臺中高等行政法院判決

高等行政訴訟庭第三庭

113年度訴字第235號

115年7月15日辯論終結

原告

劉瑞華

原告

劉立中

共同訴訟代理人

陳玉芬 律師

被告

臺中市政府都市發展局

代表人

李正偉

訴訟代理人

方成楓

訴訟代理人

鄧力綱

參加人

何業儉

參加人

吳志忠

參加人

何清輝

共同訴訟代理人

林軍男律師

上列當事人間建築法事件，原告不服臺中市政府中華民國113年7月31日府授法訴字第1130211207號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

壹、程序方面：

一、本件訴訟程序中，原起訴原告劉蓮君於民國115年5月9日死亡，業據其法定繼承人劉瑞華、劉立中聲明承受訴訟，有卷附起訴狀、聲明承受訴訟狀及戶籍謄本等件可稽（分見本院卷第11至22頁、第303至305頁及第311至315頁），經核無不合。

二、原告於本院115年7月15日言詞辯論期日言詞場陳述並具狀追加之訴部分（見本院卷第320頁及第325至332頁），因不符合訴之追加之法定要件，本院另以裁定駁回之。

貳、實體方面：

一、事實概要：緣參加人前於民國112年4月20日以參加人何業儉所有坐落○○市○區○村段（下稱同段）108-62地號土地（下稱系爭土地）及108-47地號土地為建築基地申請建造執照，經被告准予核發112中都建字第619號建造執照（下稱系爭建照）在案。原告知悉後，主張其為系爭土地毗鄰之同段108-20地號土地及坐落其上門牌號碼○○市○區○○街00號房屋（下稱79號房屋）之所有權人，系爭建照違法損害其權益為由，提起訴願請求撤銷，經臺中市政府以113年7月31日府授法訴字第1130211207號訴願決定(下稱訴願決定)駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明：

㈠主張要旨：

⒈系爭土地為現有巷道：

⑴系爭土地之地目早於63年10月14日即已登記為「道」，84年4月19日地籍圖謄本亦記載為「道」，土地上亦鋪設臺中市政府施作之排水溝、水溝蓋及天然瓦斯管路等公物設施，且經臺中市政府依60中都建字第327號建照執照（下稱60年327號建照)核准內容備案為私設巷路在案，供公眾通行達49年以上，至今仍有供公眾通行之必要，依臺中市建築管理自治條例第19條第1項第4款、第2項但書第2款、第3項等規定，應為現有巷道。

⑵原告111年12月6日於臺中市政府所設陳情整合平台陳情○○市○區○○街00○○○巷即將違法增建問題，亦經被告答覆「經查該處為現有巷道」等語，可見系爭土地之道路性質，應認定為現有巷道。

⒉被告核發系爭建造執照，應屬違法：

⑴雖被告於112年10月3日中市都測字第1120214979號函示系爭土地係依60年327號建照核准內容所載之已備案私設巷路，且經建築師與相關專業技師檢討符合規定並簽證負責，始核發系爭建造執照，以作為法定空地供建築使用等語。惟倘系爭土地經認定為現有巷道，依內政部73年8月2日台內營字第241656號函釋意旨，即不得計入法定空地面積；又依建築物地籍套繪查詢系統，可見其建築物範圍亦涵蓋於系爭土地上，顯見系爭土地並非僅作法定空地使用。然被告於核發系爭建造執照時，卻准予將系爭土地作為法定空地以供建築使用，即有違誤。

⑵縱認系爭土地非為現有巷道，惟依被告於112年10月3日中市都測字第1120214979號函之說明，系爭土地仍為60年327號建照備案之「私設通路」，而該60年327號建照之建築基地位於系爭土地之右側即同段108-46、108-44、108-44、108-43、108-42、108-41、108-40、108-39地號土地，而依內政部75年3月24日台內營字第368907號函釋及94年9月2日台內營字第0940085511號函釋等意旨，如系爭土地作為私設通路，係60年327號建照核發之要件之一，依法即不得有擅自改道或變更形狀等情事，是被告核發系爭建照，准土地所有權人於系爭土地上與建建物，即屬有擅自改道或變更形狀等情事，而業已違反上揭內政部解釋令函意旨。

⑶準此，系爭土地既為「現有巷道」或「私設通路」，依法應不得在其上興建建物，以阻礙公眾通行，被告未察上情，逕准予核發系爭建照，實有違誤，訴願決定未察而率予駁回原告訴願請求亦屬違法等語。

㈡聲明：

⒈系爭建照及訴願決定均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

三、被告答辯及聲明：

㈠答辯要旨：

⒈系爭土地原本為私設通道，並非現有巷道：

⑴依被告都計測量工程科112年5月23日會簽意見「經查北區錦村段108-62地號土地為60年327號建照內所載之已備案私設巷路，次查其建照配置圖註記為私設巷路，故旨案建築線指定係依上開60年327號建照核准內容辦理之」、112年11月23日會簽意見略以「……。二、次查系爭土地非屬建造執照內套繪有案之現有巷道，上開建築線指定係依60年327號建照配置圖註記為私設巷路辦理之，……」、112年3月31日中市都測字第1120055267號函建築線指定注意事項之「臨接道路（水溝）情形」欄位記載「基地北側臨接10公尺計畫道路（路名：富強街）」、○○市○區區公所112年12月25日公所公建字第1120034648號函說明三「旨揭土地本所並無維護紀錄」，以及臺中市政府112年12月27日府授建養工字第1120062964號函說明二「旨案函詢範圍並非屬本局管理維護之權責範疇……」等文件，可見系爭土地並無相關管理維護紀錄，係為私設巷路。

⑵訴願決定第七點第㈣款略以：「查系爭土地非屬本府建造執照套繪有案之現有巷道，且本府建設局查無管養紀錄且未認定屬既成道路，不符臺中市建築管理自治條例第19條第1項第1款、第2款規定，亦不符該條項所列其他各款情形。又系爭土地為依71年6月15日建築技術規則修正前規定留設之私設通路，惟並無臺中市建築管理自治條例第19條第1項第2款、第2項但書所列情形，不符同條第3項規定，亦不得認定為現有巷道。」明確說明系爭土地不符臺中市建築管理自治條例第19條第3項規定，不得認定為現有巷道。

⒉被告核發系爭建照，並無違誤：

⑴原告主張系爭土地為現有巷道，依內政部73年8月2日台內營字第241656號函釋意旨，不得計入法定空地面積云云，惟系爭土地依被告都計測量工程科112年11月23日會簽意見已明確說明非屬建造執照內套繪有案之現有巷道，詳如前述。

⑵被告依「建造執照及雜項執照規定項目審查表」所列各項內容，就建造執照申請書、土地權利證明文件、建築線指定注意事項（都市計畫土地）與建築線指示圖、經鄭丁銘設計建築簽證之建造執照及雜項執照建築師簽證表、建築執照申請案件簽證圖說與審查項目說明書等相關文件進行審查，經審核合格後核發系爭建照，並無違誤。

⑶又系爭建照擬興建建物坐落於第二種住宅區，經檢視鄭丁銘設計建築檢討簽證負責之「圖名：索引表、位置圖、現况圖、地籍套繪圖、法規檢討：圖號：1/A1」、「圖名：面積計算表、基地透水面積檢討、綠化檢討：圖號：2/A1」、「圖名：土地使用分區管制要點：圖號：3/Al」等圖說，其建蔽率為47.94%(<60%)，容積率為190.611%(<220%)，建築高度為16.7公尺（<31.98公尺）及其他項目，均無違背相關管制規定等語。

㈡聲明：

⒈原告之訴駁回。

⒉訴訟費用由原告負擔。

四、參加人陳述要旨及聲明：

㈠陳述要旨：

⒈原告不符合法律上「利害關係人」身份，其訴願程序暨提起本件行政撤銷訴訟，欠缺權利保護要件：

⑴系爭土地既非既成道路，又無供公眾通行使用之意，亦不得認定為現有巷道，即使曾為建築基地外之私設道路，僅係供由該原私設道路者使用，並非專供原告使用，原告僅具「反射利益」，不具備法律上主觀公權利，自無「權利」遭受損害之情事。此情有參加人前對原告提起拆除地上物事件之民事訴訟，經臺灣臺中地方法院以113年度簡上字第466號民事判決勝訴確定可證。

⑵參照臺北高等行政法院判決108年度訴字第1817號判決意旨，原告僅為系爭建照核發之相鄰房屋所有權人，並非被告依法核發系爭建照與否之當事人，充其量僅可能產生事實上或經濟上之利害關係或不便利，原告不具備提起訴願暨本件行政撤銷訴訟「法律上利害關係」之法定要件，則原告起訴請求撤銷系爭建照，即屬當事人不適格，欠缺權利保護要件。

⒉原告起訴請求撤銷系爭建照，於法無據：

⑴參加人申請系爭建照時亦併案聲請系爭土地及108-47地號土地上原有建物之拆除執照（拆除62中建都使字第134號使用執照或錦村段2203建號建物)，於取得系爭建照與拆除原有建物之112中都拆字第140號拆除執照後，據此拆除前揭原有建物完畢，著手新建工程之進行，原有建物之60年327號建照與62中建都使字第134號使用執照即已因拆除而廢除，換言之，該錦村段2203號原有建物之建築執照與使用執照或曾以其坐落土地之部分作為原有建物之「私設巷路」以供其通行使用之部分，已不復存在。

⑵系爭土地及108-47地號土地之現況土地使用分區均為「第二種住宅區」。原告自不能再以不復存在之私設巷路為由，據為本件訴訟請求之主張。

㈡聲明：駁回原告之訴。

五、本院判斷：

㈠前提事實：原告為前揭108-20地號土地及其上79號房屋之所有權人；該108-20地號土地與系爭土地及同段108-47地號土地相毗鄰，參加人前於111年11月23日以系爭土地及同段108-47地號土地為建築基地申請建造執照，經被告於112年4月20日准予核發系爭建照在案。原告因主張系爭土地為供公眾通行使用之現有巷道，不得在其上興建建物而阻礙通行，被告准予參加人之申請核發系爭建造執照係屬違法損害其權益，應予撤銷為由，本於利害關係人地位提起訴願，而經訴願決定予以駁回等情，有卷附該108-20地號土地登記第二類謄本及79號房屋第一類謄本(見本院卷第55、57頁)、原告所有108-20地號土地與系爭土地、同段108-47地號土地之毗鄰狀況示意圖（見訴願卷一第256、263至264頁）、系爭建照申請書(見本院卷第125)、系爭建照(見訴願卷二第204至212頁)、訴願決定（見本院卷第29至50頁）等件存卷可稽，堪為認定。

㈡按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，……，得向行政法院提起撤銷訴訟。」為行政訴訟法第4條第1項所明定。可知得提起撤銷訴訟請求救濟之人，固非以行政處分之相對人為限，尚包括利害關係人在內。然參酌司法院釋字第469號、第709號及第774號解釋意旨，所謂利害關係人，應就法律之整體結構、適用對象、規範目的及制度機能等綜合判斷之，若非屬規範保障範圍所及之特定人，即不具備法律上利害關係，雖其可能因行政處分受事實上、經濟上、情感上或單純反射利益之損害，不該當於行政處分規制結果所產生之「直接特別侵害」，並該據以作成行為處分之法規規範目的所欲防免者，即與法律上之利害關係人有間，自欠缺實施行政爭訟之權能。換言之，僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者，並非行政處分規制結果致使受有權利或法律上之利益之損害，因在客觀上就訴訟標的不具利害關係，自無實施訴訟權能，即欠缺提起撤銷訴訟之原告適格要件，應以判決駁回之（改制行政法院75年判字第362號判決先例及最高行政法院110年度上字第788號判決意旨參照）。

㈢本件原告主張系爭建照違法應予撤銷，無非以：系爭土地為現有巷道，被告准予核發系爭建照，導致其無法通行系爭土地，侵害其權益為主要論據。惟：

⒈按「（一）公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係（司法院釋字第400號解釋理由書），早為本院判例所承認（本院45年判字第8號、61年判字第435號）。所以稱公用地役關係而不稱公用地役權，蓋因其成立僅在限制土地所有權人，使受拘束，不得反於公眾通行之目的而使用其土地，並無相對應之享受公用地役關係之權利人也。公用地役關係因不特定公眾之通行而成立，乃基於公眾利益而存在，個人之得以通行而受利益，為承認公用地役關係後附隨所生，係反射利益。是人民單純以公用地役關係為確認訴訟之標的，即欠缺訴之利益。」（最高行政法院94年度判字第2076號判決意旨）據此，縱系爭土地經認定具公用地役關係或屬現有巷道，其目的亦僅在於限制土地所有權人行使權利，以維護不特定公眾通行之公共利益，個人並不因此取得公法上之「通行權」或主觀公權利，原告以鄰人之身分主張其就系爭土地享有公法上通行權云云，顯係混淆公法上客觀之公用地役關係與個人主觀私權而欠缺法理依據。

⒉復按建築法第2條第1項規定：「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第25條第1項規定：「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。……。」第28條規定：「建築執照分左列4種：一、建造執照：建築物之新建、增建、改建及修建，應請領建造執照。……。」第30條規定：「起造人申請建造執照或雜項執照時，應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書。」第33條規定：「直轄市、縣（市）（局）主管建築機關收到起造人申請建造執照或雜項執照書件之日起，應於10日內審查完竣，合格者即發給執照。……。」顯見依我國現行建築法制，土地所有權人或建築起造人在未經主管機關審查許可並發給執照前，不得擅自興建建築物；起造人唯有依法備具法定要件書件提出申請，經主管機關審查完竣認屬合格而發給建造執照後，始因而獲得其合法興建建築物之權能。準此，主管建築機關核發建造執照之行為，核屬行政機關就具體事件所為直接對外發生法律效果之單方行政行為，且該處分係就起造人之申請所為創設或確認權利利益之處分，實該當於行政程序法第92條第1項所稱之授益行政處分。是若鄰地所有人對建築主管機關核發予起造人之建造執照不服而欲提起行政訴訟請求撤銷，因該建造執照本身係主管建築機關就起造人（申請人）之申請所作成之授益行政處分，該鄰地所有人本身並非建築執照之受處分人而屬行政處分相對人以外之第三人，則其是否具備提起撤銷訴訟之訴訟實施權能，即應回歸前揭訴願法第1條第1項、行政訴訟法第4條第3項及司法院釋字第469號、第709號、第774號解釋所揭示之「保護規範理論」等法律上利害關係要件予以審查。亦即，鄰地所有人非得僅憑其主觀上對鄰地使用狀況之期待（如主張鄰地有現有巷道或私設通路供其通行），或單純不滿鄰地開發所生之景觀、日照、經濟價值波動等事實上、經濟上或反射利益之不便，即謂其權利受有損害。其必須具體舉證該建造執照之核發，客觀上已違背建築法規中明文或探求規範整體目的旨在防免危害「特定鄰近範圍內可得特定人」之特別防護規範，且該違法情節已直接致使其財產權、身體安全或法定通行權受有實質且不可逆之特別犧牲與損害，始堪認定具備提起撤銷訴訟之法律上利害關係。

⒊又按建築法第11條規定：「（第1項）本法所稱建築基地，為供建築物本身所占之地面及其所應留設之法定空地。建築基地原為數宗者，於申請建築前應合併為1宗。（第2項）前項法定空地之留設，應包括建築物與其前後左右之道路或其他建築物間之距離，其寬度於建築管理規則中定之。（第3項）應留設之法定空地，非依規定不得分割、移轉，並不得重複使用；其分割要件及申請核發程序等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」第42條規定：「建築基地與建築線應相連接，其接連部分之最小寬度，由直轄市、縣（市）主管建築機關統一規定。但因該建築物周圍有廣場或永久性之空地等情形，經直轄市、縣（市）主管建築機關認為安全上無礙者，其寬度得不受限制。」又建築技術規則建築設計施工編第1條規定：「本編建築技術用語，其他各編得適用，其定義如下：……。二、建築基地面積：建築基地（以下簡稱基地）之水平投影面積。……。四、建蔽率：建築面積占基地面積之比率。……。九、建築物高度：自基地地面計量至建築物最高部分之垂直高度。……。三十八、私設通路：基地內建築物之主要出入口或共同出入口（共用樓梯出入口）至建築線間之通路；……。」第2條第1項規定：「基地應與建築線相連接，其連接部份之最小長度應在2公尺以上。基地內私設通路之寬度不得小於左列標準：……。」第2條之1規定：「私設通路長度自建築線起算未超過35公尺部分，得計入法定空地面積。」臺中市建築管理自治條例第19條第2項規定：「建築執照案內通路或私設通路，不適用前項第2款至第6款規定。但符合本法規定及下列情形之一，得認定為現有巷道：一、經土地所有權人出具經公證人認證之供公眾通行同意書或無償捐贈土地作為道路者。二、於中華民國112年3月31日本自治條例修正施行前已指定建築線，且已核准建築完成者。」準此，建築法第42條之規定，旨在於確保建築物具備基本之通行、防災及公共安全條件，屬基於公共交通與公共安全等整體公眾利益所設之管制規定；主管建築機關審查建造執照時，無論係確認基地連接建築線，或審核起造人依建築技術規則建築設計施工編第2條、第2條之1留設私設通路（及計入建築法第11條之法定空地），均係審查起造人是否符合解除預防性禁止之授益要件。探求上開規範之整體結構與制度機能，係為維護公共利益，並無保障特定鄰地所有人對鄰地繼續維持某種通行狀態或將鄰地認定為現有巷道之私益保護意旨。故基地外之人，實無得以此作為主張個人通行權利或提起行政救濟之主觀公權利依據。

⒋依據內政部71年9月29日台內營字第110154號函釋：「建築基地應與建築線相連接，其有未連接者，應得以私設通路連接後建築。該私設通路如係鄰地或他人所有者，應經該所有權人同意後使用之，並於申請建造執照時檢附審核。……。」73年8月2日台內營字第241656號函釋：「查建築基地是否為一宗基地，建築法第11條及建築技術規則建築設計施工編第1條第1款已為明定，其為現有巷道分隔者即不能視為一宗基地；又現有巷道與私設通路有別，應不得計入法定空地面積。」、75年3月24日台內營字第368907號函釋：「查私設道路係依建築技術規則建築設計施工編第2條所留設，或其他依法令規定設者，既屬建築執照核發要件之一，且部分得依上開規則同編第2條之1計入法定空地，自不得有擅自改道或變更形狀等情事，否則得依建築法第90條後段規定處分之。」、94年9月2日台內營字第0940085511號函釋：「按私設道路係依建築技術規則建築設計施工編第2條所留設，或其他依法令規定設者，既屬建築執照核發要件之一，且部分得依上開規則同編第2條之1計入法定空地，自不得有擅自改道或變更形狀等情事，本部75年3月24日台內營字第368907號函已有明示。卷查本案旨揭華平路西側新南段569至569-17等地號留設之私設通路，若經貴府查認係屬原南工造535號建造執照核發之要件之一，自應依上開規定不得有擅自改道或變更形狀等情事。」可見是私設通路與現有巷道之法律性質本屬有別，私設通路原則上不得逕予認定為現有巷道，其納入基地範圍係屬建築法第11條所指之法定空地，起造人因而負有之不得擅自變更之公法義務，實係基於建照管理之效果而來，並未因此而對基地外之特定第三人負有提供通行的私法或公法義務甚明。

⒌綜上，行政機關在核發建造執照時，就私設通路與現有巷道之審查，本質上純屬「國家基於建築安全與整體都市交通考量之公法上行政管制」，與此相關之建築法規之保護規範意旨應僅及於整體公共安全與公眾利益，而非用以保障基地外特定鄰地所有人或第三人之個案通行利益；鄰地所有人亦不得以私設通路之留設或法定空地之管制，主張其享有公法上之通行權或訴訟權能。

⒍是以，本件原告基於鄰地所有人之身分，主張系爭建照所涉基地內有現有巷道而請求撤銷建照，既不符合建築法第42條等相關建築規範制訂之目的，亦未能證明其有何權益遭受法規所欲防免之直接實質侵害。依前揭司法院釋字第469號、第709號及第774號解釋意旨，原告並不具備提起撤銷訴訟之「法律上利害關係」，顯然欠缺實施訴訟之權能而不具當事人適格。況依被告都計測量工程科112年5月23日會簽意見載以：「經查北區錦村段108-62地號土地（按：即系爭土地）為60年327號建照內所載之已備案私設巷路，次查其建照配置圖註記為私設巷路，故旨案建築線指定係依上開60年327號建照核准內容辦理之」（見本院卷第129頁）、被告建造管理科112年11月23日會簽意見略以「……。二、次查系爭土地非屬建造執照內套繪有案之現有巷道，上開建築線指定係依60年327號建照配置圖註記為私設巷路辦理之，……」（見本院卷第131頁）、被告112年3月31日中市都測字第1120055267號函關於建築線指定注意事項（都市計畫土地）中關於「臨接道路（水溝）情形」欄位記載：「基地北側臨接10公尺計畫道路（路名：富強街）」（見本院卷第135頁）、○○市○區區公所112年12月25日公所公建字第1120034648號函就被告函詢系爭土地有無管理、養護之情之回復內容說明三載謂：「旨揭土地本所並無維護紀錄」（見本院卷第137頁），以及臺中市政府112年12月27日府授建養工字第1120062964號函就被告函詢系爭土地有無管理、養護之情之回復內容說明二載稱：「旨案函詢範圍並非屬本局管理維護之權責範疇……」（見本院卷第139頁）等文件，在在可見系爭土地並無相關道路管理維護之紀錄，顯屬私設巷路甚明，益徵原告就此並無權據為主張而請求撤銷系爭建照。

㈣綜據前揭㈡ 、㈢所述，系爭建照乃參加人取得在系爭土地上建造房屋之依憑，原告就該基地中之系爭土地是否具公用地役關係而為現有巷道，並無何法律上利益，其訴請撤銷系爭建照，於法即屬無據。

㈤原告雖復主張系爭建造執照核准建造之建物緊鄰原告所有之房屋，致原告房屋原位於左側用以出入之側門無法開啟，已影響原告所應享有之日照、通風、出入、逃生、景觀等生活機能，而侵害原告權益甚鉅云云。然參照原告興建其所有79號房屋所依據之臺中市政府59中建都建字第872號建造執照（下稱59年872號建造執照）及建築線指定圖（分見訴願卷二第135頁及第61頁）所示，該79號房屋經核准之出口係面向現今為臺中市北區富強街之10米計畫道路，再比對該59年872號建造執照卷附核准平面圖、核准側立面圖、竣工照片與現場照片（見同上卷第125至135頁），足見該79號房屋之側門與相關開窗、圍牆、鐵皮構架、增建構造體等部分，均非59年872號建造執照核准之範圍，難認得據以認定參加人起造之建築物涉及相關日照、通風、出入、逃生、景觀等生活機能權益甚明。此外，原告因以排油煙管、雨遮、冷氣室外機、屋頂洩水槽等物無權占用系爭土地，經參加人提起民事訴訟請求拆除地上物，返還占用土地，亦經臺灣臺中地方法院臺中簡易庭以112年度中簡字第4063號民事判決參加人全部勝訴，復據該法院113年度簡上字第466號民事判決駁回原告之上訴確定在案（見本院卷第245至251頁），尤難認原告就系爭土地有何合法權益可言。是原告此部分之主張，亦無從憑採。

六、綜上所述，原告上開主張各節，均非可採。本件原告因非屬法律上之利害關係人，就系爭建照無實施訴訟權能，其提起本件訴訟為當事人不適格。從而，原告起訴求為判決如前訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。訴願決定以原告具有法律上利害關係，得提起撤銷訴願，而從實體上駁回其訴願，所據理由雖有未洽，惟結論並無二致，仍應予以維持。

七、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，均核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。

八、結論：本件原告之訴為無理由，爰判決如主文。