臺中高等行政法院判決

原告

顧建高

原告

許麗芳

原告

林文達

原告

林立嫈

原告

楊婷茹

原告

李金圳

原告

詹秀惠

原告

胡愛美

原告

蕭令銘

原告

陳順明

原告

陳明正

原告

林東永

原告

章叔華

原告

林桂如

原告

王文娟

原告

趙育英

原告

吳開永

共同訴訟代理人

陳忠儀 律師

共同訴訟代理人

廖慧儒 律師

被告

彰化縣政府

代表人

王惠美

上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要及其證據：原告顧建高、許麗芳、林文達、林立嫈、楊婷茹、李金圳、詹秀惠、胡愛美、蕭令銘、陳順明、陳明正、林東永、章叔華、林桂如、王文娟、趙育英、吳開永等17人（下稱原告）係被告轄下學校退休教師，分別經審定於民國107年6月30日前及當日退休（退休日期及最後服務機關詳如附表，本院卷489-531頁、訴願卷1-17宗彰化縣政府原退休審定函及附件參照）。被告依107年7月1日施行之公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱系爭條例）第34條、第36條、第37條及第39條規定，重新審定原告自107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後，每月退休所得及優惠存款利率，並以如附表所示之重新審定通知書（下稱原處分，本院卷137-205頁參照）送達。原告不服，提起訴願，經教育部以如附表所示之訴願決定駁回（下稱訴願決定，本院卷63-133頁參照），遂共同提起本件訴訟。

二、原告主張略以：

（一）按憲法第171條第1項及第172條規定意旨，法安定性原則及信賴保護原則（司法院釋字第525號、第529號解釋參照），均係憲法上基本原則，任何新定之法律或命令，均不得與之牴觸。否則即屬無效，毫無執行力可言，上述原則顯現於新、舊法律或命令之比較，最具體之原則，即為法律不溯及既往之原則。蓋「依舊法已取得之權益」，不致為違憲之立法所剝奪，此與尚在職教職員「可預期之權益」，而非「已取得之權益」，新法可酌情依信賴保護原則，予以變動者，顯相逕庭。再依司法院釋字第574號解釋理由書所揭示，法安定性原則及信賴保護原則，均係憲法上基本原則，任何新制定之法律或命令，均不得與之牴觸，否則即屬無效。

（二）法安定性原則及信賴保護原則，於法規變動時，即以「法律不溯及既往原則」作為具體表現，此觀司法院釋字第717號解釋理由書即明。原告於退休時，業經被告核定退休所得在案，惟被告依系爭條例相關規定，重新審定原告自107年7月1日以後之退休所得，致使原告受有收入減少之損害。則被告將公布、施行在後之系爭條例適用於早已完成退休之原告，即有違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則等憲法上之法治國原則，自有違誤，原處分應予撤銷。

（三）司法院釋字第717號解釋理由書已明白表示，僅於「構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現」者，始無涉禁止法律溯及既往原則。易言之，若構成要件事實於舊法規時期已完全實現，僅係法律效果持續者，仍受禁止溯及既往原則之拘束。原告退休時已符合當時學校教職員退休條例之構成要件，故被告當時核定給與之授益行政處分已生效，退休金請求權已發生，依前述理由書之意旨，被告即應受法律不溯及既往原則之拘束。至原告選擇以月領方式，僅係就退休金領取方式之選擇，並不影響被告已完成核定之事實，此由被告並非逐月作成核發之處分即明。是以，本案原告既於系爭條例公布施行前已受核定領取退休金，僅係領取方式選擇月領，則領取退休金之法律上構成要件於舊法時期已完全成就，即不應適用事後公布之系爭條例。

（四）司法院釋字第717解釋理由書亦肯認公務人員當初選擇一次領取或按月領取退休金時，已經多方思考。故若選擇月領，對於將來可領取之利益，已屬於憲法保障之信賴利益而非單純願望。從而，司法院既已定性為憲法上所保障之信賴利益，被告溯及適用系爭條例之規定而作成不利原告之原處分，顯有違憲法上之法治國原則，被告仍予適用並作成原處分即有違誤等語。爰聲明求為判決：撤銷訴願決定及原處分，及聲請司法院解釋。

三、被告答辯略以：原告本係被告所轄學校退休教育人員，經被告核准於107年6月30日前退休生效，被告依據系爭條例規定，按原告退休總年資及退休薪級，重新審定原告107年7月1日後之每月退休所得，核屬有據。且原告提起訴願後，經被告重新審查原處分內容，亦無誤記、誤繕等錯誤情事，是原處分應予維持。惟原告不服，以原處分違反憲法、法律不溯及既往原則、信賴保護原則等理由，此核屬聲請解釋法律是否牴觸憲法事項，尚非被告依法行政得予審查之範圍等語，並聲明求為判決：原告之訴駁回。

四、如事實欄所載之事實，有上述證據可資證明，應可認定。本件兩造之爭點為：原處分是否合法？茲論述如下：

（一）按行政訴訟法第188條第1項：「行政訴訟除別有規定外，應本於言詞辯論而為裁判。」第189條第1項：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實真偽。」第141條第1項：「調查證據之結果，應告知當事人為辯論。」準此可知，我國行政訴訟法採言詞審理原則，除法律另有規定外，須經言詞辯論，始得為裁判。又所謂言詞辯論主義，凡當事人所為之聲明及陳述，以提供裁判之資料為目的者，除別有規定外，應於言詞辯論期日以言詞為之，否則，不得作為裁判之基礎。次按原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得依行政訴訟法第107條第3項規定，不經言詞辯論，逕以判決駁回之。而所謂原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，係指依原告訴狀之記載，其事實已明確無須調查，且在法律上顯然不能獲得勝訴之判決者而言（最高行政法院106年度判字第29號判決、108年度判字第239號判決意旨參照）。言詞審理之目的，既係為發現真實，則當案件所涉之事實並無爭議，且在法律適用上復無疑義者，則若仍堅持行言詞審理，即無必要，故行政訴訟法第107條第3項乃規定：得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。本條立法理由亦明載：「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之，以節省勞費，而符訴訟經濟之原則。」(立法院公報第87卷第36期院會紀錄參照)。

（二）又行政訴訟法第107條第3項所謂依原告所訴之事實，在法律上顯無理由，其判斷時點，是否係絕對以「原告起訴時」為準？抑或於「訴訟進行中」，法院裁判前，只要其所涉事實並無爭議，法律適用亦無疑義，即得依該條規定，不經言詞辯論而為判決？依前揭行政訴訟法第107條第3項規定得不經言詞辯論之立法理由，其目的既為節省勞費，若案件所涉事實並無爭議，原告起訴所爭議者僅係據以作成原處分之法律是否違憲之問題，嗣如經有權解釋之司法院就該法律業已作成合憲解釋者，則由於司法院之解釋有拘束全國各機關之效力，本院自應依解釋意旨而為裁判。此際應已足認作成原處分之法律並無違憲，自可認依原告所訴之事實，在法律上顯無理由，得逕以判決駁回，此亦可節省兩造往返勞費，而符訴訟經濟原則。

（三）經查，本件原告起訴意旨，依其起訴狀記載，就事實部分並無爭執（本院依職權審查原處分內容，並無誤計、誤繕之錯誤情事，有已退休人員快速試算表17紙在本院卷可憑），而係主張被告據以作成原處分之系爭條例規定違反法安定性原則、法律不溯及既往原則、信賴保護原則等法治國基本原則，而侵害其憲法基本權利之保護，訴請將訴願決定及原處分撤銷。惟司法院於108年8月23日已作成釋字第783號解釋：「公立學校教職員退休資遣撫卹條例第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同條例第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。同條例第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」而為不違憲之宣告。其對原告所爭執之原處分違反法安定性原則、法律不溯及既往原則、信賴保護原則等法治國基本原則，理由書闡釋略以：

1、新訂之法規，如涉及限制或剝奪人民權利或增加法律上之義務，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，是謂禁止法律溯及既往原則。倘新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。此種情形，係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉禁止法律溯及既往原則。

2、一次性之退撫給與法律關係，例如請領一次退休金，且未辦理優惠存款個案，固於受規範對象受領給付時終結；非一次性之退撫給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結。此由：(1)退撫給與請求權可能因退休後始發生之事由而喪失、停止、恢復、剝奪、減少；(2)退休人員經審定後之月退休金，於退撫條例施行前，應隨現職人員調薪而更動，於退撫條例施行後，得隨消費者物價指數之變動而調整等規定，皆係建構於繼續性法律關係，可資說明。是對於非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。

3、又信賴保護原則所追求的法秩序安定，以及現代國家面對社會變遷而不斷衍生改革需求，必須依民主原則有所回應，兩者同屬憲法保護之基本價值，應予調和。又任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。且於變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原則（司法院釋字第525號及第717號解釋參照）。原對退休人員較為有利之退撫制度有其時代背景，嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象，然實非可歸責於受規範對象，且受規範對象對舊法規之繼續施行亦有應受保護之信賴利益。惟上開調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：(1)平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；(2)消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；(3)處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；(4)降低政府因補貼優存利息之財務負擔；(5)因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；(6)延緩政府培育人才提早流失，以及(7)延續退撫基金之存續，維護退休公立學校教職員老年經濟安全等。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與法安定性原則、法律不溯及既往原則、信賴保護原則等尚無違背等語。

（四）本件依原告所訴之事實，既經司法院作出原處分所據之系爭條例並無違反法安定性原則、法律不溯及既往原則、信賴保護原則等法治國基本原則之解釋，本院自應受其拘束，不能為相異之裁判，原告亦不能再事爭執，自可認原告之訴在法律上顯無理由。又本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，爰不一一論述，併此敘明。

五、結論：原處分依法核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回。又本件既經司法院為解釋，本院自無再送司法院解釋之必要，附此敘明。

臺中高等行政法院第二庭