臺灣新北地方法院年度簡字第39號

臺灣板橋地方法院行政訴訟判決　　　　　101 年度簡字第39號

原告

李淑貞

被告

新北市政府城鄉發展局

代表人

張 璠（局長）

訴訟代理人

曾紀婕

　　　　　　林佩寧

上列當事人間因都市計畫法案件，原告不服新北市政府中華民國101 年2 月24日第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序事項：按民國（下同）100 年11月1 日修正行政訴訟法施行前已繫屬於高等行政法院之簡易訴訟程序事件，於修正行政訴訟法施行後尚未終結者，由高等行政法院裁定移送管轄之地方法院行政訴訟庭，依修正行政訴訟法審理；其上訴、抗告，適用修正行政訴訟法之規定，行政訴訟法施行法第3 條第1 項第1 款定有明文。查本件原告因不服被告所為新臺幣（下同）40萬元以下罰鍰（12萬元）而涉訟，依行政訴訟法第22 9條第2 項第2 款規定，為適用簡易訴訟程序事件。又本件係於101 年5 月2 日繫屬於臺北高等行政法院，因於上開修正之行政訴訟法101 年9 月6 日施行後尚未終結，又被告所在地為新北市板橋區，該院遂依前揭規定以101 年度簡字第315 號裁定移送本院行政訴訟庭管轄，本院因此取得管轄權，合先敘明。

貳、實體部分：

一、事實概要：緣原告於新北市○○區○○路211 號建築物（位於新北市○○區○○段921 地號，屬中和都市計畫範圍內之住宅區，下稱系爭建物）經營「211 卡拉OK」。經新北市政府警察局中和第二分局於100 年7 月20日至現場稽查，發現該址有經營「視聽歌唱業」及「酒家業」之事實，遂移請被告機關處理，被告機關認該址前於100 年1 月26日及5 月19日分別查獲有經營視聽歌唱業及酒家業之違法事實，並已以100 年4 月20日北城開字第1000380984號函通知原告系爭建物已違規使用並請立即停止，及以100 年6 月3 日北城開字第1000567001號函併附同文號處分書裁處原告在案，本次經新北市政府警察局中和第二分局再次查獲，爰以原告違反都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1 項第10款、第11款所定土地使用分區管制規定，依都市計畫法第79條規定，處分原告12萬元罰鍰並勒令應立即停止使用。原告不服，經提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）緣被告機關新北市政府城鄉發展局於100 年8 月11日以北城開字第1001152116號裁處書以依據新北市政府經濟發展局100 年8 月9 日北經商字第10001002746 號函及新北市政府警察局中和第二分局100 年7 月26日新北警二行字第1001002746號函為據，未經原告陳述意見率爾認定原告在本市○○區○○路211 號，坐落○○區○○段921 地號土地，市招211 歌友違法經營，違反適法性有疑義之都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1 項第10款及第11款規定，遽依都市計畫法第79條規定裁處罰鍰12萬元並命應停止使用，原告不服裁罰，認原處分之認事用法有誤並違反「法律明確性原則」、「比例原則」等原則，即同被告機關提起本件訴願，卻遭訴願決定駁回，原告仍不服訴願決定，爰提起本件行政訴訟，以資救濟。

（二）按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」、「行政行為內容應明確」、「行政行為，應依下下列原則為之：

一、採取之方法應有助於目的之達到。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達到目的之利益顯失均衡。」，行政程序法第4 條、第5 條、第7 條分別定有明文。

（三）復按行政處分( 尤其是裁罰性處分) 應記載理由，乃現代法治國家行政程序之基本要求，是以行政程序法第96絛第1 項第2 款規定: 「行政處分以書面為之者，應記載下列事項：一、... 二、主旨、事實、理由及其法令依據。三、... 」又處分理由之記載，必須使處分相對人得以知悉行政機關獲致結論之原因，其應包括以下項目；法令之引述與必要之解釋。對案件事實之認定。案件事實涵攝於法令構成要件之判斷。法律效果斟酌之依據（於有裁量授權時) 等。至於具體個案之行政處分在說理上是否完備而符合上開要求，應為實質上判斷，不得僅因處分書上備有「理由」或「說明」欄之記載，即謂已盡處分理由說明之義務（臺北高等行政法院91年訴字第5083號判決意旨參照）。

（四）首查本件原處分適用法令有誤，違反明確性原則：蓋查都市計畫法第79絛分3 項不同處罰規定，處分書僅載依都市計畫法第79條規定，未能正確引用法律條項，顯有違誤，並有違明確性原則。

（五）復查原處分機關未盡說明義務，理由不備，裁量濫用：原愿分機關未說明應裁罰12萬元之理由，及其如何依「新北市政府處理違反都市計畫法案件裁罰基準表」裁罰考量因素，原處分函處分書內容欠詳，未說明如何違規事實？如何構成認定為視聽歌唱業及酒家業？其認定依據為何？是否符合「法律保留原則」？卻未見詳細說明，即單純引用裁罰標準，尚未盡說明理由之義務，顯違反行政程序法第5 條「明確性原則」，及有「裁量怠惰」之違法，凡此均有待商榷斟酌之餘地。

（六）另查都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1 項第10款、11款規定其法源適法性值得探究，臺北縣既已升格直轄市，核應無上開規定適用，豈能以一紙行政命令暫行適用，亦有違「依法行政原則」，足見本件裁罰合法性顯疑義，並聲請停止執行，然被告機關及訴願決定未予審酌處理答復原告，顯有瑕疵。

（七）本件原告因不懂其為住宅區，因周圍鄰居有開店商業行為，怎是住宅區，難以讓人瞭解明白政府就住宅區不得經營視聽歌唱業亦未見宣導依行政罰法第8 條及第18條規定得免予處罰或減輕處罰，以保障人民權益。本件遭罰12萬元，亦有違「比例原則」。

（八）末查參照最高行政法院95年1 月份庭長法宮聯席會議決議意旨：應就查獲違規使用之實際情況，於符合立法目的為必要裁量，並非容許主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰或兩者皆予處罰之意旨。原處分機關恣意選擇兩者皆予處罰原處分機關恣意併以訴願人為裁罰對象，不符都市計畫法行政目的之必要裁量，於法不合，顯有裁量濫用之情形（臺北高等行政法院99年簡字第31號、100 年簡字第799 號判決意旨參照），顯有違比例原則，應予撤銷，俾資妥適。

（九）原告並聲明：訴願決定及原處分關於罰鍰12萬元部分均撤銷，訴訟費用由被告負擔（原起訴狀訴之聲明所載「本案未確定前，聲請准予裁定停止執行」部分，業經臺北高等行政法院於101 年5 月25日，另以101 年度停字第38號裁定駁回）。

三、被告則抗辯：

（一）被告得為都市計畫法事件之行政處分裁罰主體：都市計畫法第4 條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」，次查市府100 年1 月19日北府城開字第1000062788號公告：「主旨：公告本府關於都市計畫法所定行政處分主管權限，劃分予本府城鄉發展局執行，並自即日生效。」，故被告得為市府都市計畫法事件之行政處分裁罰主體。

（二）都市計畫法臺灣省施行細則於臺北縣改制為新北市後暫時適用：依內政部98年12月22日台內民字第0980234455號函頒縣市改制直轄市自治法規整理原則第8 點規定，都市計畫法臺灣省施行細則於臺北縣改制為新北市後暫時適用。

（三）都市計畫住宅區土地建築物經營視聽歌唱業及酒家業之使用係違反都市計畫法令：都市計畫法第79條第1 項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發佈之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」。又，都市計畫法臺灣省施行細則係依都市計畫法第85條規定訂定之，而該細則第15條第1 項規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，不得為下列建築物及土地之使用：」，其第10款規定（略以）：「戲院、電影片（映演）業、視聽歌唱場、電子遊戲場、機械式遊樂場、歌廳、保齡球館、汽車駕駛訓練場、攤販集中場及旅館。」及第11款規定：「舞廳( 場) 、酒家、酒吧( 廊) 、特種咖啡茶室、浴室、妓女戶或其他類似之營業場所。」。因此，土地及建築物之使用未符合都市計畫土地使用分區管制規定而經營視聽歌唱業及酒家業，已違反都市計畫法令，主管機關得依都市計畫法第79條規定，對違規行為人進行裁罰處分。

（四）原告明知其應負維持土地合法使用之法律義務：

1、原告於系爭土地及建築物，經市府( 改制前為臺北縣政府) 聯合稽查（查報）小組於100 年1 月26日查獲違規使用，本局遂以100 年4 月20日北城開字第1000380984號函通知違規人( 即原告) ，又系爭土地及建築物於100 年5 月19日經本府聯合稽查小組查獲違規經營視聽歌唱業及酒家業，本局以100 年6 月3 日北城開字第1000567001號函開立行政處分予違規行為人( 即原告) ，並一併副知土地及建物所有權人應維持合法使用土地之法律義務。

2、嗣後，新北市政府警察局中和第二分局於100 年7 月20日於系爭土地及建築物現場臨檢，並經本府經濟發展局100年8 月9 日北經商字第1001002746號函認定仍有違規經營視聽歌唱業及酒家業之事實，仍有不符都市計畫法臺灣省施行細則之違規使用事實。本局遂以100 年9 月1 日北城開字第1001152116號函裁罰違規行為人( 原告) 及併罰係爭土地及建物之所有權人。準此，原告事實上確已知悉，都市計畫法令要求土地及建築物使用者及管理者應善盡維持土地合法使用之法律義務事實，當無疑慮。

（五）綜上所述，原告擅於新北市中和都市計畫住宅區之土地及建築物經營視聽歌唱業及酒家業之違規使用，本局依都市計畫法第79條、都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1 項第10款及第11款及新北市政府處理違反都市計畫法案件裁罰基準表，對原告作成系爭處分應屬合法。

（六）被告並聲明：駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。

四、緣100 年1 月26日，原告遭查獲於系爭建物經營「211 卡拉OK」，乃經被告以100 年4 月20日北城開字第1000380984號函通知原告系爭建物已違規使用並請立即停止，嗣於100 年5 月19日，又經查獲原告於系爭建物仍繼續經營「211 卡拉OK」，乃經被告以100 年6 月3 日北城開字第1000567001號函併附同文號處分書對原告為裁處罰鍰6 萬元，且應立即停止使用；惟於100 年7 月20日，復經新北市政府警察局中和第二分局再次查獲原告於系爭建物經營「211 卡拉OK」等情，業為原告所不爭執，並有新北市○○區地籍圖查詢資料、列印土地資訊、○○區○○段921 地號相關位置圖、新北市中和地政事務所100 年8 月23日新北中地測字第1000012646號函及前揭函件及處分書、送達回證、臺北縣政府經濟發展局稽查商業活動現場紀錄表、採證照片、「211 卡拉OK」員工潘○真之訪談筆錄等件影本附卷足憑，是此等事實堪認屬實；則二造之爭點厥係：（一）原告於系爭建物所經營者，是否為視聽歌唱業及酒家業？（二）本件原處分是否原告所前開認事用法有誤及違反「法律明確性原則」、「比例原則」。（三）若認本件確有違規之事實，則原告是否具備責任條件？

五、本院之判斷：

（一）按都市計畫法第4 條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」。又經新北市政府以100 年1 月19日北府城開字第1000062788號公告：「主旨：公告本府關於都市計畫法所定行政處分主管機關權限，劃分予本府城鄉發展局執行，並自即日生效。」，而內政部98年12月22日台內民字第0980234455號函發布縣市改制直轄市自治法規整理原則第8 點規定，都市計畫法臺灣省施行細則於臺北縣改制為新北市後暫行適用。次按「住宅區為保護居住環境而劃定，不得為下列建築物及土地之使用：十、戲院、電影片（映演）業、視聽歌唱場、電子遊戲場、機械式遊樂場、歌廳、保齡球館、汽車駕駛訓練場、攤販集中場及旅館。但汽車駕駛訓練場及旅館經目的事業主管機關審查核准者，不在此限。十一、舞廳（場）、酒家、酒吧（廊）、特種咖啡茶室、浴室、妓女戶或其他類似之營業場所。」、「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」，都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1 項第10款、第11款、都市計畫法第79條第1 項分別定有明文。

（二）經查：1 、系爭建物之店招為「211 卡拉OK」，而其商業登記之商業名稱為「貳壹壹飲酒店」，營業項目為：「菸酒零售業、餐館業、飲料店業、『飲酒店業』、租賃業（視聽音響）」，亦有商業登記公示資料查詢〈明細〉1 紙（見被告答辯狀附件第30頁），又依其店內之擺設（點歌伴唱之設備）及新北市政府警察局中和第二分局員山派出所100 年7月20日之臨檢紀錄表（內載：現場桌椅8 組，有影音視聽歌唱設備1 部、為點唱〈每人列低消費100 元〉、有雇用本國籍女子6 名從事坐檯陪侍，單純向客人收取小費，現場消費客人2 人，員工人數2 名）及店員潘○真之訪談筆錄（供稱：「（警方到場臨檢時有女性做〈坐〉在男客旁陪酒？你作何解釋？大部分是女客人，有些是來賺取小費。」、「白天是一個人100 元純唱歌，不限時間，一直到晚上19時結束，一個人300 元抵消費，可以唱歌，我們會贈送『小菜』及茶，客人可以一直唱到2 時營業時間結束。」，又原告於言詞辯論時亦就所從事者為「視聽歌唱業」、「酒家業」已不爭執（見本院101 年11月15日言詞辯論筆錄），足認該處實際上係作為有女服務生陪侍，供應酒菜、飲料物、飲食物之「酒家業」及提供場所及伴唱視聽設備，供人唱歌之「視聽歌唱業」使用無疑。2 、「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」，行政程序法第102 條前段固有明文；惟於同條後段亦規定：「但法規另有規定者，從其規定。」，而於行政程序法第103 條即規定：有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰一、大量作成同種類之處分。二、情況急迫，如予陳述意見之機會，顯然違背公益者。三、受法定期間之限制，如予陳述意見之機會，顯然不能遵行者。四、行政強制執行時所採取之各種處置。五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。六、限制自由或權利之內容及程度，顯屬輕微，而無事先聽取相對人意見之必要者。七、相對人於提起訴願前依法律應向行政機關聲請再審查、異議、復查、重審或其他先行程序者。八、為避免處分相對人隱匿、移轉財產或潛逃出境，依法律所為保全或限制出境之處分。」，是於「行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者」，若不予處分相對人陳述意見，於法尚無違誤。3 、「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰二、主旨、事實、理由及其法令依據。」，行政程序法第96條第1 項第2 款定有明文，而本件行政處分係由被告以100 年9 月1 日北城開字第1001152116號函併附同文號處分書為之（見原處分卷第22頁至第24頁），於該「新北市政府城鄉發展局違反都市計畫法案件處分書」記載：「違規事實摘要未依規定申請許可，擅於中和都市計畫住宅區經營視聽歌唱業及酒家業」，「違規地號及建物地址：○○區○○段921 地號、○○區○○路211 號」、「違反事實：都市計畫範圍內土地或建物使用，違反都市計畫法暨其施行細則之土地使用分區管制規定。」、「處分理由及適用法令：

一、違反都市計畫法臺灣省施行細則（第15條第1 項第10款、第11款）有關之土地使用分區管制規定。三、依都市計畫法第79條、第80條辦理。」，而於該函中亦已敘明：「臺端擅於中和都市計畫內住宅區（地址：○○區○○路211 號；坐落地籍：○○區○○段921 地號土地；市招：貳壹壹飲酒店）經營視聽歌唱業及酒家業，業已違反都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1 項第10款、第11款之規定，前經本局100 年4 月20日北城開字第1000380984號函及100 年6 月3 日北城開字第1000567001號函請停止違規行為在案，惟經新北市政府警察局中和第二分局100 年7 月20日現場稽查，仍有繼續違規之事實，且經市府經濟發展局認定經營視聽歌唱業及酒家業，爰依『都市計畫法』第79條規定查處。」，綜合觀之，其就事實、理由、事實認定之依據、裁罰所依據之法規、先前違規之次數及處理情形均載明，核無原告所指違反「法律明確性原則」之情事；至於原處分於書面固記載本件係依都市計畫法「第79條」裁罰，而未進一步表明係「第79條第1 項」，然觀乎都市計畫法第79條之規定，除第1 項外，雖尚有第2 項及第3 項，但第2 項僅係規定：「前項罰鍰，經限期繳納，屆期不繳納者，依法移送強制執行。」，另第3 項則規定：「依第81條劃定地區範圍實施禁建地區，適用前二項之規定。」，是比照原處分所載明之違規事實，就相對人而言，並無誤認之虞，即對原告之權利保障不生影響，當無原告所稱違反「法律明確性原則」，合予敘明。4 、又按地方制度法（99年2 月3 日修正）第87條之3 第5 項規定：「改制後之直轄市，於相關法律及中央法規未修正前，得暫時適用原直轄市、縣（市）之規定。」，內政部98年12月22日台內民字第0980234455號函頒縣市改制直轄市自治法規整理原則第8 點因而規定：「依法律及中央法規規定，應由改制後之直轄市制（訂）定之自治法規，縣市改制作業小組應先行擬訂，並於改制後6 個月內由改制後之直轄市政府完成公（發）布程序；未制（訂）定前，得暫時適用依法律、中央法規或其授權訂定之中央法規中關於原直轄市、縣（市）之規定。」，核乃執行前揭縣市改制直轄市事務之技術性、細節性行政規定，與立法意旨相符，且未逾越母法之限度，行政機關予以適用，自無違誤。足知臺北縣改制為新北市後，於新北市未依前揭都市計畫法第85條規定制定該法之施行細則前，都市計畫法臺灣省施行細則仍得暫時予以適用，被告援引都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1 項第10款規定，並未違反法律保留原則，自得執之為裁罰之依據，其適用法律並無違誤。5 、本件原告前於100 年1 月26日，遭查獲於系爭建物經營「211 卡拉OK」，乃經被告以100 年4 月20日北城開字第1000380984號函通知原告系爭建物已違規使用並請立即停止，嗣於100 年5 月19日，又經查獲原告於系爭建物仍繼續經營「211 卡拉OK」，乃經被告以100 年6 月3 日北城開字第1000567001號函併附同文號處分書對原告為裁處罰鍰6 萬元，且應立即停止使用，業如前述，且原告亦自承有收受前開函件及處分（見本院101 年11月15日言詞辯論筆錄），則其就系爭建物之都市計畫土地使用分區為「住宅區」一事，於本件遭查獲（100 年7 月20日）前當已知悉，其仍諉稱不懂為「住宅區」云云，核難採信，其既知已明知，確仍為之，其有違規之故意灼然。6 、按「依84年8 月2 日修正公佈之建築法第90條第1 項（相當於現行建築法第91條第1 項第1 款）之規定，對於違反同法第73條後段（相當於現行建築法第73條第2 項）規定擅自變更使用者，其處罰之對像為建築物所有權人或使用人。建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。又行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。建築主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰。於本題情形，擅自變更使用者為乙，如建築主管機關已對乙處罰，並已足達成行政目的時，即不得對甲處罰。」（參照最高行政法院95年1 月份庭長法官聯席會議決議、最高行政法院95年度判字第695 號判決），是於相類之違規使用事件，應以處罰行為人為原則。查原告所經營者係有女服務生陪侍之「視聽歌唱場」、「酒家」，且係經「通知系爭建物已違規使用並請立即停止後」，第二次遭查獲，則被告依「新北市政府處理違反都市計畫法案件裁罰基準表」之規定，認屬八大行業（舞廳、舞場、酒家、酒吧），而裁罰違規人（即原告）12萬元，併罰建物或土地所有人6 萬元，就原告部分難有何違反「比例原則」之情事；至於併罰建物或土地所有人是否合乎立法之目的，則核與本件對原告之處分無涉，自非於本件所得審究。

六、綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告以原告於系爭建物經營「視聽歌唱業」、「酒家業」，於100 年1 月26日遭查獲，經被告以100 年4 月20日北城開字第1000380984號函通知原告系爭建物已違規使用並請立即停止，嗣於100 年5 月19日，又經查獲原告於系爭建物仍繼續經營「視聽歌唱業」、「酒家業」，乃經被告以100 年6 月3 日北城開字第1000567001號函併附同文號處分書對原告為裁處罰鍰6 萬元，且應立即停止使用；惟於100 年7 月20日，復經查獲原告於系爭建物續經營「視聽歌唱業」、「酒家業」，被告乃依都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1 項第10款、第11款及都市計畫法第79條第1 項及新北市政府處理違反都市計畫法案件裁罰基準表等規定，裁處原告12萬元罰鍰，並應立即停止使用，未逾必要程度，難謂違反比例原則或有裁量怠惰情形。是原處分認事用法俱無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰12萬元部分，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236 條、第98條1 項前段，判決如主文。