臺中高等行政法院判決

107年5月10日辯論終結

原告

邱華燊

輔佐人

邱華康

被告

苗栗縣政府

代表人

徐耀昌

訴訟代理人

陳易烽

　梅安華

上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國106年8月18日環署訴字第1060040015號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要：緣本件訴外人廷生石興業有限公司（下稱廷生石公司）於苗栗縣○○鄉○○村○○00○0號設廠從事預拌混凝土製造業，為廢棄物清理法第39條第1項、第2項暨經濟部事業廢棄物再利用管理辦法第3條第2項附表規定之再利用業者，前經被告於民國（下同）103年5月30日以府環廢字第1030022461號函（下稱原處分）同意廷生石公司申請廢玻璃、廢磚等9項再利用種類及管理方式之事業廢棄物再利用者登記檢核（管制編號：12497），登記有效期限至103年12月31日止在案。嗣原告（即系爭地址廠房出租人）以廷生石公司廠區堆置大量疑有毒廢棄物尚未清除，污染當地農地及附近居民生命財產安全為由，於106年5月15日向被告所屬環境保護局（下稱被告所屬環保局）陳情，請求其儘速處理堆置之廢棄物。另原告於同年月26日以利害關係人身分，經由被告所屬環保局提起訴願，請求撤銷原處分，並再次請求被告儘速執行職務及賠償租金等，經行政院環境保護署（下稱行政院環保署）於106年8月18日以環署訴字第1060040015號訴願決定以原處分已因期限屆滿而失效，原告提起撤銷訴願已無實益，應逕行向行政法院提起確認訴訟方屬正確，而確認訴願非屬訴願範圍內事項，訴願應不受理。另關於原告請求賠償租賃金額及儘速處理堆置廢棄物事宜，亦非屬訴願範圍為由，而訴願決定不受理。原告不服，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠被告違反土壤及地下水污染整治法第33條第2項，原告依同法第54條提起訴訟，請求判令被告執行。

㈡司法院釋字第469號解釋，法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，主管機關應負作為義務，已無不作為之裁量餘地。環保法規既規定被告應執行廢棄物之審核與監督管理，無容疏怠於職務執行而自由裁量餘地，卻偽稱有經審核與管理，仍任由發生堆積廢棄物數萬噸危害發生之理。被處分人（廷生石公司）在無任何再利用作業程序事實下，被告違反經驗法則，仍核准收容廢棄物之原處分，顯示被告違背所應為之審核與監督職責，原處分顯然違法。

㈢被告103年5月30日原處分核准增加廢棄物前1年8個月，廷生石公司已完全不用電力之歇業事實狀態下，被告仍違反義務核准進場廢棄物，於106年事後函復陳情竟狡辯稱已減量處分，明顯自我防衛而無絲毫反省。被告之網頁職權規範有事業廢棄物及公民營代清除業管理、事業廢棄物貯存清除處理方法及設施列管、配合中央及省府政策，強力執行事業機關廢棄物稽查及流向追蹤、管理；被告公告宣稱已成立41家清除處理機構，並積極輔導及管理其營運，彰顯管理為被告職責。故未經查核審查設備與營運狀況作出系爭違法原處分，明顯管理疏失與違法。

㈣再查廢棄物清理法第9條規定之隨時檢查與審核，顯然為被告在環保法律上應執行之義務。復查同法第39條之1亦明定加強管制廢棄物再利用之不當環境危害管制採樣等，如依法管制即不可能作出違法處分，亦不可能容忍數萬噸重金屬廢棄物污染農田與環境，且管制與檢測均為被告於本事件違法而未履行之義務。末查行政院環保署廢棄物再利用公告規範：事業廢棄物再利用許可申請程序，通案再利用許可之申請，由再利用機構檢具再利用許可申請文件，並須具有12個月以上之事業廢棄物收受量、再利用量及暫存量月統計資料之再利用計畫，向再利用機構所在地鄰近之園區管理局或分局為之。通案再利用許可後，以收受科學工業園區內事業為限。被告原處分核准之受處分人廷生石公司收容之事業廢棄物，來自全國非僅新竹科學園區，如國營事業漢翔航空工業股份有限公司（下稱漢翔公司）違法跨區亦在列，有遺留現場之合約書可資證明，被告明顯違反再利用許可之審核，違法未加查核規範12個月儲期規定與系爭案例之租約僅剩不滿1個月租期完全不符，被告於陳情函復既註明受處分人係租用廠房，則推定被告可得知租期不合於再利用規範之至少12個月期限，顯然重大違反論理法則，所作成之系爭原處分，明確違背法律規範。

㈤原處分直接造成廢棄物堆置在水源上，因受處分人（廷生石公司）藉助原處分向全國各地收受廢棄物，處理費用高達數億元，土壤及地下水污染整治法第2條之潛在責任人就是被告，故原告要求撤銷原處分及清除廢棄物。原處分侵害原告之基本權，顯然違法。

㈥被告原處分核准許可期自103年5月30日至103年12月31日止，處分時間點103年5月30日距受處分人與原告租約屆滿日103年5月31日，僅差1日，原處分許可期間，因無租約，均屬原告所有權範圍，被告辯稱處分不需審查租約之有無，又稱原告需負清除責任，顯然違背行政程序法所規定之職權調查責任。受處分人於103年6月1日起收容廢棄物於系爭廠房，然原告與受處分人已無租約，故原處分同意受處分堆積廢棄物，係侵害原告之財產權，而被告未予以職權調查，逕予以核准受處分人收容廢棄物，顯然違法濫權。又被告未依據法令監督廢棄物再生利用，距原處分之作成已4年餘，無論訴願機關或被告從不曾舉證廢棄物流動三聯單管制統計任何資料，推論受處分人堆置、丟棄工業廢棄物係經被告與訴願機關所默認或默許，證實被告先違法處分製造風險又促其棄置發生之故意行為，職務上明知需廢棄物管制，卻屢稱無人檢舉，可證被告及訴願機關違法失職，原處分違反法律保留原則。

㈦原處分次日即租約期滿至103年12月31日之許可為原告財產權，屬於法律保留；原處分已明確侵害原告基本權，無租約期間之系爭原處分，等於強制徵收原告廠房財產與原受處分人不法丟棄廢棄物之圖私利行政；按行政法原理，違反法律保留之行政處分根本違法，需撤銷，此項行政行為無可能補正或轉換，確定非屬被告辯論舉證之其他行政命令或規則所得裁量權範圍。

㈧原處分之內容稱事業廢棄物再生利用之再製過程，依據行政程序法規定，行政處分之作成必經嚴格職權調查之證明，始能產出優勢證據之處分依據，依「行政院環境保護署事業廢棄物再利用管理辦法」第6條第3項審核再利用機構受處分人需有【計畫包含12個月以上之事業廢棄物收受量、再利用量及暫存量月統計資料〈污染防治計畫〉〈資源化產品品管及銷售計畫，包含產品產銷月統計資料〉】，法規目的係為收受廢棄物期前之預防污染責任，並設申報制度追蹤管制之規範。被告於營運許可成立之初，即職權明知廠房租約期於103年5月31日期滿，確無12個月儲存安全期之租約，被告明知103年5月30日次日即非受處分租約權內，仍許可受處分人收容廢棄物至103年12月30日止核准引進數萬噸事業有害廢棄物，可確定受處人持該違法處分函與全國事業機構訂約收容廢棄物於無租約期之後，無視於規範明定需有12個月儲期量的規定，原處分違法此得確證，因此被告需舉證其處分不違反再利用規範，否則原處分即屬故意之侵害行為，需撤銷並賠償原告所受損害。被告應舉證原受處分人可確定於租約有效期限內，處理再生利用該數萬噸數量廢棄物之能力證據，此部分屬被告嚴重失職之重要證據。

㈨就因果關係言，被告違法處分引進數萬噸有高重金屬之事業廢棄物於農田與水源上之廠房，被告身為主管機關製造並提高污染風臉，任由原受處分人報酬型引進棄置（此前項合約證據可證明每噸1,000元以上）數萬噸即數億元不法利益，且非屬苗栗縣之重金屬事業廢棄物，准其丟棄廢棄物，以暴利方式圖利，一旦棄置即屬全縣民污染公害之負擔；行政法原理上，行政處分內部受公益動機、外部受法規拘束，然被告既非基於公益，純圖原受處分人私利，外部違反法律保留侵害原告基本權，可明確證明動機是圖利，外觀上絕對成立勾結，亦證明被告不受法規拘束。

㈩被告舉證行政院環保署98年7月8日環署廢字0000000000號行政規則解釋令，指責原告為有責之土地所有人，但不知何種政府及何項法律，可以處分許可重金屬污染廢棄物數萬噸於他人土地上？系爭肇因於公權力之行政處分，丟棄之共犯指責被害人有責，被告自始無法舉證系爭場址究有多少量之重金屬廢棄物，證明被告從未履行與受理申報之廢棄物三聯單管制責任，違反廢棄物流動管制之立法目的；肇致受原處分人雖於租期外（103年6月1日後），仍以系爭原處分合法為由，斥退當地抗爭居民阻止強行丟棄廢棄物於系爭場址，試問人民如何判斷被告違法處分之時效與期間？期間單單國營事業漢翔公司於103年8月間即進場數千噸工業廢棄物，亦有三聯單文書為證，此可證明廢棄物丟棄始於系爭場址係屬無租約期間之原告所有權期間，人民無能力反抗如此強大而不法處分之壓力，且一般人判斷國營事業必然合法行為。這部分應受推定被告縱容並許可受處分人丟棄廢棄物，確為意圖受處分人利得，並廢弛職務證據。依經驗法則論斷，廢棄物再利用之再製必然高耗能源，就用動力電證明並無耗電證據，此為處分前審查必備資料，原告起訴證據原受處分人用電證明，於處分前一年102年至處分時間點103年5月30日止乃至起訴止之106年4年間每月用電，與一般家庭之每月約5,000元相當，相對照原處分人之馬達設備100匹馬力，如係日生產8小時每月亦需5萬元電費，則相對可證明原受處分人自始未曾對廢棄物有再生利用之製程運作事實，亦同時證明被告審查不實或文書之偽造。此係原告認為違背經驗法則與常規。依經驗法則，廢棄物再生利用必有混合材料，自原告陳情始至起訴止，被告毫無舉證原受處分人於處分前後有引進材料混合，或合於原申請製程進料發票之任何說明，僅重複以行政裁量權蒙混，且經驗法則論之成品與流向，處分法律規範規定清理廢棄物需申報與主管機關審查，以三聯單審查廢棄物再利用之產品及出處，由主管機關之被告備查，被告依法有備查責任，本訴已8個月有餘，處分迄今亦有3年8個月，就連假扣押辯論舉證亦偽稱系爭廢棄物僅3千噸，以現場系爭廠房日5千餘平方米加空地1千餘平方米堆積二樓高約6米以上，約莫數萬噸以上；被告身為主管機關確成行政犯，自犯行後1000餘天仍未曾至現場查證而胡扯，根本不知廢棄物數量究竟多達幾萬噸？足證被告自始無法就受其監督對象之產品數量報告與廢棄物入場之總量報表舉證，此部分為職務需知與職務必行之義務，卻無法就系爭廢棄物數量舉證，足以自己證明嚴重失職，其可得具體反證是「被告證詞與辯論不負法律上任何責任，僅地主需負責」。恐需於判決後，請監察院究責，始得回復法治國理念。本件請求撤銷系爭原處分，係針對處分違法性與侵害基本權而斷，原告於訴訟全程業已盡全部能力舉證，依法行政之原理原則，行政處分不違法應由行政機關舉證，尤其處分涉及侵害基本權時，原處分機關有義務就法律依據具體舉證，況且財產權屬法律保留，103年5月31日後無租約期，屬原告財產權，處分函許可期間自103年5月30至103年12月30日止有99.9％重量侵害壓迫於原告所有權之上，任何人均可判斷該有租約期內之1日期間不可能簽約引進數萬噸廢棄物，則證明系爭原處分違反法律保留並明確侵害原告基本權，單就此項證據足以證明違法需撤銷，被告以形式許可予受處分人營運圖利並丟棄廢棄物，不予清除反指原告為責任人，確實身心重大壓迫，且鄰地人常有怨言抗議，加上長期擔心與恐懼，確已身心俱疲嚴重傷害。本件原告係以第三利害關係人提起訴訟。依因果關係、經驗法則與事實，被告原處分至租約期滿僅1日有效，任何人不可能於租約有限期滿之1日內（103年5月31日）引進堆置數萬噸廢棄物，受處分人係持原處分對外取信廢棄物之事業機構，引進事業廢棄物，可證明廢棄物係於103年6月1日以後始進入系爭廠址，相對證明廢棄物堆棄起於無租約期間，使得原告基本權受到侵害。被告早已明知原告廠房出租，卻辯稱原處分依據行政規則核准收容廢棄物不需審查有無租約，又稱原告需負地主責任，且從未就違反法律保留進行答辯說明，原處分違反法律保留確實無爭執，被告應受敗訴判決等情。並聲明求為判決：

⒈訴願決定及原處分撤銷。

⒉被告應賠償原告自103年6月1日起之租金每月12萬元至廢棄物清除日止。

⒊請求被告清除廢棄物約5萬噸之爐渣。

⒋訴訟費用由被告負擔。

三、被告則以：

㈠查廷生石公司係依「經濟部事業廢棄物再利用管理辦法」附表所規範再利用管理方式（本法之中央主管機關為經濟部工業局）向被告申請再利用登記檢核乙案，被告依法審查回復審核結果之核備函，並非依據行政院環保署廢棄物再利用規範等法令（本法之中央主管機關為行政院環保署）申請通案再利用案件，兩種法令之中央主管機關不同，且廷生石公司所申請之再利用種類亦非屬通案再利用，再查經濟部事業廢棄物再利用管理辦法，其審核再利用使用資格申請時，所審查為營利事業登記證及工廠登記證，未有需要審視廠房租約之規定；另依據廢棄物清理法第5條：「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉（鎮、市）公所。」足見被告依法審查於法有據，所核公文並非偽造文書，且當時審核該廠再利用時被告並有辦理現場會勘及惠請經濟部工業局共同審查，並有當時審查資料留存備查，足見審查之嚴謹，未有如原告所訴審查不實造成違規行政處分之情事，原告於訴狀中多次主張廷生石公司自101年中起至103年中近2年時間已是歇業狀態，惟經查經濟部工業局工廠資料查詢系統迄今該工廠仍登記生產中，另原告所提該廠毫無用電情形，又言用電量維持均量1,600度，所述前後矛盾，然因來函未附電力使用明細，被告無從判別，僅就原告所述用電量維持均量1,600度僅屬辦公室及冷氣用電量即可證明該廠歇業之判定，實屬無據且牽強認定之訴。

㈡本案係原告出租位於苗栗縣○○鄉○○村○○00○0號土地及廠房予廷生石公司使用，查該公司係收受「經濟部事業廢棄物再利用管理辦法」附表所列再利用種類（廢鑄砂、廢玻璃、廢陶瓷、石材礦泥、化鐵爐爐碴等）於廠內再利用為產品販售之事業機構，依法須向被告申請再利用資格檢核登記後始得作業，因該公司無預警停業，原告於106年5月15日依廢棄物清理法第5條規定向被告提出要求應由被告所屬環保局儘速清除該廠所遺留廢棄物之陳情書，並檢附被告所屬環保局103年5月30日核發之再利用檢核函第1頁（該函實際共4頁），被告於106年6月5日環廢字第1060017452號函回復原告，而原告於陳情函尚未回復時先於106年5月31日以作為土地及廠房所有人乃利害關係人提出訴願，經行政院環保署決定訴願不受理（106年8月23日環署訴字第1060040015號函），據此可證原告於106年8月7日所主張之向被告所提陳情及訴願，被告無任何處置乙事純屬虛構；被告並於106年7月13日於該廠圍牆倒塌處進行廢棄物採樣送驗作業，其檢驗結果並未超過廢棄物清理法有害事業廢棄物認定標準附表4毒性溶出程序（TCLP）溶出標準先與敘明，惟原告於訴狀中多次主張已造成土壤及地下水污染依據為何？原告採樣檢測有污染情形之實際地點於何處（水圳、灌溉水道、或廠房內廢棄物堆置區）？原告所述採樣檢測超過標準，其採樣地點、方式、樣品保存、運送過程、檢測方式是否合乎規定及以何項法令標準為依據皆未敘明，且經查被告所屬環保局水保科未有接獲該地區有土壤及地下水污染陳情紀錄，再查行政院環保署土壤及地下水污染整治網站亦未有公告列管情形，再審視原告先前提出之陳情及訴願中亦未提出該廠區周界有土壤及地下水污染乙事，原告既主張該區域有環境污染情形自應先行通知環保機關（環保署或地方環保局）查明污染地點、來源及污染源屬性據以判定，倘若原告不服稽查結果可依法於期限內提出訴願，若再不服訴願結果可依法於期限內提出行政訴訟，而非原告未經合法調查程序即逕自認定提出行政訴訟，其程序顯然有誤，非合於土壤及地下水污染整治法第54條規定。

㈢被告依廢棄物清理法屬地方主管及執行機關，雖有環保稽查及審核之責卻不等同對環保違規案件（廢棄物違法堆置、棄置或回填）即應負清除全責，被告更不等同事業機構或污染行為之保證人，原告此項主張亦未見佐證及依據，原告對廢棄物污染場址之清理權責顯有誤會，依廢棄物清理法第71條規定違規情形發生時環保機關得命清理義務人限期清除處理，再依行政院環保署98年7月8日環署廢字第0980059664號解釋函所述本法所指之清理義務又分為污染行為人之行為責任及土地所有人、管理人及使用人之狀態責任，而土地所有人、管理人及使用人是以「容許或重大過失」之「容許」原因時已構成直接故意或間接故意之要件，仍屬污染行為人（行為責任），而有「重大過失」原因時屬狀態責任，本案清除責任因原告從陳情開始未待回覆即提出訴願，又於訴願未判決前即提出行政訴訟，是以本案被告仍須查明釐清，惟可以確認原告既為土地所有人亦有監管該土地使用情形之責，且原告將土地及廠房出租與廷生石公司亦屬營利行為，該公司據此辦理公司及工廠登記申請後方有後續相關申請及作業情形，據損益同歸原則，原告作為土地所有人既為出租廠房之得利者亦應有管理能力及狀態維護之責任，非原告所主張之受害民眾。

㈣原告於本案引用「經濟部事業廢棄物再利用管理辦法」第13條（現應更正為第14條）實屬有誤，依該管理辦法第3條第2項：事業廢棄物之性質安定或再利用技術成熟者，事業及再利用機構得逕依附表所列之種類及管理方式進行再利用。本案廷生石公司所申請收受再利用項目即本法附表中所列之廢鑄砂、廢玻璃、廢陶瓷、石材礦泥、化鐵爐爐碴等種類，故適用之管理辦法亦應依附表所列依各項種類所訂定之管理辦法辦理；再依同法第4款：非屬第2項之事業廢棄物種類及管理方式者，應經本部許可，始得送往再利用機構再利用。同法第5款：前項許可分為個案再利用許可及通案再利用許可。故退步言依原告所引用之法條係事業申請個案或通案再利用許可案所應附之文件，其受理審查機關為經濟部而非被告。綜上所述，不論原告所引用行政院環保署廢棄物再利用規範或經濟部事業廢棄物再利用管理辦法第13條（應更正為第14條）皆非系爭原處分審查時依據之法令，有關自103年至105年間該廠屢遭陳情抗議云云，經查被告環保報案中心陳情案件管制系統，該廠103年至105年間未有遭陳情之紀錄，另該廠圍牆倒塌係因廠房老舊又逢106年度6月份遭遇天然災害（颱風）所致，依法廠房或土地狀態之維護應屬使用人、管理人或所有人之責，考量使用人-廷生石公司已自行停業，即應由管理人或所有人-原告予以修繕維護，倘若因此有造成任何環境污染，原告亦有因未盡善良管理之責，造成污染情形之責任及因果關係，非如原告之訴所主張全屬被告之責。

㈤原告所有之廠房目前遭承租人廷生石公司留置機具、原物料及所收受之再利用廢棄物（廢鑄砂、廢玻璃、廢陶瓷、石材礦泥、化鐵爐爐碴等）於廠內，然原告未依雙方所簽定之廠房租賃契約書辦理或追究廷生石公司清除責任，卻以被告103年5月30日所發原處分（再利用檢核）為由，即認定因原處分函造成數萬噸廢棄物進廠，衍生土壤與地下水污染並應有圖利之不法意圖，被告認為原告之訴實不可採，且有規避自身清除之責並將該責扭曲轉嫁被告之實。且原告所提附件僅有檢測報告1份，未有採樣相片及採樣地點地籍圖等資料，其採樣地點、樣品來源及採樣點與廢棄物堆置區距離及關係皆不明確，難以作為相關佐證。

㈥原告主張依經濟部事業廢棄物再利用管理辦法第6條規定及行政院環保署廢棄物再利用規範等法令及原告與廷生石公司廠房租賃合約屆滿卻於前1日103年5月30日核發原處分，期間僅差1日部分，被告再予補充說明如下：

⒈被告作為地方主管機關所核發之公函皆係依法辦理，就本案上述法令皆由中央主管機關公告全國實施，其審查標準各縣市政府亦相同，故第6條規定係中央主管機關審查個案或通案再利用申請案件適用法令，非被告於本案審查之公告再利用項目範疇。

⒉另被告於本案審查時依法亦未有需檢視該廠房之租賃合約書之規定；退萬步而言法令未將廠房租賃契約書列入審查項目之一，法令訂定縱有疏漏亦非被告審查之疏失；再言，一般社會大眾簽訂廠房之租賃合約書於兩方簽訂後亦無法令規範或依照原告常言之經驗法則須將該合約書送何處之第三方備查或應送當地環保機關備查之規定；再退步而言，原告101年與廷生石公司簽訂廠房租賃合約時亦未有檢送1份至主管機關備查，被告縱然知該廠區為承租，亦無從得知合約內容與所有人資料，亦不知租賃期限及是否續約之訊息，何來原告所述明知之說。

㈦原告主張被告有管理稽查之權責，故原告廠房遭廷生石公司留置再利用廢棄物（廢鑄砂、廢玻璃、廢陶瓷、石材礦泥、化鐵爐爐碴等）於廠內，即屬被告之責云云，且於提出行政訴訟補充書狀時檢附聯單、合約書等資料部分，然該廢棄物再利用合約書之簽訂係廷生石公司與業者兩方簽訂與被告無涉，被告雖依法有稽查監督之權責，惟輔導對象係苗栗縣轄內數百家事業，若有事業惡意違規，不代表被告可立即查獲相關違規事項，亦不代表事業有違規情形即被告之過失，更難論認定為重大過失；再查行政院環保署事業廢棄物申報及管理資訊系統，103年6月1日至104年12月1日期間廷生石公司廢棄物流向勾稽報表，廷生石公司自103年6月1日至103年12月31日止共收受再利用廢棄物2,985.924公噸亦於原告所附聯單可對證，而104年已未有收受廢棄物之申報紀錄，是以原告所述依被告原處分引進數萬噸有害廢棄物不法圖利數億元云云之言，實不知從何而來；綜而言之，本案廠區物品清除責任第一優先為廷生石公司，第二優先為原告，且經被告申請閱卷結果原告與廷生石公司雙方簽訂之租賃合約書亦有載明其相關責任之劃分，原告顯係應作為而不作為之實，然原告現今卻無視第一優先及第二優先清除責任者，直接要求第三方即被告應負清理責任，原告之訴為無理由。

㈧原告與廷生石公司為租賃關係，原告所有之廠房遭承租人廷生石公司留置機具、原物料及所收受之再利用廢棄物（廢鑄砂、廢玻璃、廢陶瓷、石材礦泥、化鐵爐爐碴等）於廠內，然原告未依雙方所簽定之廠房租賃契約書辦理或追究廷生石公司清除責任，卻以被告103年5月30日所發原處分為由，即認定因該原處分造成數萬噸廢棄物進廠，已侵害被告基本權云云，被告認為原告所主張之財產權及基本權所訴求對象應為承租及實際使用該廠址之廷生石公司，故原告之訴實不可採，且有規避自身清除之責並將該責任扭曲轉嫁被告之實。

㈨原告主張原處分造成數萬噸廢棄物進廠云云，被告當時審核該廠再利用時亦有辦理現場會勘及請經濟部工業局共同審查廷生石公司之再利用能力，並有當時審查資料留存備查，足見審查之嚴謹，另查原處分期限內所進場廢棄物數量約為2,986公噸，另經被告多次前往現場查察皆大門深鎖無人回應，被告亦不得其門而入，僅於106年7月13日於該廠圍牆倒塌處進行廢棄物採樣送驗作業，其檢驗結果並未超過廢棄物清理法有害事業廢棄物認定標準附表4毒性溶出程序（TCLP）溶出標準。

㈩原告多次提出之經驗法則依據為何，且未有法律依據逕自指稱用電證明為被告審查之必備資料，並指被告所提原處分期限內所進場廢棄物數量經查約為2,986公噸係偽稱，然被告係執行環保法令之公務機關，被告核發之處分係事業依國家所訂法令規範於涉及相關作業時所提出申請之審核結果，故當年度被告依法審核並無不妥，本案再利用申請資格與原告及廷生石公司間承租關係無關，原告卻利用該原處分，要求被告代為清理廠房及代廷生石公司繳納廠房租金，甚或為此誣蔑被告為行政犯云云，對被告執行公務之行為稱為犯行，然而原告將土地及廠房出租予廷生石公司已屬營利行為，該公司據此辦理公司及工廠登記申請後，方有後續相關申請及作業情形，據損益同歸原則，原告作為土地所有人既為出租廠房之得利者，亦應有管理能力及狀態維護之責任，依廢棄物清理法第71條規定及行政院環保署98年7月8日環署廢字第0980059664號解釋函所述廢棄物清理法所指之清理義務人分為污染行為人之行為責任及土地所有人、管理人及使用人之狀態責任，倘若由公務機關負清理之責，等同由全民買單，則廷生石公司與土地所有人，作為行為人及管理責任者將成立既得利益者，此豈有公義之理。另有關土壤及地下水污染整治法第54條中適格之當事人是否包含利害關係人乙節：

⒈觀諸土壤及地下水污染整治法第54條立法理由，可知係參照空氣污染防制法第74條（現行法第81條）、廢棄物清理法第34條之1（現行法第72條）所設之公民訴訟條款，而依行政訴訟法第9條所規範之公益訴訟係以法律有特別規定者為限，故本於例外解釋從嚴之法理，適用範圍自不宜過度擴張，合先敘明。

⒉就文義解釋而言：土壤及地下水污染整治法第54條所規範之適格當事人為「受害人民」及「公益團體」，並無包含「利害關係人」，而綜觀土壤及地下水污染整治法之規範，亦無「利害關係人」之用詞，相似之概念僅有依土壤及地下水污染整治法第2條第19款：「本法用詞，定義如下：……十九、污染土地關係人：指土地經公告為污染控制場址或污染整治場址時，非屬污染行為人之土地使用人、管理人或所有人。」查行政院環保署土地及地下水污染整治網站該地區並未有上述公告列管情形，是本案亦無上開「污染土地關係人」之適用。

⒊就目的解釋而言：即便將土壤及地下水污染整治法第54條所謂「受害人民」概念擴張解釋包括「利害關孫人」，亦應僅限於「法律上」之利害關係，即指與「自己」之「權利或法律上利益」有關者方得提起。本件原告一再主張周圍農地遭受污染云云，惟原告並非受污染農地之土地使用人、管理人或所有人，而係出租廠房土地予廷生石公司堆置工業物品主張無法再行出租遭受「租金損失」之廠房土地所有人，顯非土壤及地下水污染整治法立法目的：「預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康」之立法目的所及，難謂原告屬於遭土壤及地下水污染而有害其權利或法律上利益之法律上利害關係人。

⒋就體系解釋而言：如前所述，土壤及地下水污染整治法第54條係參考廢棄物清理法第72條所設，而觀諸廢棄物清理法第71條、第72條之編排方式，可知應優先適用排置在前且較為具體之廢棄物清理法第71條，即廢棄物清除、處理之義務依序為污染行為人負行為責任，次為狀態責任人，末方由主管機關「代為」清除處理並向前2者求償費用（主管機關並非因廢棄物清理法第1條、第4條、第5條而直接負清除處理之公法義務，而係依第71條【代為】清除，否則豈非全民買單而令應負責之行為責任人、狀態責任人免除義務？原告對於主管機關權限及公法上義務似有混淆誤會），除非主管機關違法疏於執行者，方由受害人民或公益團體依廢棄物清理法第72條提起給付訴訟請求行政法院判命主管機關執行。是在主管機關尚未命行為責任人、狀態責任人清除處理廢棄物前，自不得讓行為責任人、狀態責任人跳過第71條應負之具體義務，逕行依概括之第72條訴請主管機關執行，否則不啻令第71條形同具文，行為責任人、狀態責任人因此脫免公法上清除處理義務，同源之土壤及地下水污染整治法第54條亦應為相同解釋。是本件在主管機關判斷原告是否就廷生石公司堆置工業品具有容許或重大過失是否應負狀態責任前，自不宜寬認原告為利害關係人而得訴請主管機關負清除處理之責，否則訴外人廷生石公司亦為實際堆置工業品之行為人，豈非更具有法律上利害關係而得依土壤及地下水污染整治法第54條、廢棄物清理法第72條訴請法院判命主管機關清理脫免清理責任？顯非事理之平。另本件訴外人廷生石公司先前不明下落，惟近期被告已掌握其負責人之行蹤，刻正辦理廢棄物清理法第71條之行政作業，前已於107年5月2日寄發陳述意見函，嗣後將續行廢棄物清理法第71條之行政程序作業，可知主管機關實體上亦無「違法疏於執行職務」可言。另原告若煩惱日後恐遭主管機關認定為具容許或重大過失之狀態責任人而須負清理責任者，自得另行依法提起行政救濟，毋庸在清理責任釐清前逕行依土壤及地下水污染整治法第54條提起給付訴訟，意圖脫免尚未確定之公法上義務，併此敘明。綜上所陳，本件原告訴訟為無理由等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、兩造之爭點：㈠原處分是否已期限屆滿而失效？原告提起撤銷訴訟，有無訴之利益？㈡原處分是否違法？㈢被告有無對系爭堆置之廢棄物清除之責？㈣原告請求被告應賠償每月租金12萬元，有無理由？

五、本院之判斷：

㈠按廢棄物清理法第9條規定：「（第1項）主管機關得自行或委託執行機關派員攜帶證明文件，進入公私場所或攔檢廢棄物、剩餘土石方清除機具，檢查、採樣廢棄物貯存、清除、處理或再利用情形，並命其提供有關資料；廢棄物、剩餘土石方清除機具應隨車持有載明廢棄物、剩餘土石方產生源及處理地點之證明文件，以供檢查。（第2項）主管機關或其委託之執行機關依前項規定為行政檢查時，有下列情形之一者，得扣留清除機具、處理設施或設備，並得命該清除機具、處理設施或設備之所有人或使用人限期清除處理。必要時，並得使用或限制使用其動產、不動產或斷絕其營業所必須之自來水、電力或其他能源之處分：一、公私場所之廢棄物、剩餘土石方或其清除機具、處理設施或設備有嚴重污染之虞。二、清除機具裝載之廢棄物、剩餘土石方有嚴重污染之虞。（第3項）前項扣留清除機具、處理設施或設備作業相關規定，由中央主管機關定之。」、第39條規定：「（第1項）事業廢棄物之再利用，應依中央目的事業主管機關或中央主管機關規定辦理，不受第28條、第41條之限制。（第2項）前項再利用之事業廢棄物種類、數量、許可、許可期限、廢止、紀錄、申報、再利用產品之標示及其他應遵行事項之管理辦法，由中央目的事業主管機關會商中央主管機關、再利用用途目的事業主管機關定之。但涉及2個以上目的事業共通性再利用之事業廢棄物，經中央主管機關認定有統一訂定再利用種類及管理方式之必要者，其管理辦法由中央主管機關定之。」、第42條規定：「前條第1項規定之公民營廢棄物清除處理機構應具備之條件、自有設施、分級、專業技術人員設置、許可、許可期限、廢止許可、停工、停業、歇業、復業及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」、又土壤及地下水污染整治法第54條規定：「（第1項）公私場所違反本法或依本法授權訂定之法規命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。（第2項）主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，受害人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。（第3項）行政法院為前項判決時，得依職權判令被告機關支付適當律師費用、偵測鑑定費用或其他訴訟費用予對土壤及地下水污染整治有具體貢獻之原告。（第4項）第1項之書面告知格式，由中央主管機關定之。」、經濟部事業廢棄物再利用管理辦法第3條規定：「（第1項）屬本法第31條第1項公告之事業，於其事業廢棄物清理計畫書經直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關審查核准後，始得於廠（場）內自行再利用；其非屬公告之事業者，得自行於廠（場）內再利用。（第2項）事業廢棄物之性質安定或再利用技術成熟者，事業及再利用機構得逕依附表所列之種類及管理方式進行再利用。（第3項）前項附表所列之事業廢棄物再利用用途，如有污染環境之虞者，本部得暫停其再利用；其原因消失時，應即解除之。（第4項）非屬第2項之事業廢棄物種類及管理方式者，應經本部許可，始得送往再利用機構再利用。（第5項）前項許可分為個案再利用許可及通案再利用許可。」、第13條規定：「審查通過之申請文件內容有下列情形之一者，事業或再利用機構應依第4條、第5條或第6條之規定重新申請核發許可文件或核准試驗計畫：一、事業廢棄物種類、名稱、屬性或來源製程變更。二、事業廢棄物實際再利用總數量逾許可再利用總數量百分之十。三、事業廢棄物再利用技術原理改變。」、第14條規定：「（第1項）經審查通過之申請文件，其下列內容之一有變更者，事業或再利用機構應檢具相關資料報請本部核准：一、個案許可再利用機構所收受各事業之許可再利用數量。二、通案許可再利用機構於總許可再利用數量不變情況下，所收受各廢棄物種類之許可再利用數量。三、試驗計畫之試驗期間。四、事業廢棄物進廠管制方式或允收標準。五、進廠事業廢棄物之貯存容量。六、再利用流程或設施。七、再利用後事業廢棄物清理方式。八、產品名稱、用途或品質標準。九、停（歇）業時未再利用之事業廢棄物清理計畫。十、產品庫存量超過貯存容量時之處理計畫。十一、再利用作業期程。十二、產品檢驗項目、方法或頻率。十三、其他經本部指定者。（第2項）前項第3款試驗期間之變更，以1次為限。」、而「一、依廢棄物清理法（以下簡稱本法）之法理，違反行為義務者，該行為人於受行政處罰外，同時具有去除違法狀態之責任依本法所定之限期改善即此法理之明文。而本法對於違法棄置廢棄物之清理責任規定，除上述之違反行為義務者外，於第71條另課予非直接傾倒掩埋堆置廢棄物但對於非法棄置有可歸責之人清理義務，即事業、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人。此學界與司法實務界稱其為『狀態責任』，係一種對物的責任，通常是排除危險，回復物之安全狀態義務，二、本法第71條執行所謂『行為責任優先於狀態責任』之原則，應以污染行為人而有優先清除責任者為對象，包括：受託清除處理廢棄物者（直接故意）、仲介非法清除處理廢棄物者（直接故意）、容許致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人（直接故意或間接故意）。違法棄置廢棄物，認定為非法最終處置，而以本法第46條第1款（有害事業廢棄物）或第4款前段無許可文件而從事最終處理（所有廢棄物）移送法院追究刑事責任。如該土地非污染行為人所有，依同條第3款亦同時對提供土地回填堆置廢棄物者同等辦理。

三、有關『容許或因重大過失』之『重大過失』原因，按本法第71條所定明文課以土地之所有人、管理人或使用人『因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地』者，應負清除處理責任，乃係考量土地資源之有限性及不可回復性，要求土地所有權人及事實上對土地有管理權之人，善盡一定之維護義務，以期能達土地永續適用之環保目標。此依本法第71條課以土地之所有人、管理人或使用人時，得於無法命污染行為人清除廢棄物時，命其為之，而重大過失仍應依個案判定。本署曾於94年7月6日環署廢字第0940044640號函釋示。四、至於本法第11條為一般廢棄物之清除責任，立法意旨應有產生廢棄物者負清除責任之意。倘若污染行為人無法確定或無可追索方課予本法第11條第1款之狀態責任。惟遭棄置者為事業廢棄物，並非第11條之適用範圍，應依本法第71條裁處之。」亦經行政院環保署98年7月8日環署廢字第0980059664號函釋在案。

㈡訴外人廷生石公司於苗栗縣○○鄉○○村○○00○0號設廠從事預拌混凝土製造業，為廢棄物清理法第39條第1項、第2項暨經濟部事業廢棄物再利用管理辦法第3條第2項附表規定案。嗣原告（即系爭地址廠房出租人）以廷生石公司廠區堆置大量疑有毒廢棄物尚未清除，污染當地農地及附近居民生命財產安全為由，於106年5月15日向被告所屬環保局陳情，請求其儘速處理堆置之廢棄物。另原告於106年5月26日以利害關係人身分，經由被告所屬環保局提起訴願，請求撤銷原處分，並再次請求被告儘速執行職務及賠償租金等，經行政院環保署於106年8月18日以環署訴字第1060040015號訴願決定以原處分已因期限屆滿而失效，原告提起撤銷訴願已無實益，應逕行向行政法院提起確認訴訟方屬正確，而確認訴願非屬訴願範圍內事項，訴願應不受理。另關於原告請求賠償租賃金額及儘速處理堆置廢棄物事宜，亦非屬訴願範圍為由，而為訴願不受理之決定。原告不服，提起本件行政訴訟等情，為兩造所不爭執，並有土壤樣品檢測報告、照片、被告103年5月30日原處分、廠房租賃契約書、原告106年5月15日陳情書、被告所屬環保局106年6月5日環廢字第1060017452號回復陳情函、原告106年5月31日訴願書、行政院環保署106年8月18日環署訴字第1060040015號訴願決定書、被告106年7月13日進行廢棄物採樣送驗作業檢驗報告、廢清法有害事業廢棄物認定標準附表4、經濟部事業廢棄物再利用管理辦法（含附表）、被告103年5月30日原處分（含核發之再利用檢核函及審查資料）、環保署98年7月8日環署廢字第0980059664號函等件資料附卷可稽（見本院卷一第33頁、第41頁、第95頁、第97頁、第105頁至第113頁、第115頁、第123頁至第145頁、第159頁至第163頁、第203頁、第207頁至第209頁、第211頁至第213頁、第215頁至第221頁、第223頁至第243頁、第245頁、第247頁至第293頁、第301頁至第407頁、第425頁至第428頁），上開事實堪信為真實。而被告係因廷生石公司於103年5月5日以103廷生石環廢字第0505號函檢附「再利用登記檢核表」補正資料，經被告檢核無誤予以通過9項廢棄物再利用，而以被告103年5月30日府環廢字第1030022461號函（即原處分）同意廷生石公司申請廢玻璃、廢磚等9項再利用種類及管理方式之事業廢棄物再利用者登記檢核（管制編號：12497），登記有效期限至103年12月31日止（見本院卷一第301頁至第407頁），揆諸前揭規定，原處分並無違誤。

㈢原告起訴為上開主張，然查：

⒈有關原處分是否已期限屆滿而失效，原告提起撤銷訴訟，有無訴之利益部分：查本件原處分之期限為103年12月31日，原告以關係人名義起訴撤銷原處分，其主張知悉原處分存在之時間為106年5月，然原處分已因期限屆滿而消滅，原告請求撤銷，已無實益，應提確認原處分違法之訴方為正辦，經審判長闡明原處分已因期滿而失效，是否改提確認該行政處分違法，惟原告仍堅提撤銷訴訟，是本件撤銷之訴已無訴之利益，應予判決駁回。

⒉按「個案再利用許可之申請，由事業及再利用機構共同檢具再利用許可申請文件一式10份，向本部為之。前項申請文件內容應包括：一、事業及再利用機構基本資料。二、事業及再利用機構共同申請意願書。三、再利用運作計畫書。四、有效之相關佐證資料。前項第3款再利用運作計畫書內容，應包括：一、事業廢棄物基本資料。二、清除計畫。三、再利用計畫，包含國內外再利用可行性實廠實績相關佐證資料。四、污染防治計畫。五、產品品管及銷售計畫。六、異常運作處理計畫。七、緊急應變計畫。八、免實施環境影響評估或已通過環境影響評估之證明文件。」為經濟部事業廢棄物再利用管理辦法第4條所明定。經查廷生石公司係依「經濟部事業廢棄物再利用管理辦法」附表所規範再利用管理方式（本法之中央主管機關為經濟部工業局）向被告申請再利用登記檢核乙案，被告依法審查回復審核結果之核備函，並非依據行政院環保署廢棄物再利用規範等法令（本法之中央主管機關為行政院環保署）申請通案再利用案件，兩種法令之中央主管機關不同，且廷生石公司所申請之再利用種類亦非屬通案再利用。再查經濟部事業廢棄物再利用管理辦法第4條規定，其審核再利用使用資格申請時，未有需要審視廠房租約之規定。另依據廢棄物清理法第5條：「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉（鎮、市）公所。」足見被告依法審查於法有據，所核公文並非偽造文書，且當時審核該廠再利用時被告並有辦理現場會勘及惠請經濟部工業局共同審查，並有當時審查資料留存備查（見本院卷一第301頁至第407頁），足見審查之嚴謹，原處分並無違誤或違法，未有如原告所訴審查不實造成違規行政處分之情事。原告此部分主張，並無可採。

⒊有關被告有無對系爭堆置之廢棄物清除之責？原告請求被告應賠償每月租金12萬元，有無理由？

⑴按「公私場所違反本法或依本法授權訂定之相關命令，而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，受害人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向高等行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」為廢棄物清理法第72條第1項所明定之公益訴訟。

⑵次按「廢棄物清理法第72條第1項規定，受害人民或公益團體先以書面敘明主管機關疏於執行法令之『具體內容』告知主管機關，且主管機關於該書面送達之日起60日內仍怠於執行該具體職務行為時，得直接訴請行政法院判命其執行該具體之職務行為，乃行政訴訟法第9條所稱法律特別規定之公益訴訟。而其訴訟類型之選擇，應與受害人民或公益團體所申請主管機關疏於執行之具體內容相互對應，亦即視其所申請主管機關應為具體措施之法律性質究屬行政處分（例如限期清除處理、命令停工、停業或歇業、撤銷操作許可證等）或事實行為（例如實施檢查或鑑定、代為清除處理之措施或進入公私場所採樣或檢測等），而分別提起『課予義務訴訟』或『一般給付訴訟』，始符合系爭規定要求受害人民或公益團體須先以書面告知主管機關疏於執行法令之『具體內容』的立法本意。至於若原告所提課予義務之訴為有理由時，而主管機關就該具體職務行為涉及其行政裁量決定者，則屬是否適用行政訴訟法第200條第4款所定判決方式之另一問題。從而，受害人民或公益團體如已以書面敘明主管機關疏於執行廢棄物清理法第71條第1項所定命違規行為人限期移除其違法回填廢棄物之具體內容，並告知主管機關，且主管機關於該書面送達之日起60日內仍怠於執行該具體之職務行為，自得直接訴請行政法院判命主管機關依該規定作成令違規行為人限期移除其違法回填廢棄物之行政處分。」經最高行政法院106年11月份第1次庭長法官聯席會議決議有案。

⑶經查，原告為土地所有人，有監管該土地使用情形之責，且原告將土地及廠房出租予廷生石公司亦屬營利行為，廷生石公司據此辦理公司及工廠登記申請後方有後續相關申請及作業情形，依損益同歸原則，原告作為土地所有人既為出租廠房之得利者亦應有管理能力及狀態維護之責任，非廢棄物清理法第72條第1項公益訴訟之受害民眾，自無權起訴請求被告負清除責任。

⑷原處分既無違誤，且原告無權請求被告負清除責任，故原告請求被告應賠償每月租金12萬元，於法未合，並無理由。

六、綜上所述，原告所訴均非可採，本件被告原處分並無違誤，訴願決定以系爭處分已因期限屆滿而消滅（失效），予以不受理之決定，亦無不合，原告請求撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應賠償原告自103年6月1日起之租金每月12萬元至廢棄物清除日止。暨請求被告清除廢棄物約5萬噸之爐渣，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘之陳述及舉證，不影響於本判決之認定，爰不一一論列。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第三庭