臺中高等行政法院判決

上訴人

臺中市政府

代表人

胡志強

被上訴人

宏翊國際事業有限公司

代表人

翁鄭月美

上列當事人間因就業服務法事件，上訴人對於中華民國102年6月27日臺灣臺中地方法院102年度簡字第19號行政訴訟判決提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人為合法成立之私立就業服務機構，其所屬從業人員張秋英（別稱張平薏，下稱張秋英）於從事就業服務業務時，向雇主蕭連成聘僱之印尼籍家庭看護工ESTY HAPSARI（下稱E君，護照號碼：AP373653）收受規定標準以外之費用計新臺幣（下同）19,050元。案經上訴人認定有違反就業服務法第40條第5款規定之情事，乃適用同法第66條第1項規定，以101年5月23日府授勞外字第1010084776號行政裁處書（下稱原處分）處以被上訴人罰鍰190,500元。被上訴人不服，提起訴願，經決定駁回後，提起行政訴訟，經臺灣臺中地方法院102年度簡字第19號行政訴訟判決（下稱原審判決）：「訴願決定及原處分均撤銷。」上訴人不服，遂提起本件上訴。

二、被上訴人起訴主張：上訴人認定被上訴人之從業人員從事就業服務業務時，向受僱於雇主蕭連成僱用之印尼籍家庭看護工E君收受規定標準以外之費用19,050元，但該部分費用係屬於「外國人來華薪資切結書」所載可收取之規定標準之費用，被上訴人不明白為何上訴人將該筆款項排除在規定標準之費用以外？其理由為何？何以同時擁有2種相互矛盾之位階？被上訴人並未向E君收受規定標準費用以外之費用19,050元，乃為E君因轉出與承接之等待時間差異，誤以為被上訴人有收取該筆款項所致，其經被上訴人解釋其中緣由與差異後，已暸解清楚，並簽立證明書以證明被上訴人之清白，惟不為上訴人採信，上訴人明顯違背最高法院29年上字第3103號、30年上字第816號、52年臺上字第1300號刑事判例、本院95年度訴字第423號判決意旨所示證據原則、中立原則與公平原則，及違反行政程序法第8條之規定。被上訴人並無任何不法行為，亦未違反就業服務法第40條第5款之規定，若上訴人無其他積極確切之證據足以認定被上訴人涉嫌違反就業服務法第40條第5款之規定，自應為原告有利之認定等語，並聲明撤銷訴願決定及原處分。

三、上訴人答辯略謂：㈠被上訴人係申經行政院勞工委員會（下稱勞委會）核准設立之私立就業服務機構，設有專業從業人員，其從事就業服務業務本應熟稔並遵循相關法令規定，且負有告知雇主相關法令規定之義務。然被上訴人自100年6月底起，受雇主蕭連成與E君之委任，辦理就業服務業務，不但未告知雇主應依法將薪資全額直接給付予受僱人E君，反接受其所交付之E君每月薪資以轉交E君，又擅自扣取銀行貸款金額後，始將餘額交予E君，故被上訴人明知雇主依法應負全額直接給付受僱人薪資之義務，仍未遵循法令規定，顯符合行政罰法第10條「對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者相同。」之規定，顯有違法之動機。㈡依勞委會98年8月20日勞職管字第0980503214號令修正發布並自同年10月20日生效之「外國人入國工作費用及工資切結書」及98年8月20日勞職管字第0980503217號函釋明定私立就業服務機構不得接受債權人委託在臺代為收取借款，違者以違反就業服務法第40條第5款規定收取規定標準以外費用論處。另依勞委會100年1月10日勞職管字第9900908909號函釋，依就業服務法第35條第2項規定及私立就業服務機構收費項目及金額標準，已強制規定私立就業服務機構得收取之費用項目，該義務並不因已獲取外國人之同意而免除，況本件E君未同意由被上訴人為其繳交銀行貸款，是依上開勞委會函釋意旨，被上訴人不得收取該筆款項。㈢依E君訪談紀錄略以：「1、切結書及說明函是在101年4月5日寫的，在雇主楊雅雲住處寫的，因為我以為銀行貸款已繳清。2、是宏翊公司翻譯YULI叫我寫的……。」及「1、委託書是101年4月5日在雇主楊雅雲住處寫的，……銀行貸款我沒有委託仲介公司保管，……我寫的時候雇主沒有在場，是仲介公司的人員拿範本叫我抄的，寫的內容都不是事實。2、是宏翊公司教我寫的委託書及切結書，叫我寫的人是宏翊的翻譯，名字是YULI。」等語，此有E君簽名之談話紀錄影本附卷可稽；又台新國際商業銀行股份有限公司（下稱台新銀行）提供E君繳款資料，E君之帳單期數為9期，每期付款金額為9,525元，然自第5期繳款日「2011/6/17」後，迄自「2011/11/14」及「2011/12/20」始有第6期及第7期之繳款紀錄，經比對E君目前委任之世合人力仲介有限公司（下稱世合公司）提供E君銀行繳款收據及台新銀行繳款紀錄影本，該款項繳款期別為第8期及第9期，故被上訴人係於100年12月29日始同時繳納E君第6期和第7期之貸款。綜上，被上訴人所稱「E君簽立證明書以證明原告之清白」，係被上訴人於E君向勞委會職業訓練局1955外籍勞工24小時諮詢保護專線申訴，上訴人於100年12月19日函請被上訴人陳述意見（函文於100年12月20日送達）後，始於100年12月29日繳納E君第6期及第7期銀行貸款，並於101年4月5日前往E君目前工作址處，要求依被上訴人提供之範本寫下委託書及切結書自清；退萬步言，縱被上訴人有經E君委任代繳銀行貸款，即應自E君每月發薪日時準時繳納，惟被上訴人自E君第5期繳款日後，延宕半年始為E君代為繳納，其違法事實至為明確，所訴自不足採等語，並聲明駁回被上訴人之訴。

四、原審為上訴人敗訴判決係以：㈠營利就業服務機構於接受外國人委任辦理從事就業服務法第46條第1項第8款至第10款規定工作之就業服務業務，固須依上開標準向外國人收取服務費之金額，不得要求、期約或收受規定標準以外之費用或其他不正利益，否則即違反同法第40條第5款規定。惟以上規定之目的，乃在防止我國營利就業服務機構巧立名目收取額外費用，致侵害外國勞工之權益，故必須營利就業服務機構向外國勞工收取標準外款項之利益歸於自己或第三人，始具有可罰性，如果其向外國勞工收取標準外款項之目的係代為償還借款，因清償利益係歸於該外國勞工，即與所謂「收受規定標準以外之費用，或其他不正利益」有間（最高行政法院100年度判字第822號判決意旨及102年度高等行政法院法律座談會提案一決議參照）。㈡本件被上訴人從業人員張秋英（別稱張平薏）於收受雇主委託轉交予E君之薪資後，扣取E君須於100年7月及8月向台新銀行繳交第6期、第7期之貸款分期清償款每期9,525元，合計19,050元；而依E君與被上訴人簽訂之「外國人入國工作費用及工資切結書」記載，E君來我國工作有關之貸款、利息、規費、費用等合計Rp.24,003.920，合計85,725元，分9期每期償還9,525元，可證張秋英所扣取之上開金額，係為E君償還向台新銀行之貸款之用，被上訴人當無據為己有之意圖無訛；再依台新銀行出具之繳款紀錄影本及E君繳款收據影本所示，E君係於2011年6月17日繳交積欠該銀行債務第5期分期款，被上訴人則於同年12月29日同時為第6期與第7期之分期款，是被上訴人僅向E君收取之服務費為第1年每月1,800元，符合私立就業服務機構收費項目及金額標準第6條之規定。至於被上訴人收取屬於E君薪資之9,525元，在代E君償還積欠台新銀行債務範圍內，其清償利益歸於E君，而非歸於被上訴人本身或其他第三人，揆諸前開說明，其行為即不該當於就業服務法第40條第5款所謂「收受規定標準以外之費用，或其他不正利益」情事等語，為其判決基礎。

五、上訴意旨略以：㈠本件印尼籍外國人E君係由被上訴人引進，並於100年6月24日轉承接訴外人蕭連成聘僱為家庭看護工，是被上訴人及其從業人員從事本件就業服務業務，即應遵守「私立就業服務機構收費項目及金額標準」及「私立就業服務機構證照費及各項收費標準表」及98年8月20日修正之「外國人入國工作費用及工資切結書」等相關法令規定。惟被上訴人之從業人員張秋英自訴外人蕭連成取得E君之薪資，並逕從E君薪資中扣取與E君欲繳納銀行貸款金額相同之費用，雖其證稱於收取該款項後交回被上訴人公司處暫時代為保管，直至E君通知繳納時，被上訴人已依E君意願繳納銀行之貸款完畢。惟被上訴人就其收取E君19,050元乙事，雖提出E君撰寫之100年8月15日委託保管書及101年4月5日說明函以證其說，然上訴人所屬勞工局於101年4月13日及101年5月2日函請彰化縣政府確認該等委託保管書及說明函之真實性，已經E君2次陳明係被上訴人所屬翻譯人員要求E君寫下，係由被上訴人仲介人員交付範本要求E君抄寫，所寫內容皆非事實，有其談話紀錄可稽，且為被上訴人所不爭，被上訴人未經E君委託代為繳交貸款費用堪認明確。被上訴人逕自E君薪資扣取之19,050元之費用，非屬繳交貸款費用之性質，而僅係與E君國外貸款金額相當，實已屬就業服務法第40條第5款所定「規定標準以外費用」。㈡被上訴人收取該項費用後並未繳交，迨E君向勞委會職業訓練局1955外籍勞工24小時諮詢保護專線申訴，上訴人於100年12月19日函請被上訴人陳述意見後，被上訴人始於同月29日同時繳納E君2期銀行貸款完畢，屬意圖迴避違法責任之彌縫作為，倘若E君從未提出爭議申訴，該款項則將永存被上訴人處，而無繳納之可能。又此等事後改善行為，應僅得為裁罰輕重參考，未能免除被上訴人業已違反行政法上義務之事實。從而上訴人依就業服務法第66條第1項規定，酌情從輕處被上訴人收受超過規定標準以外費用之10倍罰鍰，並未違反法律保留原則，自無不合，有臺北高等行政法院95年度訴字第998號及最高行政法院96年度判字第1658號判決可資參照。㈢又就業服務法第35條第2項規定，私立就業服務機構得收取或代收之費用，悉依法令之明定；而「雇主聘僱外國人許可及管理辦法」第43條第4項亦明定，外勞之薪資應由雇主以現金直接給付予外勞，且「外國人入國工作費用及工資切結書」亦載明除切結書所列之款項外，任何人不得代扣或代收，國內私立就業服務機構亦不得接受債權人委託代為收取外國人來臺有關之借款，該借款應由切結書中所載之債權人收取，且查此定型化之約定條款，乃為防杜國內仲介業者巧立名目收取額外費用，明確外籍勞工確實之借款金額及債權人，以避免爭議之約定。又勞委會98年8月20日勞職管字第980503217號函再次表明私立就業服務機構不得接受債權人委託在臺代為收取借款，否則應以違反就業服務法第40條第5款規定論處。故國內仲介業者收取費用除不得違反「私立就業服務機構收費項目及金額標準」及「私立就業服務機構證照費及各項收費標準表」外，仍應悉數遵守前開各法令規定，且不得預先收取，而對雇主或國外仲介該外籍勞工於國內薪資之扣領，亦應負有審查及看管之義務，否則將使就業服務法第40條第5款因該借貸費用為外籍勞工於國外訂定之契約而失其規範意義；有關勞委會98年8月20日勞職管字第980503217號函雖非依就業服務法第35條第2項授權規定而作成，然係勞委會基於法定職權，於所訂私立就業服務機構收費項目及金額標準之外，就國內仲介業者得收取之費用及其收取方式等細節性事項所為之具體闡釋，其以「外國人來華工作費用及工資切結書」（現為外國人入國工作費用及工資切結書）作為外籍勞工在國外發生費用（含借款）之認定依據，蓋因該切結書係經勞工輸出國驗證手續，並為雇主辦理入國通報應提供檢查及仲介公司應備存供檢查之文件，以之為據，適足以預防我國私立就業服務機構假藉名義收取費用之情形，核其函釋內容與就業服務法第40條第5款立法意旨相符，且迄未停止適用，自得予援用。㈣綜上可知，私立就業服務機構於接受外國人委任辦理從事就業服務法第46條第1項第8款至第10款規定工作之就業服務業務，均須依上開標準向外國人收取服務費之金額，不得要求、期約或收受規定標準以外之費用或其他不正利益，就業服務法第40條第5款訂有明文，而該款之立法目的，乃在防止國內仲介巧立名目收取額外費用，苛扣外籍勞工薪資，避免國外與國內仲介多層剝削，致侵害外籍勞工之權益。而在此所謂之收取自應包括代收在內，否則私立就業服務機構均得以代收名義，並以事後業已轉付為由，藉口向外籍勞工收取或扣除額外費用，致生糾紛，將無以保障外籍勞工之權益。又收受「規定標準以外之費用」或「其他不正利益」並非同質，只須有其中一種行為即具有可罰性，並未限定所收取標準以外之費用，亦須具不正利益，或該利益歸於自己始具有可罰性，此有高雄高等行政法院97年度訴字第739號、本院100年度簡字第176號、最高行政法院101年度判字第355號及臺北高等行政法院101年度訴字第1934號等判決可參。是原審顯然曲解上訴人於原審之抗辯，其論理實有矛盾等語，為此請求廢棄原審判決，並駁回被上訴人在第一審之訴。

六、本院判斷如下：

㈠按「私立就業服務機構經營前項就業服務業務得收取費用；其收費項目及金額，由中央主管機關定之。」「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：

一、……五、要求、期約或收受規定標準以外之費用，或其他不正利益。……」「違反第40條第5款規定者，按其要求、期約或收受超過規定標準之費用或其他不正利益相當之金額，處10倍至20倍罰鍰。」分別為就業服務法第35條第2項、第40條第5款及第66條第1項所明定。復按私立就業服務機構收費項目及金額標準第1條及第6條分別規定「本標準依就業服務法（以下簡稱本法）第35條第2項規定訂定之。」「營利就業服務機構接受外國人委任辦理從事本法第46條第1項第8款至第10款規定工作之就業服務業務，得向外國人收取服務費之金額如下：一、90年11月9日後取得入國簽證者：第1年每月不得超過新臺幣1,800元，第2年每月不得超過新臺幣1,700元，第3年每月不得超過新臺幣1,500元。但曾受聘僱工作2年以上，因聘僱關係終止或聘僱許可期間屆滿出國後再入國工作，並受聘僱於同一雇主之外國人，每月不得超過新臺幣1,500元。二、90年11月8日前取得入國簽證者：每月不得超過新臺幣1,000元。前項費用得預先收取，最長以3個月為限。終止服務時，預先收取之費用應按未提供服務月數退還外國人。」為勞委會93年1月13日勞職外字第0930200171號令公告在案。

㈡本件被上訴人係經許可設立，從事職業介紹或人力仲介等業務之私立就業服務機構，其從業人員張秋英（別稱張平薏）於執行業務時，將雇主委託代轉交予E君之100年6月份及7月份薪資，自行扣取E君須向台新銀行繳交之第6期、第7期借款債務分期清償款每期9,525元，合計19,050元，既未交付予E君，亦未於繳款期限前（100年7月及8月）代向銀行繳交，致使E君連續2期逾期未清償分期款，經銀行催告，E君察覺有異，乃於同年9月27日提出申訴，經被告進行調查後，被上訴人始於同年12月29日同時向台新銀行繳交該2期之分期款等情，為原審所確定之事實。原審判決雖復謂：就業服務法第45條第5款之規定，旨在防止我國營利就業服務機構巧立名目收取額外費用，致侵害外國勞工之權益，故必須營利就業服務機構向外國勞工收取標準外款項之利益歸於自己或第三人，始具有可罰性，若其向外國勞工收取標準外款項之目的係代為償還借款，因清償利益係歸於該外國勞工，即與該規定所稱「收受規定標準以外之費用，或其他不正利益」有間，並援引最高行政法院100年度判字第822號判決意旨及102年度高等行政法院法律座談會決議意旨為論據，而以本件被上訴人雖不能證明出於E君之同意，而自其應受領之薪資扣取19,050元，惟被上訴人確有將該款項用以清償E君積欠台新銀行之借款債務，並無使其利益歸於自己或第三人，故不該當於就業服務法第45條第5款之規定，而認原處分構成違法，乃准許被上訴人之請求，將原處分及訴願決定予以撤銷，固非無見。惟行政處罰之構成要件若非以結果發生為要件者，即不能以無危險或損害之結果發生，而謂其行為不該當於行政處罰要件。再者，行為人違反行政法上義務之行為是否具可罰性，應綜觀其實施之手段及目的是否均為法秩序所容許，必須行為人之行為在形式上雖與法定構成要件相合致，但其實質依整體法律秩序予以評價，具正當性，始可阻卻違法性，而不成立行政責任，不能徒就結果資為判斷之準據，且可罰性具備與否之認定，尤與行為人於實施違法行為完成後有無改善其違法狀態無涉。查本件依卷附E君接受彰化縣勞工處訪談之談話紀錄（見原審卷第53頁）及繳費單（見原審卷第53頁反面至第55頁反面）所示，E君積欠台新銀行債務之分期款從來即由其親至便利商店按期繳納，原審判決認定被上訴人主張係受E君之委託始自應交付予E君之薪資中扣取該2期銀行貸款之分期款19,050元，未能舉證以實其說，而不予採取，認事用法固無違誤，惟參以借款人本應依約遵期依約清償其債務，否則，即應負不履行之民事責任，此乃被上訴人或其從業人員所詳知，故若被上訴人或其從業人員自始確係出於為E君代繳銀行貸款分期款之目的，而扣取上開款項，必主動查悉E君之各期銀行貸款分期款之繳交期限，並遵期代為繳納，始可謂其扣取款項之行為所實現之價值無悖離法秩序，而不具可罰性。然被上訴人之從業人員張秋英擅自將代收之E君100年6月份及7月份薪資扣取上開款項後，即去向不明，迄同年9月27日E君提出申訴並於同年11月20日接受訪談時，仍未交還E君，亦無代其繳交銀行貸款，遲至上訴人以100年12月19日府授勞外字第1000245854號函通知被上訴人負責人說明，被上訴人始於同年12月29日完繳上開E君積欠台新銀行之2期清償款項，衡諸上開事證情況，殊難認被上訴人之從業人員張秋英自E君之薪資中扣取19,050元，係屬於整體法秩序價值所允許之正當行為，其行為自該當於就業服務法第40條第5款規定所稱「收受規定標準以外之費用，或其他不正利益」之情形，且核無阻卻違法之事由，自具可罰性。則原處分審認被上訴人從業人員張秋英執行職務時，擅自將應交付E君之薪資扣取上開非屬規定標準之金額計19,050元，符合違反就業服務法第40條第5款之規定，適用同法第66條第1項規定，按其收受超過規定標準之金額，處10倍罰鍰190,500元，其認事用法俱無違誤，訴願決定予以維持，於法核無不合。原審徒以被上訴人事發後已將所收取之上開規定標準以外之金額，全數用以清償E君積欠台新銀行之借款債務，即謂該清償利益歸於E君，而非被上訴人或第三人，故其行為不該當於就業服務法第40條第5款所謂「收受規定標準以外之費用，或其他不正利益」情事，而撤銷原處分及訴願決定，尚有未洽。至於原審判決援引之最高行政法院100年度判字第822號判決意旨及102年度高等行政法院法律座談會提案一決議意旨，乃闡述私立就業服務機構以法秩序所許之方式協助外國勞工處理事務，考量其就數個相衝突之法益擇取較優者予以保護，具有阻卻違法之正當事由，而可認其行為不具可罰性，核與本件案情不相合，自難援引比附，併此敘明（最高行政法院101年度判字第355號判決意旨參照）。

㈢綜上所述，原審判決即有適用法規不當之違背法令情事，上訴人據以指摘求為廢棄原判決，為有理由，應予准許，並由本院本於原判決確定之事實將被上訴人在第一審之訴予以駁回。

七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第253條第1項前段、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第二庭