臺灣南投地方法院102年度簡字第7號

臺灣南投地方法院行政訴訟判決　　　　　　102年度簡字第7號

　　　　　　　　　　　　　　　　　　103年1月14日辯論終結

原告

陳慶安即慶安牧場

被告

南投縣政府

代表人

陳志清（代理縣長）

訴訟代理人

李建億

　　　　　　邱燕妹

上列當事人間違反水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署民國102年5月30日環署訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：按自然人有行政程序之當事人能力，行政程序法第21條第1款定有明文。查本件原告係慶安牧場登記之負責人，慶安牧場係原告所獨資經營等情，業據原告於本院審理中供述明確，揆諸前揭規定，則原告自具有行政程序法中之當事人能力，合先述明。

二、事實概要：緣原告係設於南投縣名間鄉○○村○○路000巷00號之慶安牧場之登記負責人，並由其獨資經營，從事畜牧業，畜養乳牛300頭，並領有被告核發之水污染防治許可文件（投縣○○○○00000000號）。被告下轄環境保護局（下稱南投縣政府環保局）於民國101年6月22日16時18分許派員前往稽查，於採樣點採得排放至地面承受水體之樣本，樣本水質經檢驗結果，其化學需氧量1408mg/l、生化需氧量547mg/l、懸浮固體332mg/l，未符合放流水標準。被告乃以101年9月11日府授環水字第0000000000號函檢附「違反水污染防治法限期改善或補正通知書」，命原告立即停止繞流排放，被告並於101年12月11日以府授環水字第0000000000號裁處書，依水污染防治法第46條暨違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則之規定裁處原告新臺幣（下同）15萬元之罰鍰及環境講習2小時整（下稱原處分）。原告不服原處分，提起訴願，經行政院環境保護署以102年5月30日環署訴字第0000000000號訴願決定駁回（下稱訴願決定），原告不服訴願決定，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：

㈠南投縣政府環保局因接獲陳情案件，於101年6月22日15時左右派員至原告經營之慶安牧場稽查，稽查人員說明稽查緣由後，原告陪同其於慶安牧場內、外區域勘查，經確認慶安牧場無任何廢、污水繞流、溢流，亦無污水管路及處理設施操作不當後，稽查人員即離去。

㈡其後該名稽查人員於101年6月22日17時會同其他人員再次到慶安牧場，要求原告陪同前往一處彰化農田水利會轄屬之灌溉溝渠，該名稽查人員當場採樣且檢查、記錄該樣品之水溫、導電度、PH值，並告知原告3項檢驗數值皆合格，進而說明為配合其稽查程序，該名稽查人員拿出表單要求原告簽名，並未確實查證上游是否仍有其他污染源，為尊重稽查人員並配合、協助其工作，原告未多作詢問，不論會同採樣或簽名，原告均迅速配合，但不代表稽查人員所採樣品係慶安農場所排放之廢水，稽查當時並未發現慶安農場有任何異常出口或繞流行為，事後卻一昧指慶安農場有違法情事，被告之稽查人員不確實求證而誣蔑一向規矩之事業，實在不該。

㈢事後至今已逾13個月，就101年6月22日之陳情案件，南投縣政府環保局完全忽視原告並無繞流排放廢、污水之事實，未查明該次水質採樣結果是否受其他環境因素所影響，對原告提出之抗辯均漠視以對，僅積極要求原告繳交罰鍰，其作法是否合理？為維護原告財產與名譽，原告堅持對南投縣政府環保局所為告發，繼續抗辯。

㈣原告至現在位置購地建設慶安牧場，並非在此生長，週遭鄰里均非親朋，南投縣政府環保局之稽查人員採樣地點，距慶安牧場約100公尺，為彰化農田水利會轄屬灌溉溝渠，此渠道緊鄰慶安農場周界，之後流經名間鄉濁水村、湳雅村、新民村，其間流經三家汽車保修廠、一家冷凍設備製造廠、數十戶住家，更直接灌溉數百公頃農地，因事關者眾，故原告小心翼翼做好環保措施，唯恐影響鄰里生活品質及用水權利，自90年4月份建場至今12年餘，若原告有繞流排放廢、污水等不當行為，鄰里居民絕無姑息放任之理，原告無繞流排放之實，亦無從改善起，係被告強加莫須有之罪名，污損原告清白。

㈤原告申請的排放口是在名竹大橋排入濁水溪，但慶安牧場的周遭灌溉溝渠（包括採樣點），並沒有排入濁水溪，而是流到下游灌溉農田。

㈥並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

四、被告則以：

㈠南投縣政府環保局因接獲陳情案件，於101年6月22日16時18分派員至原告經營之慶安牧場週遭稽查時，查獲疑似污染物，即請原告會同進行確認污染源，稽查當時由污水顏色、特徵及產出方向，經原告確認廢水來源係慶安牧場，嗣因稽查人員採樣設備未備完善，遂告知原告將折返局內備妥設備後再行廢、污水採樣作業，並於同日18時15分通知原告會同於未經許可之排放口採樣。排放口是指距離慶安牧場最近發現污水的位置，採樣地點距慶安農場約100公尺，是農田水利會設置的涵管，汙水透過暗管排出，採證照片上標示239Ｋ+915的水泥結構即是涵管，從排放口穿過高速公路一直延伸到慶安農場。

㈡稽查當時由污水顏色、特徵及產出方向，經原告現場確認廢水來源係慶安牧場，但原告表示係天雨沖刷造成該排放口流出廢水，且於確認無誤後於稽查單上簽名，稽查單繕寫後經稽查人員於原告面前逐項說明內容並指引詳細閱讀後（內容包含：當時稽查現場情形、採樣項目及數量、業者要求描述表示係雨天沖刷造成該排放口流出廢水、本案違反及告發之法條），再請原告於確認內容無誤後簽名，原告已簽名承認有違規行為之事實。

㈢又依慶安牧場場區之平面配置圖標示其廢水處理設施及管路流向位置，與當時發現污染源位置方向相反，稽查人員現場認定為繞流行為，且當日採樣之承受水體，所採樣水已混合慶安牧場放流水與水體本身之滯流水，所採樣品之水質無法代表慶安牧場之放流水，尚難依水污染防治法第7條規定予以處分。

㈣本件稽查人員於101年6月22日16時18分稽查時，最初發現疑似污染源末端地點為名間鄉濁水村名竹路排水溝，循溝渠往上游經一家汽車修理廠至承受水體處採樣，該採樣點週遭500 公尺直徑範圍內，未有其他事業單位，原告所排放之污水確非其經核准之排放口，而排放至承受水體，有原告場區平面配置圖及稽查照片可稽。

㈤按事業排放廢水於地面水體，應經主管機關許可之放流口排放，不得繞流排放，為水污染防治法及水污染防治措施及檢測申報管理辦法明定業者應遵守之義務，且只要沒有依照跟主管機關申請許可文件所排出的排放行為，就是繞流的行為，業者於雨量大時，應有緊急措施，不能讓廢水溢流到外面的排水溝，若有違反不得繞流排放之義務，即應受罰。卷查原告於事實欄所述地點從事畜牧業，領有被告核發之水污染防治許可文件（投縣○○○○00000000號），經南投縣政府環保局於101年6月22日16時18分許派員前往稽查，發現該場廢（污）水由未經許可之放流口排放至地面承受水體，違反水污染防治法第18條暨水污染防治措施及檢測申報管理辦法第52條第1項前段規定，案由被告依水污染防治法第46條暨裁罰準則規定裁處15萬元罰鍰（Ａ＝3萬元、Ｂ＝6萬元、Ｃ＝0元、Ｄ＝6萬元、Ｅ＝0元，Ａ＋Ｂ＋Ｃ＋Ｄ＋Ｅ＝15 萬元），有水污染稽查紀錄、稽查採證照片及裁處書等影本附卷可稽，於法並無不合。

㈥本件是經民眾陳情之後，被告在101年6月22日第1次去採樣，檢驗結果是超過標準值，後來被告囑託委辦公司在102年11月4日在原告放流池採樣，檢驗結果還是高出3至6倍，被告在102年12月2日發函通知原告改善後，又在102年12月17日囑託委辦公司前去在原告放流池再採樣，結果檢測值更高。

㈦本件原告申請的排放口是在名竹大橋排入濁水溪，被告是以原告當初核准的排放口，做為認定承受水體係乙類水體之依據。

㈧並聲明：駁回原告之訴。

五、兩造不爭執事項：

㈠原告係設於南投縣名間鄉○○村○○路000巷00號之慶安牧場之登記負責人，並由其獨資經營，從事畜牧業，畜養乳牛300頭，並領有被告核發之水污染防治許可文件（投縣○○○○00000000號）。

㈡南投縣政府環保局於101年6月22日16時18分許派員前往稽查，於採樣點採得排放至地面承受水體之樣本，樣本水質經檢驗結果，其化學需氧量1408mg /l、生化需氧量547mg/l、懸浮固體332mg/l，未符合放流水標準。

㈢被告以101年9月11日府授環水字第0000000000號函檢附「違反水污染防治法限期改善或補正通知書」，命原告立即停止繞流排放，被告並於101年12月11日以府授環水字第0000000000號裁處書，依水污染防治法第46條暨違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則之規定裁處15萬元罰鍰及環境講習2小時整。

六、本院之判斷：

㈠按事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢(污) 水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。違反依第13條第4項或第18條所定辦法、第28條第1項規定者，處1萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業；必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。水污染防治法第18條、第46條分別定有明文。次按，繞流排放係指廢（污）水未依核准登記之收集、處理單元、流程或放流口排放，或未依下水道管理機關（構）核准之排放口排入污水下水道。行政院環境保護署訂定之水污染防治措施及檢測申報管理辦法第2條第12款已定明其定義；又同辦法第52條第1項復規定：「事業或污水下水道系統不得繞流排放。但情況急迫非以繞流排放，不足以搶救人員或處理設施者，不在此限。」又按，行政院環境保護署97年5月13 日環署水字第0000000000A號令訂定、101年10月8日環署水字第0000000000號令修正發布之「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」（以下稱裁罰準則）第2條規定：「違反本法規定者，罰鍰額度除依附表所列情事裁處外，依行政罰法第18條第1項規定，應審酌違反本法義務行為應受責難程度、所生影響及因違反本法義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」再按，裁罰準則附表第3項規定：事業違反依水污染防治法第18條所定之水污染防治措施及檢測申報管理辦法第52條規定，繞流排放廢（污）水者，應依水污染防治法第46條，裁處罰鍰1萬元以上60萬元以下。裁罰準則附表第3項並依污染源規模或類型，分為屬應設置環境保護專責單位者、屬應設置甲級專責人員者、屬應設置乙級專責人員者、屬未經目的事業主管機關合法登記、許可或核准者及非屬上述各種類型者共5類（以代號Ａ表示），其中第5類「非屬上述各種類型者」之裁罰範圍為6萬元＞Ａ≧3萬元；而就不符合放流水標準排放或其他污染行為之行為類型，分為排放廢(污)水不符合放流水標準及非屬上述各種類型者2類（以代號Ｂ表示），其第2類「不符合放流水標準排放或其他污染行為」之裁罰範圍為12萬元＞Ｂ≧6萬元；並依違規紀錄（以代號Ｃ表示）分別計算不同裁罰範圍：Ｃ＝自本次違反之日起，往前回溯1年內違反相同條款次數（以代號Ｎ表示）×12萬元（Ｎ係指未經撤銷之裁罰次數）；又依承受水體或環境類型分為排放廢(污)水之承受水體屬地面水體分類甲類水體水系、乙類水體水系及非屬上述情形者3類（以代號Ｄ表示），其第３類「排放廢（污）水非屬上述情形者」之裁罰範圍為6萬元＞Ｄ≧3萬元；其他情形(以代號Ｅ表示)之裁罰範圍為Ｅ≧0，並以「60萬元≧Ａ﹢Ｂ﹢Ｃ﹢Ｄ﹢Ｅ≧1萬元」計算罰鍰。其附表備註欄規定：「一、違規次數（Ｃ）中規定之違反相同條款次數，不包括一行為於本表所定期間內同時違反本法數個規定且未依該相同條款裁罰之違規次數。於本準則施行前違反本法相同條款之次數不列入計算。二、超過放流水標準倍數計算方式為：稽查採樣之檢測值∕放流水標準規定之限值=倍數」。上開水污染防治措施及檢測申報管理辦法係行政院環境保護署依據水污染防治法第18條等規定之授權，就關於水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項等細節性及執行性事項所訂立之法規命令，核其授權內容明確，且未逾越授權範圍，其內容亦與水污染防治法係為確保水資源之清潔，以維護生態體系及改善生活環境之立法意旨相符；而上揭裁罰準則係行政院環境保護署依據水污染防治法第66條之1規定之授權，所訂立關於違反水污染防治法處罰鍰者，其額度應依污染特性及違規情節裁處標準之細節性規定，亦與水污染防治法授權意旨無違，應予援用。

㈡本件如事實概要欄所載事實，均為兩造所不爭執，復有卷內南投縣政府環保局101年6月22日16時18分環境稽查工作紀錄、稽查現場作業照片、被告101年9月11日府授環水字第0000000000號函及違反水污染防治法限期改善或補正通知書、南投縣政府環保局水保科檢驗室檢測報告、原處分、訴願決定書在卷可稽（見本院卷第43至47頁、第37至39頁、第40 頁、第48至50頁、第55至57頁），固堪認定，而有前揭水污染防治法相關規定之適用。惟原告主張被告於採樣點所採得之水體樣品，並非其慶安牧場所排放，故本件兩造爭執之重點厥為：南投縣政府環保局於101年6月22日16時18分許派員前往稽查，於採樣點所採得水體樣本，是否為原告繞流排放至地面承受水體之廢、污水？原告主張原處方違法應予撤銷，是否有理由？析論如下。

㈢按行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。最高行政法院著有39年判字第2號判例意旨可參。本件南投縣政府環保局於101年6月22日16時18分許派員稽查，於採樣點所採得之水體樣本，未符合放流水標準，被告據以認定原告有水污染防治措施及檢測申報管理辦法第52條第1項前段規定，繞流排放廢、污水，係違反水污染防治法第18條規定，應依同法第46條規定裁處罰鍰及受環境講習，則依前揭判例意旨，被告就南投縣政府環保局採得水體樣本係由原告之慶安牧場所排放乙節，自應確實證明其違法之事實之存在，倘不能確實證明原告繞流排放之違法事實存在，其處罰即不能認為合法。經查：

⒈南投縣政府環保局101年6月22日16時18分環境稽查工作紀錄之「現場稽查或處理情形」欄固然記載：「⒈本局人員與0622/1618至名竹路現場，稽查當時於路旁水溝發現不明之異味廢水排放，經現場勘查發現廢水來自『慶安』畜牧場，本局人員出示證件、表明來意，會同業者於排放口採水樣作業。（註畜場飼養330隻，屬列管事業）⒉現場採得3,000ml×1罐（SS）、1,000ml×1罐（BOD）、300ml×1罐（COD，並加硫酸使PH<2）三罐樣品冰存於4℃、電位差-73mv。其餘項目依採樣品檢驗結果依法處理。（業者表示該排放口疑為天雨遭沖刷而造成）⒊本局依水污染防治法第14條及同法第18條違反事項予以告發。⒋以上案件陳述經業者陳先生確認無誤後簽名。」原告並於「事業代表簽名」欄簽名，有該環境稽查工作紀錄在卷（見本院卷第43頁至第43頁背面），是被告採樣當時原告在場，並於環境稽查工作紀錄上簽名乙節，固堪認定。

⒉惟按，行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。行政程序法第9條、第36條均定有明文：

⑴本件原告於上開環境稽查工作紀錄上簽名前已陳稱「該排放口疑為天雨遭沖刷而造成」，而經被告記載於其上，依原告之陳述尚難認其已承認被告所採得水體樣本即係由原告之慶安農場所排放。且原告固為此項陳述，依前揭行政程序法第9條、第36條之規定，被告仍有調查其陳述是否屬實之義務，然被告所提出之稽查現場照片16幀（見本院卷第44至47頁），亦無任何照片顯示被告所採樣之水體係由原告之慶安農場所溢流而出，故不得僅以原告上開陳述遽認原告有繞流排放之行為。

⑵又慶安牧場場址包括南投縣名間鄉○○段000地號、467地號、468地號、470地號、471地號、473地號、497地、501地號土地，其北邊為彰化縣農田水利會之炭寮支線同源段第三小給，其南邊為炭寮支線同源段第四小給，兩條灌溉溝渠於慶安農場東北方分流，第三小給之水流直接由東向西流，第四小給之水流先由北向南再由東向西流，分別於慶安農場西北邊界、西南邊界匯入炭寮支線同源段第六小給後，前者向南流，後者向北流，於慶安農場西側即國道3號239Ｋ+915處匯入國道下方之水泥涵管，向西流至南投縣政府環保局於101年6月22日16時18分許派員稽查之採樣點，該採樣點與原告之慶安牧場分別位於國道3號高速公路之西、東兩側，距離約100公尺，本件被告之採樣點係位於慶安農場之下游等節，有原告提出之畜牧場登記證書1紙、彰化縣農田水利會之灌溉溝渠圖面2紙及被告提出之Google衛星地圖在卷（見本院卷第121頁、第79頁、第91頁、第61頁），並經本院至現場勘驗屬實，應堪認定。是被告於採樣點取得之水體樣本，雖有可能係原告排放之廢、污水，惟不能排除係彰化縣農田水利會之灌溉溝渠於流經原告之慶安農場前，即已排放至灌溉溝渠之可能，然被告並未依前揭行政程序法第9條、第36條之規定，於彰化縣農田水利會之炭寮支線同源段第三小給、第四小給之灌溉溝渠流經原告之慶安農場前之水體為採樣，以排除該採樣水體係於流經原告之慶安農場前，已被排放於灌溉溝渠之可能。是被告既不能排除所採得水體樣本，於流經原告之慶安農場前並未受污染，尚不能證明該水體樣本，係原告之慶安農場所排放。

⑶又經本院於102年11月7日至現場勘驗結果，除彰化縣農田水利會之炭寮支線同源段第三小給與第四小給匯入炭寮支線同源段第六小給後，於慶安農場西側即國道3 號239Ｋ+915處匯入國道下方之水泥涵管前之集水井處，可能有先前廢止之炭寮支線同源段第四小給溝渠未封死，而有廢水自慶安農場排出之可能外，慶安農場周邊溝渠至該水泥涵管之集水井間，並未發現埋設暗管。且經彰化縣農田水利會及高速公路局南投工務段人員協助，至該水泥涵管前之集水井處下方拍攝之照片顯示，該已廢止之炭寮支線同源段第四小給溝渠，已經用土石回填，並未發現有何廢、污水經由該處流出，有勘驗筆錄及現場照片在卷可稽（見本院卷第88頁背面、第95至97頁）。是原告除原有經被告核准之排放口外，並未埋設有其他暗管為繞流排放行為，應堪認定。

⒊至被告以其在101年6月22日第1次派員於採樣點採樣，檢驗結果超過標準值，再囑託委辦公司在102年11月4日在原告放流池採樣，檢驗結果仍高出3至6倍，被告於102年12月2日發函通知原告改善後，再於102年12月17日囑託委辦公司前去在原告放流池再採樣，結果檢測值更高等語。惟查，原處分係依101年6月22日第1次派員於採樣點採樣檢驗結果裁處，該次採樣並未符合前揭行政程序法第9條、第36條之規定，已如前述；至於其後兩次於原告排放池採樣，檢驗結果不符合標準值之事實，縱使屬實，亦僅可能認定原告涉有違反水污染防治法第7條第1項之行為，尚非可認定被告即有繞流排放之行為。

⒋綜上，被告不能證明南投縣政府環保局於101年6月22日16時18分許派員稽查所採得水體樣本，確實為原告繞流排放至地面承受水體之廢、污水，原處分遽以原告有繞流排放廢、污水之行為，依水污染防治法第46條暨裁罰準則之規定裁處原告15萬元之罰鍰及環境講習2小時整，於法即有違誤，原告主張原處方違法應予撤銷，為有理由。

七、綜上所述，被告所為處分既有上開違誤，訴願決定未予詳查，亦予維持，即有未合，原告起訴論旨據以指摘，請求將訴願決定及原處分均撤銷，為有理由。

八、兩造其餘陳述主張及舉證，核與結論並無影響，爰不一一予以論列，併此敘明。

九、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第236條、第98條第1項前段，判決如主文。