││ │ │南沙魯里鞍山巷│ │ ││ │ │22號 │ │ │├──┼──────┼───────┼───────┼──────────┤│19 │李惠民 │高雄市那瑪夏區│房屋全毀/1棟 │60萬元 ││ │ │南沙魯里鞍山巷│ │ ││ │ │38號 │ │ │├──┼──────┼───────┼───────┼──────────┤│20 │李美金 │高雄市那瑪夏區│房屋全毀/1棟 │60萬元 ││ │ │南沙魯里鞍山巷│ │ ││ │ │38號 │ │ │├──┼──────┼───────┼───────┼──────────┤│21 │林素雲 │高雄市那瑪夏區│房屋半毀/1棟 │60萬元 ││ │ │南沙魯里鞍山巷│ │ ││ │ │24號 │ │ │├──┼──────┼───────┼───────┼──────────┤│22 │李長富 │高雄市那瑪夏區│房屋全毀/1棟 │100萬元 ││ │ │南沙魯里鞍山巷│ │ ││ │ │82號 │ │ │├──┼──────┼───────┼───────┼──────────┤│24 │林春福 │高雄市那瑪夏區│房屋半毀/1棟 │35萬元 ││ │ │南沙魯里鞍山巷│ │ ││ │ │79號 │ │ │├──┼──────┼───────┼───────┼──────────┤│30 │伊斯瑪哈. │高雄市那瑪夏區│房屋半毀/1棟 │35萬元 ││ │單旦.妮芙 │南沙魯里鞍山巷│ │ ││ │ │77號 │ │ │├──┼──────┼───────┼───────┼──────────┤│31 │曾春桃 │高雄市那瑪夏區│房屋全毀/1棟 │60萬元 ││ │ │南沙魯里鞍山巷│ │ ││ │ │43號 │ │ │├──┼──────┼───────┼───────┼──────────┤│32 │李長榮 │高雄市那瑪夏區│房屋半毀/1棟 │40萬元 ││ │ │南沙魯里鞍山巷│ │ ││ │ │81號 │ │ │├──┼──────┼───────┼───────┼──────────┤│33 │曾聖凱 │高雄市那瑪夏區│房屋全毀/1棟 │60萬元 │├──┼──────┤南沙魯里鞍山巷│ │ ││34 │曾聖文 │43之1號 │ │ │└──┴──────┴───────┴───────┴──────────┘