臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)九十三年度簡更一字第一號

臺中高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十三年度簡更一字第一號

原告

甲○○

被告

臺中縣清水鎮公所

代表人

乙○○

訴訟代理人

張明昌

右當事人間因工程受益費事件，原告不服臺中縣政府中華民國九十年八月十五日九○

府訴委字第二三○六五四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決後，經最高行政法院

發回更審，本院判決如左︰

主文

事實

甲、事實概要：原告所有坐落臺中縣清水鎮○○段第六七七之一四地號土地及其地上房屋，位於臺中縣清水鎮一０之四之三號新闢道路工程受益區內，經被告核定認有工程受益費徵收條例之適用，應負擔八十二年五月起至八十三年三月三十一日止辦理開徵之臺中縣清水鎮一０之四之三道路工程受益費，因開徵件數龐大，臺中縣稅捐稽徵處所屬沙鹿分處均以平信於民國八十三年度開徵，嗣清理各期未繳案件，於民國八十九年十二月六日再以補發繳款書催繳，原告於同年十二月二十六日陳情請求免繳，被告否准所請，原告提起訴願，亦經臺中縣政府決定駁回，原告仍不服，提起行政訴訟，本院判決後，經最高行政法院發回更審。

乙：兩造爭點及陳述：

壹、原告方面：本件未行言詞辯論，依原告所提書狀及調查時之陳述略以：

一、聲明：求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。

二、陳述：

㈠被告因不服中華民國九十一年二月十八日本院九十年度簡第字三五四二號判決，提起上訴，經最高行政法院九十二年度判字第一六七七號判決「原判決廢棄，發回臺中高等行政法院」。其判決意旨乃係：「查本件原判決撤銷訴願決定及原處分係以公法上消滅時效，參以稅捐稽徵法第二十一條第二項、第二十三條第一項前段行政程序法第一百三十一條二項等規定，係採原權利因時效完成其本權利及請求權皆歸於消滅，經查被上訴人所有坐落臺中縣清水鎮○○段六七七之一四地號土地及其地上房屋，應負擔八十二年五月起至八十三年三月三十一日止辦理開徵之臺中縣清水鎮一０之四之三道路工程受益費，因開徵件數龐大，臺中縣稅捐稽徵處沙鹿分處均以平信於各期繳納日前郵寄，迨至八十九年十一月再以補發（催繳）繳款書就滯納案件統一展延，限繳日期至八十九年十二月三十一日，而以雙掛號郵寄送達，本案乃係八十三年度工程受益費補發（催繳）繳款書，此有八十三年度工程受益費補發（催繳）繳款書附卷可稽。系爭工程受益費既係八十三年辦理開徵，則至八十九年送達被上訴人八十三年度工程受益費補發（催繳）繳款書，已達六年之久，顯逾五年之時效期間，其公法上請求權已因時效完成而當然消滅。被上訴人雖未主張及此，惟此部分為應依職權調查之事項，本件工程受益費既已因時效完成而當然消滅，則上訴人仍予徵收即有違誤，固非無見。惟查上訴意旨稱：本件系爭工程受益費為八十三年度開徵，當時，稅捐稽徵機關即以通知單於繳納期前郵寄通知被上訴人，如其有異議，即應依工程受益費徵收條例第十六條規定申復查，詎並未提出異議，則該徵課之行政處分業已確定，臺中縣稅捐稽徵處沙鹿分處於八十九年十一月所發催繳通知書，性質上僅係一種觀念通知，未作重新審查等語，核與被上訴人迭稱其於八十二年、八十三年間均未曾收受繳款書情節不符，被上訴人是否已受該款書之送達，攸關請求權時效之起算，又八十九年何以再為送達，原審俱未查明遽為上訴人不利之判決，尚有疏漏，上訴意旨執以指摘原判決違誤為有理由，前揭事項經核有由原法院依職權審認之必要，爰由本院予以廢棄，並發回原法院另為適法之審理。」等語。

㈡惟查，原告確未曾收受系爭臺中縣稅捐稽徵處沙鹿分處以「平信」郵寄之八十三年辦理開徵之工程受益費繳款書。其既係以「平信」郵寄，則遺失或遭狂風吹走亦不無可能。假使被告認為系爭繳款書業已合法送達並由原告簽收在案者，則請被告提示業經原告簽收之送達證物供核，否則，系爭繳款書對原告來言即是未曾合法送達於原告。準此，八十三年度工程受益費繳款書既未合法送達於原告，八十三年度工程費補發（催款）繳款書，亦失所附麗。蓋第一次之原處分書既未合法送達，則其後之催繳書於法律上則無立足、生效之地位。再者，繳款書之通知書既未合法送達於原告，則該原處分書送達之始日無從起算，亦無從得以確定。基此，八十二、八十三年間稅捐機關以平信寄通知單，而原告未曾收受，則八十九年十一月所發之催繳通知單當然對原告亦不生效。縱使被告認為該八十九年所發之催繳書僅係觀念通知而已，然其對原告不生任何法律效力，而視同未經徵收。而系爭被告請求權亦已罹於時效而消滅之。

㈢再者，本院九十二年八月六日九十二度簡字第七０號判決書判決主文「訴願決定、復查決定及原處分均撤銷。訴訟費用由被告負擔。」撥其判決要旨為理由：一：：：原告主張系爭工程受益費請求權已逾稅捐稽徵法規定五年之追徵時效而消滅；而被告則引據上開法務部及內政部之函令，主張工程受益費請求權之消滅時效期間為十五年，本件尚未罹於時效而消滅。到底該工程受益費請求權之消滅時效期間為五年或十五年，此為本件爭點所在。二、：：：則該工程受益費請求權於行政程序法施行前已發生者，其時效期間如何計算，分述如左：㈠：：：租稅以外之公課，為非稅公課。其中以規費最為重要，規費以特定（現實）之對待給付，受益費以受益之可能性（潛在的對待給付），均以對待給付為要件（學者葛克昌著「論公法上金錢給付義務之法律」一文參照）。次就徵收條例第二條第一項之規定觀之，工程受益費之課徵，其性質為非稅公課，應無疑義。㈡：：：至於公法上之請求權，雖於九十年一月一日施行之行政程序法第一百三十一條第一項規定：「公法上之請求權，法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」惟在該法施行前，除稅捐稽徵法第二十三條第一項、關稅法第四條之二第一項及決算法第七條等少數法律有特別規定外，無如民法第一百二十五條一般消滅時效期間之規定。然時效制度既在尊重既存之事實狀態及維持法律秩序安定，政府與人民間公法上之權利義務關係，自不宜經久不能確定。稅捐稽徵法第二十一條規定核課期間，第二十三條規定徵收時效，係分別限制政府租稅之核課權及徵收權，目的無非維持社會秩序稅法之安定，除保障人民權益外，亦可減輕稅務行政之負擔，可見法制有關時效之規定，至為重要。㈢司法院釋字第四七四號解釋指出公務人員保險給付請求權在公務人員保險法未有消滅時效間規定之前，應類適用性質相類似之公務人員退休法、公務人員撫恤法等有關退休金或撫恤金請求權消滅時效期間之規定。同理，徵收條例在行政程序法公佈實施前，未有如稅捐稽徵法第二十三條徵收時效之規定，自應類推適用性質相近之法律規定。㈣而除上述行政程序法第一百三十一條第一項規定公法上請求權之消滅時效期間為五年外，八十七年十一月十一日修正公布（九十年一月一日施行）之行政執行法第七條第一項規定：「行政執行，自處分裁定確定之日或其他法令負有義務經通知限期履行文書所定期間屆滿之日起，五年內未經執行者，不再執行。」另與工程受益費同屬非稅公課之規費法（九十一年十二月十一日公布施行）第十七條第一項亦規定：「訂有繳納期限規費，於繳納期限屆滿之次日起五年內，未經徵收者，不再徵收；其於五年期間屆滿前，已依法移送強制執行，或已依強制執行行程序聲明參與分配，或已依破產法規定申報債權者，仍得繼續徵收。但自五年期間屆滿之日起已屆五年尚未執行終結，不得再徵收。」上開規定，乃在使基於法理所生之公法上請求權消滅時效之一般法律原則，予以明文化，而之所以均規定為五年期間，無非在使國家與人民間之公法上權利義務關係，不宜經久不能確定，以保障人民權益之故。徵收條例如欲增訂有關徵收時效之規定，相信亦將如上述規費法第十七條第一項之規定。三、綜上所述，可見政府向人民徵收之工程受益費，由於徵收條例並未明定主管機關就該受益費請求權行使之時效期間，則在行政程序法施行前自應類推適用性質相近，同屬公課之稅捐稽徵法第二十三條規定之五年徵收期間，且該公法上之權利義務關係，更宜因時效之完成而歸於消滅主義，不能採民法之抗辯權發生主義，否則產生公法上之自然債務，與公法明確性原則有違。四、惟查上開解釋函令，就工程受益費之公法上請求權，何以不類推適用性質相近、同屬公課之稅捐稽徵法第二十三條有關五年徵收時效規定，反而類推適用性質較遠之民法第一百二十五條規定之十五年時效期間，並未說明理由，可見上開函令，法理上有瑕疵，本院自得不予援用，被告上開抗辯，自無可採。：：：」等語。

㈣足見⒈工程受益費之性質為非稅公課，應無疑義。⒉且政府向人民徵收之工程受益費，由於徵收條例並未明定主管機關就該受益費請求權行使之時效期間，則在行政程序法施行前自應類適用性質相近，同屬公課之稅捐稽徵法第二十三條規定之五年徵收期間。⒊且該公法上之權利義務關係，更宜因時效之完成而歸於消滅，亦即採權利消滅主義，不能採民法之抗辯發生主義否則產生公法上之自債務，與公法明確性原則有違。上開判決意旨，益證原審判決核與該法理均無違誤。

㈤再者，本件與毗鄰土地之訴訟案件，於事實上及法律上之各項要件均未同一，乃被告以毗鄰土地案業經判決駁回，進而認定本件亦應予以駁回，實屬誤解，併予陳明。

㈥綜此，本件原訴願決定、原處分經核均有違誤，依法實無遞予維持之必要，懇請判決如訴之聲明。

貳、被告方面：本件未行言詞辯論，依被告所提書狀及調查時之陳述略以：

一、聲明：求為判決駁回原告之訴。

二、陳述：

㈠查工程受益費徵收條例第二條第二項規定，「前項工程受益費之徵收數額，最高不得超過該項工程實際所需費用百分之八十。：：」另該條例施行細則第五十五條亦規定：「工程受益費之徵收費率，各級政府得視實際需要在本條例第二條第二項規定限額內衡酌左列因素訂定費率計算標準：一、工程實際所需費用。二、受益程度。三、土地價格。四、該地區受益（繳納義務）人普遍之負擔能力」是為工程受益費徵收條例對於工程受益費之徵收費率，僅有上限之規定，並無下限之限制，且本案費率之訂定，亦依法經由代表民意之本鎮鎮民代表會第十四屆第六次臨時大會「議第二號」議決案通過，顯無不當；又本次工程費用之訂定，均委由專業之工程人員實地會勘所換算出來，再由本所參酌區內土地之公告現值為基礎，並依據市區道路工程受益費徵收範圍圖例，分為受益線及第一、二、三受益區○○段課徵工程受益費；是本所已盡相當大之注意，衡諸區內人民普遍負擔能力及公平性給予訂定，並無不當之理。

㈡另原告一再質疑其所有坐落清水鎮○○段第六七七之一四地號土地及其地上房屋於民國六十五年間購置使用迄今，購置前建商及已開闢興建完成其屋所面臨之道路，並謂被告為開闢後段之道路對原現有之路面稍作鋪設柏油而已，實際上原告並無實質受益云云；按市區道路如開闢無非以增加市民交通的便捷性、安全性及都市景觀的美化等為目的，而本案楊君住宅原來由建商僅就其面前部分的都市○○道路以私設巷道方式開闢供其使用，無法快速直接地與街廊外的其他道路相通，其土地之利用價值即有不足；然而在本所將其土地所屬之編號10-4-3號道路全線開闢，加裝路燈、道路兩邊排水溝、電力、自來水、瓦斯等全數施設後，道路兩側一定區域內之土地地價，將因道路的開闢致其土地利用提高而上漲，其房屋也因道路之開闢，增加居住的便利性、安全性如此種種利益，皆因政府公共工程的建設，讓區內人民直接受益，政府機關因而將道路建設費用分攤給受益的地主負擔，亦算是支付土地改良費之性質，應屬合情合理，更合法律規定。

㈢依工程受益費徵收條例施行細則第五十七條規定：「查定作業完成後，主辦工程機關應依本條例第六條第一項之規定辦理公告，公告副本於當日送達稅捐稽徵機關、地政及財政機關，並依規定分別通知受益人。」及同細則第五十九條：「稅捐稽徵機關於收到徵收工程受益費之公告副本及查徵底冊後，應即擬定徵期，編印並繕妥繳納通知單，於開徵前送達各繳納義務人。：：」本案被告為主辦工程機關在履行工程受益費徵收條例施行細則第五十六、五十七、五十九條等相關規定程序，並經稅捐稽徵機關依法開單通知，本案之徵收既已完成相關程序，無容當事人有任何質疑。

㈣再查工程受益費徵收條例並未對工程受益費徵收之時效有所規定，依特別法優先普通法之法理，解釋上應無消滅時效規定之適用，並不適用稅捐稽徵法有關五年徵收期間之規定。本件縱令有消滅時效規定之適用，亦應類推適用民法第一百二十五條規定其時效期間應有十五年，而非原審認定之五年，有關於此乃有內政部函轉頒「研商行政程序法施行後有關工程受益費徵收時效計算之相關事項」會議記錄中所引用法務部九十年三月十四日法九十律決字第○○○一三二號函意旨可資參照。原判決逕予類推適用稅捐稽徵法有關五年時效之規定據以判決，其有適用法規顯有違誤，其判決乃有適用法規不當之違背法令。

㈤本件工程受益費之經徵機關為臺中縣稅捐稽徵處沙鹿分處，其有關徵收期間是否已完成消滅時效一節，其原處分機關應非被告，故應不具本件被告之當事人適格。為此以上所訴依法提出答辯。

理由

一、按「就土地及其改良物徵收之工程受益費，於各該工程開工之日起，至完工後一年內開徵。」工程受益費徵收條例第六條第二項定有明文。於民國九十年一月一日施行之行政程序法第一百三十一條第一項、第二項規定：「公法上之請求權，法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」上開工程受益費徵收條例第六條第二項之規定，自屬行政程序法第一百三十一條第一項規定：「法律有特別規定」之例外，不適用「因五年間不行使而消滅」之規定，而仍應依工程受益費徵收條例第六條第二項所規定「就土地及其改良物徵收之工程受益費，於各該工程開工之日起，至完工後一年內開徵。」甚明。兩造或主張類推同屬公課之稅捐稽徵法第二十三條規定之五年徵收期間，或主張準用民法第一百二十五條規定之十五年之期間，均有未洽。

二、本件原告所有坐落臺中縣清水鎮○○段第六七七之一四地號土地及其地上房屋，位於臺中縣清水鎮一０之四之三號新闢道路工程受益區內，經被告核定認有工程受益費徵收條例之適用，應負擔八十二年五月起至八十三年三月三十一日止辦理開徵之臺中縣清水鎮一０之四之三道路工程受益費，而該新闢道路工程於八十四年九月十六日完工，有竣工報告附卷可稽，則依首揭工程受益費徵收條例第六條第二項之規定，應在完工後一年內即民國八十五年九月十六日以前開徵。被告雖主張本件系爭工程受益費為八十三年度開徵，當時稅捐稽徵關即以通知單於繳納期前郵寄通知被上訴人，如其有異議，即應依工程受益費徵收條例第十六條規定申請復查，詎並未提出異議，則該徵課之行政處分業已確定云云。經本院函詢臺中縣稅捐稽徵處沙鹿分處關於開徵送達之詳情，該分處函復「因開徵件數龐大，本分處均先以平信於各期繳納日前郵寄，針對各期未繳案件於清理舊欠時再以補發繳款書催繳，而就楊君滯納案件繳款書經展延（限繳日期至八十九年十二月三十一日）復以雙掛號送達（如附件）。」其所附送達回執之送達郵戳日期為八十九年十二月六日（見本院卷第六四至六六頁）。查郵件分平信與掛號二種，平信不一定會寄達，故有掛號郵件之設，則以平信郵寄，不能證明確已送達受送達人。故本件八十三年開徵時，臺中縣稅捐稽徵處沙鹿分處以平信寄送繳款書，又未能證明原告確已收受該繳款書，難認確已送達該繳款書，自難以原告未於該期間依工程受益費徵收條例第十六條規定申請復查，復未提出異議，遽謂該徵課之行政處分業已確定。臺中縣稅捐稽徵處沙鹿分處八十九年十二月六日所寄「補發（催繳）繳款書」，既因以前初寄未合法送達，自因而成為首寄之行政處分，而非僅屬催繳通知之觀念通知。參照九十年一月一日施行之行政程序法第一百三十一條第二項規定：「公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」之法理，依首揭工程受益費徵收條例第六條第二項規定，本件開徵請求權，自民國八十五年九月十七日起即已消滅，而不得再行開徵，乃被告復於八十九年十二月六日開徵，自有未洽。原告於同年十二月二十六日陳情請求免繳，被告否准所請，自有違誤，訴願決定，亦予維持，亦有未合，均應予撤銷，期臻適法。

三、至被告另抗辯本件工程受益費之經徵機關為臺中縣稅捐稽徵處沙鹿分處，其有關徵收期間是否已完成消滅時效一節，其原處分機關應非被告，故應不具本件被告之當事人適格云云。惟依工程受益費徵收條例第六條第一項規定：「就土地及其改良物徵收受益費之工程，主辦工程機關應於開工前三十日內，將工程名稱：：公告三十日，並於公告後三個月內，將受益土地之面積、負擔之單價暨該筆土地負擔工程受益費數額，連同該項工程受益費簡要說明，依第八條第二項規定以書面通知各受益人。：：」同條例第十三條規定：「工程受益費之徵收，以土地及其改良物為徵收標的者，以稅捐機關為經徵機關；：：」足見稅捐機關僅為經徵機關，而關於是否屬於受益之土地，應否開徵工程受益費，均屬主辦工程機關之權責，本件原告乃向被告陳情應予免徵工程受益費，被告予以否准，自屬處分之機關。故而被告主張本件原處分機關應非被告，應不具本件被告之當事人適格云云，自非可採，又本件適用簡易程序，爰不經言詞辯論而為判決，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第二百三十六條、第二百三十三條第一項、第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 中 高 等 行 政 法 院 第 三 庭

法院書記官 朱 敏 諄