臺中高等行政法院裁定

101年5月9日辯論終結

原告

台灣電力股份有限公司台中區營業處

代表人

林錫儀

訴訟代理人

蔡瑞煙 律師

被告

臺中市政府

代表人

胡志強

訴訟代理人

林一哲 律師

上列當事人間因管線工程事件，原告不服內政部中華民國98年8月31日台內訴字第0980063780號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決後，原告提起上訴，經最高行政法院判決廢棄原判決，發回更審，本院更為裁定如下︰

主文

理由

一、按分公司係由總公司分設之獨立機構，就其業務範圍內之事項涉訟時，有當事人能力（最高法院40年臺上字第39號判例意旨參照）。上開肯定分公司具有當事人能力之判例，其重點在於分公司係獨立機構，如就其業務範圍內事項涉訟時，應有當事人能力，而非是否依公司法之規定為分公司之登記。此就其後判例認政府獨資經營之事業，與政府機關無殊，其分支機構（並非依公司法之規定為分公司登記），就其業務範圍內之事項涉訟時，亦有當事人能力之見解觀之自明（最高法院51年臺上字第2772號判例意旨參照）。上揭最高法院之判例及判決意旨雖係針對民事訴訟案件而言，然基於相同法理，於行政訴訟案件亦可適用。本件原告係台灣電力股份有限公司分設之獨立機構，有獨立之機關名稱、會計制度及業務，並設有代表人及固定之營業處所，處理所轄營業、供電、設備維護、收費等事項，有營業登記證、台灣電力股份有限公司組織規程、區營業處組織規程附卷可稽，則就其業務範圍內之事項涉訟時，自有當事人能力。又本件原告之代表人於原告起訴後，於自100年10月1日起由邱清泉變更為林錫儀，並經變更後之代表人林錫儀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許

二、本件原告於民國86及87年間，依行為時（86年3月31日公布實施）「臺中市政府代辦管線工程統一挖補作業辦法」（舊規定為「臺中市政府代辦管線工程統一挖補作業暫行要點」，於86年3月11日廢止）規定，委由被告代為辦理臺中市○○○街等7項電力管線挖掘工程，嗣被告以工程結算完工面積超過原申請核准面積，依上揭作業辦法第11條規定，分別以88年6月2日88府工養字第77249號、第77250號、第77254號、第77261號、第77268號、第77275號及第77279號等函通知原告應補追繳代辦費用計新臺幣（下同）75,010,481元（其中編號6工程追加金額應為7,090,461元，本件總金額應為75,010,885元，被告分別誤載為7,090,057元、75,010,481元，因此短收404元），原告仍未繳納。嗣被告以97年12月22日府建線字第0970308399號函(下稱97年12月22日函)通知原告於97年12月31日前繳納，如逾期仍未繳納，被告將依規移送強制執行等語，原告復以同月29日Ｄ臺中字第09712064371號函復被告略以上揭電力管線挖掘工程款，均依被告86年2月21日府工養字第016539號來函所示，依「規費』項目繳納被告通知之應繳費用，被告雖於86年3月31日公布上揭作業辦法，然並未函知或召集各管線單位及變更該作業辦法之收費辦法，仍沿規費方式計取，事隔2年多後，始於88年6月22日召開會議通知，改以「實作數量」辦理結算，逕追溯自87年7月1日起，按實作實算計追加上揭款項；雖被告為解決上揭爭議，於97年11月12日召開協調會並作成3點決議，惟並未依協調會決議事項辦理，竟以被告與原告協調不成立作成結論，今又限期於97年12月31日前繳納，而未能提供相關進項憑證，以供辦理繳款事宜，實強人所難，敬請依該決議事項辦理等語。嗣被告以98年1月13日府建線字第0980008327號函(下稱98年1月13日函)復原告略以上揭作業辦法係經由被告多次召開之公共管線協調會報協商後訂定，依法公布等語，要求原告繳交87年度之管線代辦費用。原告不服，提起訴願遞經遭駁回，循序提起行政訴訟，經本院以98年度訴字第400號判決駁回。原告仍表不服，提起上訴，經最高行政法院100年度判字第2165號判決廢棄原判決，發回本院更為審理。

三、按行政機關就個別事件對外所為公法上之單方行為，除依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項之規定，行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，係屬典型之行政處分外，因有無法效性，尚有所謂「觀念通知」、「重複處分」與「第二次裁決」等型態。所謂「觀念通知」係指行政機關對外所為公法上之單方行為，純屬單純之意思通知，對於當事人申請事項並無准駁之表示，亦不生法律上之任何效果，自不得為行政訴訟之標的。而「第二次裁決」是指原行政處分發生形式上之存續力後，行政機關依職權或經當事人異議，就原行政處分於未變更原有行政處分之事實及法律狀態，重新為實體上審查，另為裁決而言。縱第二次裁決未變更原行政處分之裁決結果，然若於裁決理由或教示規定有變更或添加內容，實質上為另一行政處分，要非不得為行政訴訟之標的，為最高行政法院61年裁字第75號判例、93年度裁字第864號裁定意旨所明釋。

四、次按行政處分係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，為行政程序法第92條第1項所明定。又按「市○道路屬於公有土地，甲公司使用該道路埋設管線，與公眾依一般方式使用該市○道路○○○道路通行）之情形不同，而應屬『特許使用』，惟公物使用關係之性質，縱有收取費用之情事，亦非必然屬私經濟關係；凡地方政府機關核准公營事業使用公有土地，其核准行為究係基於公權力作用所為之行政行為，抑係本於雙方意思合致所為之私經濟行為，應視個案內容及所依據之法令而定。」為最高行政法院91年7月份庭長法官聯席會議㈠決議所明釋。本件被告○○○市區道路○○○○○道路挖掘次數與面積，提昇道路工程與管線工程品質，及統一路面修復標準，乃訂定「臺中市政府代辦管線工程統一挖補作業暫行要點」(下稱作業暫行要點)，經送台中市議會審議通過後，於86年3月31日公布施行「臺中市政府代辦管線工程統一挖補作業辦法」(下稱作業辦法)，兩者除有少部分文字調整外，內容完全相同(本院卷71-77頁)，該辦法第2條「凡於本市○區道路埋設管線工程．．．應一律將開挖、回填、路面舖築等土木工程有關施工項目交由本府發包代辦，至於配線接管等專業性工作則由委辦單位自行負責，並應配合本府共同施工。」、第3條「本府代辦之施工項目及規格如左．．．」、第6條「本府代辦管線工程統一挖補業務．．．」、第8條「凡本府代辦之工程項目，其單價應由本府訂定．．．」、第9條「本府代辦轄內管線工程統一挖補，各項代辦收費標準如左：．．．」、第ll條「委辦單位繳交本府代辦挖補及柏油路面補修費用，依完工實作面積數量計價，按件繳交本府專戶，統一撥付工程款及相關業務費用。」等規定，依其性質，係被告基○○○市區道路管理效率管理及統一路面修復標準之目的，施以公權力介入，強制各機關團體、各事業單位在臺中市○區道路，如有埋設管線工程之必要，除符合緊急性申挖案規定者外，應一律將開挖、回填、路面舖築等土木工程有施工項目交由被告發包代辦，並依其標準繳納代辦費，該代辦費雖非因使用公有道路埋設管線之規費，然仍屬公物使用關係之範疇，而原告對於埋設管線應開挖、回填、路面舖築等土木工程費用，其並無決定權，悉由被告依該作業辦法之規定處理，顯非被告基於私經濟性質之國庫行政，兩造間因此所產生之爭議，自屬公法事件。原告稱系爭工程代辦費，乃行政機關為推行行政事務，以私法行為之方式取得所需要的物質或勞務上之支援，屬學理上所稱之「行政輔助行為」，屬於行政私法範疇，並非公法關係，尚無可採。

五、經查，本件原告於86及87年間，向被告申請系爭埋設電力管線挖掘工程，經被告以工程結算完工面積超過原申請核准面積為由，依作業辦法第11條規定，分別以88年6月2日88府工養字第77249號、第77250號、第77254號、第77261號、第77268號、第77275號及第77279號等函（本院卷55-62頁）通知原告應補繳代辦費用共計75,010,481元。按原告使用被告所管理之公用道路埋設管線，被告依該作業辦法及實作面積數額，計算原告應負責繳納之費用，通知原告應補繳代辦費用共計75,010,481元，其性質係屬被告本於行政主體之高權，就該具體事件所為對原告直接發生法律效果之單方行政行為，而屬行政處分，並非僅為向原告催繳款項之觀念通知。以本件情形，被告雖曾以88年3月26日88府工養字第41595號等函件(同卷87-110頁)向原告核計系爭工程代辦費，惟係依原作業暫行要點計算，其後改依86年3月31日公布施行作業辦法計算，因2者計算之金額不同，被告88年6月2日等函件，自係為系爭工程代辦費之行政處分。被告為該等處分後，原告隨即以88年7月13日及同年12月23函致被告（訴願卷第41,43頁）表示系爭工程費用採規費方式繳款，業已繳清及被告計價不合理等，而有表示不服之意，再以91年11月1日、同年11月14日、94年7月14日、95年4月13日、同年10月4日、96年9月20日、96年10月18日、97年6月18日等函件(同卷44-56頁)，均對於被告之各次催討系爭工程代辦費之函件，予以回函並表示其對於應否繳納系爭工程代辦費有所爭執，惟被告之各次催討系爭工程代辦費之函，如91年10月1日府建線字第0910145616號函(本院卷111頁)、92年9月16日府建線字第0920144822號函、93年12月1日府建線字第0930198467號函、95年3月30日府建線字第0950046484號函、95年12月20日府建線字第0950266478號函(本院前審卷369-374頁)，其內容均為向原告催討系爭工程代辦費75,010,481元，並未對於系爭工程代辦費之事實及法律狀態，重新為實體上之審查，性質上均屬觀念通知，而非另一新的行政處分。

六、依最高行政法院100年度判字第2165號判決發回意旨，本院應對原告闡明其所請求撤銷之原處分係被告何函件，經本院於言詞辯論期日對原告行使闡明，原告稱其所請求撤銷之原處分係被告97年12月22日函，而非98年1月13日函(本院卷222頁言詞辯論筆錄)。另上開判決發回意旨以原告提出97年12月29日D臺中字第09712064371號函（下稱原告97年12月29日函，本院原審卷第144-145頁）表示異議後，被告以98年1月13日函文回復原告，被告曾以88年6月2日第77249號等7函為本件行政處分，其間迭經原告一再爭執，被告上開函文亦自承其曾因此與原告多次召開協調會討論，原告97年12月29日函略載「被告為解決本件追加款項情事，於97年11月12日召開協調會，會中有如下3點決議：㈠建設局原以『規費』方式收取費用，但事後遭審計室糾正後，才向台電公司以『實做數量』計收工程款。㈡改按『實做數量』計收費用，貴府應依據承攬統一發票開立及支出機關分攤表分送台電公司，作為進項憑證，俾憑申報扣抵營業稅。㈢協調會雙方意見陳報審計室，審計室如有異議時，另作訴諸法院裁處。貴府未依協調會決議事項辦理」等語，則兩造間確有所謂協調會討論情事，惟該討論詳情為何，其內容及結果，是否有作成書面資料？該協調會之討論結果，是否涉及被告就本件未變更原有行政處分之事實及法律狀態，而重新為實體上審查，另為第二次裁決之重要證據資料未明，發回後本院應對此事實予以調查。

七、次查，本件兩造對於系爭工程代辦費之計算，於87年5月19日、96年1月10日及97年11月13日有開立協調會議(本院卷84-86,81-82,31-32頁會議紀錄)。另兩造於97年11月13日有開立協調會議後，被告以97年12月22日函通知原告於97年12月31日前繳納，如逾期仍未繳納，被告將依規移送強制執行，其說明欄為依86年3月31日公布施行作業辦法第11條向原告計收，於88年6月2日起已有多次行文原告繳納，亦曾多次召開協調會討論等語(同卷53頁)，按被告88年6月2日第77249號等7函為系爭工程代辦費之行政處分，有如前述，是在此前之85年5月19日協調會議，對此一事實之認定不生影響。另兩造之96年1月10日協調會議紀錄為「被告要求原告繳納87年度柳陽西街等7項電力管線挖掘工程完工追加(減)代辦費75,010,481元係依據審計室審查規定辦理。94年度留抵金額66,199,067元被告將精確計算，經審計室複核過後退還原告。被告代辦原告管線挖埋工程款比照中科籌備處模式，開立三聯式統一發票及製作分攤表，以供原告扣抵5%加值稅一案，被告再行研議辦理。統挖工程94年度工程管理費之提列係依據行政院88年9月9日台88工技字第8814043號函附『中央政府各機關工程管理費支用要點』(如附件)第4條第㈡項第2款規定提列。」兩造對於系爭工程代辦費75,010,481元之金額，並未有所爭執，或再行討論核算，僅對於94年度留抵金額66,199,067元，被告將精確計算，及被告研議原告所要求對爭工程代辦費應開立三聯式統一發票及製作分攤表，以供原告扣抵5%加值稅等事項；另原告97年12月29日函略載「被告為解決本件追加款項情事，於97年11月12日召開協調會，會中有如下3點決議：㈠建設局原以『規費』方式收取費用，但事後遭審計室糾正後，才向台電公司以『實做數量』計收工程款。㈡改按『實做數量』計收費用，貴府應依據承攬統一發票開立及支出機關分攤表分送台電公司，作為進項憑證，俾憑申報扣抵營業稅。㈢協調會雙方意見陳報審計室，審計室如有異議時，另作訴諸法院裁處。貴府未依協調會決議事項辦理」，係重申被告原以「規費」方式收取費用，但事後遭審計室糾正後，才向原告公司以「實做數量」計收工程款，查被告依作業辦法及實作面積數額，計算原告應負責繳納之系爭工程代辦費用共計75,010,481元，係被告88年6月2日第77249號等7行政處分之內容，並未與該次會議決議有所不同，足認被告並未因該次協調會之召開，而有對於系爭工程代辦費計算之行政處分有再重新審酌之情形，至該次決議有關被告應依據承攬商統一發票開立及支出機關分攤表分送原告作為進項憑證，俾憑申報扣抵營業稅，事屬被告向原告收取系爭工程代辦費用之會計事項之配合行為，並非行政處分之要素。

八、又查，被告稱並未有原告所稱於97年11月12日召開協調會之會議紀錄，依被告所提之97年11月13日召開協調會議紀錄所示，原告仍重行爭執其申請統一挖補第1-3期工程費，被告向以「規費」收取，被告僅選取87年度柳陽西街等7項電力管線挖掘完工工程，辦理結算並追加代辦費，未符合公平原則，若要真正解決爭議，應以第1-3期統一挖補全部案件，重新辦理結算，多退少補，而結論為「87年度柳陽西街等7項電力管線挖掘工程之完工追加款：㈠有關原告所提88年6月22日之會議通知及90年8月28日被告90府養字第119667號開會通知單，被告檔案資料均未見原告所稱統一挖補第1-3期工程費以『規費』向管線單位收取代辦費，不逐件辦理結算等紀錄。㈡依照臺中市政府代辦管線工程統一挖補作業辦法第18條：『本辦法自發布日施行』，有關爭議之7項電力工程均為發布日之後申挖案件，被告立場仍應依規定辦理。

㈢本案被告與原告協調不成立，被告將依訴訟或行政程序辦理後續作業。」，是原告之主張，被告均未採行及再行調查計算，仍依作業辦法之規定及原計算之系爭工程代辦費用75,010,481元，而要求原告繳納，是被告以97年12月22日函通知原告於97年12月31日前繳納，如逾期仍未繳納，被告將依規移送強制執行，雖有說明自88年6月2日起已有多次行文原告繳納，亦曾多次召開協調會討論等語，仍難認已對系爭工程代辦費之事實及法律狀態，有重新為實體上之審查，性質上非屬第二次裁決之另一新的行政處分，而仍係催繳期限更動之觀念通知，另被告98年1月13日函意旨亦同97年12月22日函，至被告98年1月13日函雖有添加如有不服，得依訴願法規定，於30日內繕具訴願書等教示規定（添加教示規定），仍不影響其重複處分之性質，而非為另一新的行政處分。

九、綜上所陳，被告97年12月22日函既非行政處分，原告請求撤銷被告該函件及訴願決定，即難認合法，原告原以被告98年1月13日函為行政處分，提起訴願，訴願決定以該函為行政處分，予以駁回，雖有未洽，惟其結論並無不同，仍應予以維持。是原告提起本件撤銷訴訟，尚非合法，應予駁回。另原告以被告97年12月22日函為行政處分，並以原告已依法務部行政執行署臺北行政執行處執行命令繳清系爭代辦管線挖掘工程費用75,010,481元，提起本件撤銷訴訟併依行政訴訟法第196條第1項之規定，併請求命為判決被告應返還原告已繳納之代辦費75,010,481元部分，亦因被告97年12月22日函非行政處分，且被告據以向原告執行該款項之執行名義，係被告88年6月2日第77249號等7函件，而非被告97年12月22日函(同卷63頁移送執行書)，從而，原告所提起之撤銷違法行政處分之訴為不合法，其此部分之聲請亦為不合法，應併於本件裁定駁回之。此外，兩造本件有關之實體上主張，及被告88年6月2日第77249號等7函件，是否因原告多次函被告表示不服，原告有無經合法訴願或被告之公法上請求權是否罹於時效問題，即非本件所能審酌，併予敘明。

十、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

臺中高等行政法院第三庭