臺中高等行政法院裁定

原告

錢炳煌

被告

南投縣政府

代表人

陳志清

被告

南投縣竹山地政事務所

代表人

廖宏林

上列當事人間地籍重測事件，原告不服內政部中華民國102年12月27日台內訴字第1020368319號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：

主文

理由

一、按「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。．．．10、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。次按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項亦有明文。是提起撤銷訴訟，須以行政處分為前提要件。所謂行政處分者，係指行政主體，基於職權，就具體事件，所為發生公法上法律效果之單方行政行為而言，至行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，最高行政法院民國44年判字第18號、62年裁字第41號著有判例可資參照。因此，行政機關所為各種僅具有通知或評價內容之表示，未直接引起法律效果者，僅係提供資訊之「知之表示」，應認為是事實行政行為，而非意思表示性質之行政處分，亦非具有單方規制性之行政處分（陳敏先生著，行政法總論，增訂7版，第305頁參照）。故原告依行政訴訟法第4條第1項規定提起撤銷訴訟，若其請求撤銷之標的並非行政處分，則其起訴即屬不備其他要件，行政法院應以裁定駁回之。

二、次按「直轄市或縣（市）地政機關為處理本法不動產之糾紛，應設不動產糾紛調處委員會，聘請地政、營建、法律及地方公正人士為調處委員；其設置、申請調處之要件、程序、期限、調處費用及其他應遵循事項之辦法，由中央地政機關定之。」「土地所有權人因設立界標或到場指界發生界址爭議時，準用第59條第2項規定處理之。」「因前項異議而生土地權利爭執時，應由該管直轄市或縣（市）地政機關予以調處，不服調處者，應於接到調處通知後15日內，向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之。」分別為土地法第34條之2、第46條之2第2項、第59條第2項所明定。又按「本辦法依土地法（以下簡稱本法）第34條之2規定定之。」「下列各款不動產糾紛案件，依本辦法調處之：．．．二、本法第46條之2規定之地籍圖重測界址爭議。三、本法第59條第2項規定之土地權利爭議。．．．。」「（第1項）調處時，先由當事人試行協議，協議成立者，以其協議為調處結果，並作成書面紀錄，經當場朗讀後，由當事人及調處委員簽名或蓋章。（第2項）前項調處有多數當事人時，兩造各得推舉1人至3人試行協議。（第3項）第1項達成協議之調處，其調處紀錄應以書面通知當事人及登記機關。」「（第1項）當事人依前條試行協議未成立或任何一造經2次通知不到場者，本會或區域性不動產糾紛調處委員會應就有關資料及當事人陳述意見，予以裁處，作成調處結果。（第2項）申請調處之案件，已向登記機關申請登記者，應依調處結果，就申請登記案件為准駁之處分。（第3項）第1項調處結果，應以書面通知當事人。通知書應載明當事人如不服調處結果，除法律另有規定者外，應於接到通知後15日內，以對造人為被告，訴請法院審理，並應於訴請法院審理之日起3日內將訴狀繕本送該管直轄市、縣（市）政府，逾期不起訴或經法院駁回或撤回其訴者，經當事人檢具相關證明文件，以書面陳報該管直轄市、縣（市）政府，依調處結果辦理。」為直轄市縣（市）不動產糾紛調處委員會設置及調處辦法(下稱調處辦法)第1條、第2條第2款、第3款、第18條及第19條規定明確。

三、又按，因國家領域內之土地結構，錯綜複雜、形貌不同，為明瞭土地「質」與「量」之真實狀況，確定土地權利之歸屬，乃由國家依照法定程序，將所轄各行政區域每一宗公私有土地之坐落、位置、形狀、界址、面積、使用型態及權屬關係，加以翔實精確之測量、調查、登記，製作地籍圖、編成登記簿，以明示之。遇有土地之分割、合併、坍沒、新漲等增減及土地權利之移轉、設定、變更、消滅等異動時，並適時予以複丈、重測、與變更登記，訂正圖簿，以保持資料之永久正確完備，此即地籍整理之工作。其目的在於建立地籍制度，便利土地管理，促進土地利用與導引經濟發展之張本。次依土地法第36條第2項之規定，地籍整理工作包含地籍測量及土地登記，所謂「地籍測量」，乃在應用測量儀器及測量技術，測量一定區域內各宗土地之位置、形狀、界址、面積，調查地籍，繪製地籍圖(建築物位置圖及平面圖)以明瞭土地之客觀的分佈狀況。所謂「土地登記」，為將已經測量各宗土地之標示及其權屬關係，記載於登記機關所備置之土地登記簿冊上，以公示土地之人為的權利狀態之行為(李鴻毅先生著，土地法論，增修訂第25版，第165頁至第166頁參照)。是土地所有權人依土地法第46條之2第2項之規定，因地籍測量程序如設立界標或到場指界發生界址爭議時，準用同法第59條第2項規定，應由該管縣市地政機關予以調處，不服調處者，應於接到調處通知後15日內，向司法機關訴請處理，係指確定私法關係之民事法院，自不適用訴願程序，而地籍整理程序中關於地籍測量程序、地籍圖之繪製及地籍圖重測釐正，均在釐清各宗土地分布及現狀，並無確定各宗土地及土地權利人間法律關係之效力，此亦有最高行政法院著有37年判字第43號判例及98年度裁字第3024號裁定、100年度判字第96號判決要旨可資參照。揆諸上揭說明可知，當事人對地籍圖重測後之界址有所爭議，可依法循序提起異議、調處及民事訴訟為解決，而其中調處程序僅係主管機關憑其專業知識，協助當事人以協議方式解決其私權之爭議，於雙方協議不成時，依調處辦法第19條第1項之規定，調處委員會雖應就有關資料及當事人陳述意見，予以裁處，作成調處結果，惟該調處結果並不對外直接發生法律效果，當事人之任何一方均得於15日內不服該調處結果，向民事法院訴請審理，此時調處結果失其效力，應依民事判決結果解決當事人間之私權爭議。依調處辦法第19條第3項之規定，僅於雙方當事人均同意調處結果，即當事人均逾期未提起民事訴訟，當事人間之爭議可依調處結果辦理，此時調處結果始發生效力。惟參諸上述說明，此係當事人合意之結果，自難認該調處結果係可直接對外發生公法效力之行政處分。縣市不動產糾紛調處委員會依調處辦法第19條第1項之規定所作成之調處結果，既非行政處分，則調處委員會所為調處之過程及記載調處過程之調處紀錄表有關當事人意見之記載，僅是行政機關提供專業資訊之「知之表示」，應認為是一事實行政行為，自亦均非行政處分甚明。

四、原告起訴意旨略以：

（一）被告民國102年1月4日府地測字第1020062042號函，通知上開土地所有權人於102年8月2日上午11時至12時到場協助指界，當日測量人員告知渠等於下午1時到場指界即可，原告依約到場，測量人員當時已完成測量，惟因系爭土地所有權人對於界址點有爭議，但測量人員卻要求原告拿出私章，由測量人員於測量文件中自行蓋章，原告曾於異議書（附件）中表示上開蓋章無效。

（二）南投縣鹿谷鄉○○○段○○○段（下稱同小段）219-13及264-5地號本為原告之土地，於100年6月間已辦理分割，經被告南投縣竹山地政事務所（下稱竹山地政事務所）重新辦理地籍圖重測時，測量人員為何得推翻上開100年6月間合併分割後之地籍界址？

（三）又同小段264-6地號地主許阿朝亦陳稱：於地籍圖重測時，由測量人員自行測量並自行蓋章，且未說明地籍圖圖點是否有變化。另同小段264-5地號土地之西南邊界址點原有5個圖點，經重測後變為3個點，竹山地政事務所人員未經原告同意，擅自繪圖導致圖點往西，致原告喪失土地面積約170平方公尺（約50坪）之所有權。

（四）另竹山地政事務所於102年9月18日來文通知，就同小段219-13及254-2地號土地重新指界，惟該界址點是以舊地籍圖之圖形套圖所得，並不正確，原告希望以（現使用地）雙方水溝為界址點。

（五）本件地籍圖重測時，並非由雙方指界，而僅依地政人員套圖、推圖及經驗判斷所得，使得同小段219-13及264-5地號土地界址有誤，造成原告損失。又原告於102年12月11日申請異議複丈，竹山地政事務所人員亦僅以該所原來之坐標重新測量（未採用原告所提出之地籍圖）。且同小段253、253-1及254-2地號土地之所有權人錢瑞西亦表示：以往之測量點與此次地籍圖重測之測量點不同。但竹山地政事務所人員複丈時均未加以參考等語，並聲明求為撤銷訴願決定（即內政部102年12月27日台內訴字第1020368319號）及原處分（即被告南投縣政府102年10月21日府地測字第1020208158號函）。

五、經查，本件坐落同小段219-13地號，與毗鄰253、254-2地號土地，位於被告南投縣政府辦理102年度「南投縣鹿谷鄉地籍圖重測」範圍內，被告南投縣政府於重測期間通知土地所有權人實地協助指界，原告不同意協助指界結果，另行指界，因雙方指界不一致，而產生界址爭議。被告南投縣政府乃將本件移送南投縣政府不動產糾紛調處委員會（下稱調處委員會），該調處委員會於102年9月30日及10月14日進行調處，惟無法達成協議，遂由調處委員會審酌相關資料予以裁處，並作成調處紀錄。被告南投縣政府嗣以102年10月21日府地測字第1020208158號函，檢附上開調處紀錄影本通知上開土地所有權人略以：「主旨：本縣鹿谷鄉102年度地籍圖重測區內車輄寮段內湖小段219-13地號與253、254-2地號土地間之界址，．．．案經依法裁處在案，茲檢附調處紀錄影本乙份，請依說明二辦理．．．說明：．．．二、當事人如不服調處結果，除法律另有規定外，應於接到通知後15日內，以『對造人為被告』，向司法機關提起『確認經界』之訴，並應於訴請法院審理之日起3日內將訴狀繕本送本府，逾期不起訴或經法院駁回或撤回其訴者，經當事人檢具相關證明文件，以書面陳報本府，依調處結果辦理。」原告不服，於102年10月28日提起訴願，其訴願書記載原處分為被告南投縣政府102年10月21日府地測字第1020208158號函，訴願聲明載明請求將原處分撤銷，理由一記載：「依訴願法（誤載為行政訴願法，且未載明條號）：人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願（按即訴願法第1條第1項前段之規定）」，亦遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟等情，有上開被告南投縣政府函、原告訴願書、內政部訴願決定及原告起訴書附訴願卷及本院卷可稽，應堪認定。準此可知，本件原告係不服被告南投縣政府上開函文，依訴願法規定提起訴願，請求撤銷之；而非以「對造人」（即鄰地所有權人）為相對人，向司法機關提起「確認經界之訴」之民事訴訟，已甚明確，故本院即無依行政訴訟法第12條之2第2項規定，將本件裁定移送民事法院審理之問題，附此說明。

六、如前所述，調處委員會依調處辦法第19條第1項之規定所作成之調處結果，僅為行政機關提供專業資訊之「知之表示」，應認為是一事實行政行為，而未直接對外發生公法效力，並非行政處分。另被告南投縣政府以前揭102年10月21日府地測字第1020208158號函，檢附上開調處紀錄影本通知相關土地所有權人，核僅係事實通知（紀錄之轉達）及法律規定之說明，不生何法律上之效果，亦非行政處分。原告如不服調處結果，依上開調處辦法第19條第3項規定，應於接到通知書後15日內，訴請司法機關（民事法院）裁判，並於起訴之日起3日內將司法機關收文證明及訴狀繕本送相對人（即被告南投縣政府），始為正辦。上開調處辦法規定，對於調處結果不服調處內容者，明定其救濟程序，自不得再循行政爭訟程序救濟，且被告南投縣政府前揭102年10月21日函亦非行政處分，原告仍對之提起本件行政訴訟（撤銷訴訟），揆諸前揭規定及說明，其起訴並非合法，其起訴要件即有不備，應予駁回。又本件原告之訴既因不合法，而遭駁回，故原告其餘實體上爭議事項，本院即無予以審究之必要，併此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

臺中高等行政法院第二庭