臺中高等行政法院判決

原告

鍍邦汽車事業股份有限公司

代表人

甲○○

送達代收人

乙○○

訴訟代理人

戊○○

訴訟代理人

王秋霜 律師

被告

交通部公路總局臺中區監理所

代表人

丙○○

訴訟代理人

丁○○

上列當事人間因行政契約事件，原告不服交通部中華民國94年1月25日交訴字第0930066636號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰

主文

事實

一、事實概要：緣原告於民國（以下同）93年6月30日與被告簽訂「辦理汽車定期檢驗合約書」。93年9月3日PD-4336自用小客車至原告公司受檢，原告不察該車93年汽車燃料使用費尚未繳納仍予檢驗。93年10月4日被告稽查人員告知前情並稱將處分，原告當日隨即代繳。被告於93年10月25日以中監車字第0930065787號函指原告已明顯違反93年下半年委託檢驗合約書第3條約定，並依合約書第19條約定應予違約登記一次且依合約減少每條檢驗線每日檢驗車輛數10輛，為期3個月之處分，並責令改善。原告因一小疏忽竟遭處分每日核減10輛，自93年12月1日起至94年2月28日止，每條檢驗線每日檢驗數不得超過32輛，處分期間並應暫停夜間代檢及星期六加班檢驗，原告至少損失數十萬元。經原告向交通部提起訴願，經交通部以本件屬於公法上契約發生之給付，非訴願所得審議範疇，為不受理之決定，原告不服，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造之聲明：

㈠原告聲明求為判決：

⒈被告應容忍原告依93年12月27日與被告簽訂之辦理94年度汽車定期檢驗合約書約定數量檢驗車輛。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：

⒈原告之訴駁回。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之陳述：

㈠原告部分：

⒈按「辦理汽車定期檢驗合約書」第19條固規定：「甲方依據汽車委託檢驗實施辦法對乙方實施定期或臨時檢查，乙方或其檢驗員如有違反『汽車委託檢驗實施辦法』、『汽車檢驗員汽車駕駛考驗員檢定及管理辦法』者，依上列辦法規定處分之；且乙方如違反檢驗規定依『汽車委託檢驗實施辦法』第12條各款規定處以違約登記乙次處分並應減少每條檢驗線檢驗車輛數（前3個月每日平均檢驗數）10輛為期3個月。」然查，依立法委員沈智慧台中市議員沈佑蓮聯合服務處93年7月1日93慧中字第0243號函說明，依交通部交訴字第0930031149號訴願決定書之法理，汽車委託檢驗實施辦法係依照公路法第63條第6項而訂定，惟其中因違反該辦法第12條第1項規定，處罰部分與公路法第77條之1第3項前段規定並不相符；又觀公路法第63條第6項規定並未將處罰構成要件之事項，授權以汽車委託檢驗實施辦法予以補充規定，汽車委託檢驗實施辦法第12條第1項實有背於法律保留之基本原則，揆諸司法院釋字第313號解釋意旨，係屬無效。

⒉本件交通部交訴字第0930066636號訴願決定書指汽車委託檢驗契約性質係屬行政契約。按依法行政原則乃支配法治國家立法權與行政權關係之基本原則，亦為一切行政行為必須遵循之首要原則。依法行政原則向來區分為法律優越及法律保留原則。比例原則為行政法之一般原則，我國行政法第7條亦定有明文規定。本件原告不服被告之通知函，無論該通知函性質係屬行政處分或行政契約之爭議，均有法律保留原則及比例原則之適用。

⒊按公路法第77之1條第4項前段明定：「未依第63條第2項、第3項規定受委託辦理車輛檢驗者，公路主管機關得令其限期改善，停止其辦理車輛檢驗業務1個月至1年，或廢止其辦理車輛檢驗業務之證照。」汽車委託檢驗實施辦法第12條第1項竟規定：「受委託辦理檢驗單位有下列情事之一者，該管公路監理機關得予以違約登記1次且依合約減少每條檢驗線每日檢驗車輛數，並責令立即改善，報請該管公路主管機關備查：一、‧‧‧六、未查核汽車燃料使用費繳納情形者。‧‧‧」惟查：

⑴公路法第77之1條第4項前段並未規定處罰之構成要件，該法亦未授權，汽車委託檢驗實施辦法竟對處罰之構成要件明確規範，顯有違憲法第23條法律保留原則之規定，依法為無效，被告援引無效之命令規定對原告處罰，顯不適法。

⑵公路法第77之1條第4項前段對未依該法第63條第2項、第3項規定受委託辦理車輛檢驗者，公路主管機關得處罰之方式為「得令其限制改善、停止其辦理車輛檢驗業務1個月至1年，或廢止其辦理車輛檢驗業務之證照」三種方式擇一；汽車委託檢驗實施辦法第12條第1項卻規定：「受委託辦理檢驗單位有下列情事之一者，該管公路機關得予以違約登記一次且依合約減少每條檢驗線每日檢驗車輛數，並責令立即改善，報請該管公路主管機關備查。」其中「依合約減少每條檢驗線每日檢驗車輛數」並無法源依據，公路法第77之1條第4項亦未規定如此之處罰方式，被告援引未有法律授權之命令規定對原告處罰，顯不適法。

⒋行政程序法第7條及第10條依次規定：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」亦即行政機關就其裁量權不得恣意為之，必須依義務以完成裁量，而行政機關之義務不外於確實執行法律，從而裁量之方向應該以法律所授予之範圍並考量立法之目的與個案情形，作出最妥適之決定，否則，即屬濫用權力之違法。本件原告違約固為事實，惟確屬一時疏忽所致之無心之過，原告發覺有誤立即代車主繳納汽車燃料使用費，由此足證依本事件之情節，如限期改善已足收警惕並達目的之效。被告未限期改善，即遽予處罰每日檢驗車輛數減少10輛為期3個月之處分，有違比例原則，顯有前揭濫用權力之違法。

⒌況且，原告與被告簽立之「辦理汽車定期檢驗合約書」舊合約期間為：93年7月1日至93年12月31日止，新合約（現行合約）期間為：94年1月1日起至94年12月31日止，舊合約已屆期，依據舊合約之權利義務均歸於消滅。被告指控之違約事實發生於93年9月3日即舊合約期間內，於今舊合約既已失效，被告於現行合約期間內自不能依舊合約期間內之「違約事實」，在現行合約期間內處罰原告。

㈡被告部分：

⒈有關立法委員沈智慧台中市議員沈佑蓮聯合服務處93年7月1日93慧中字第0243號函說明：「依交通部交訴字第0930031149號函之法理，汽車委託檢驗實施辦法係依照公路法第63條第6項而訂定，惟其中因違反該辦法第12條第1項規定，處罰部分與公路法第77條之1第3項前段規定並不相符；又觀公路法第63條第6項規定並未將處罰構成要件之事項，授權以汽車委託檢驗實施辦法予以補充規定，汽車委託檢驗實施辦法第12條第1項實有背於法律保留之基本原則揆諸前揭司法院解釋條文暨說明，係屬無效。」乙節。按公路法第63條第6項規定：「第2項及第3項受委託檢驗業務之廠商資格、條件、申請、檢驗儀器設備與人員、收取費用、證照格式、合約應載事項、查核及監督管理等事項之辦法，由交通部定之。」另查汽車委託檢驗實施辦法第12條第1項規定：「受委託辦理檢驗單位有下列情事之一者，該管公路監理機關得予以違約登記一次且依合約減少每條檢驗線每日檢驗車輛數，並責令立即改善，報請該管公路主管機關備查」，其中「違約登記」包含於「監督管理」範疇中應為合理之詮釋。法律條文之解釋本就有因時空背景不同，出現認定之差異，不能單憑一訴願決定案例即推翻監理機關對委託定期檢驗之「監督管理」機制。

⒉有關公路法第77條之1第3項規定：「未依第63條第2項、第3項受委託辦理車輛檢驗者，公路主管機關得令其限期改善，停止其辦理車輛檢驗業務1個月至1年，或廢止其辦理車輛檢驗業務之證照。‧‧‧」雖無「違約登記」之規定，惟鑑於上述停止辦理車輛檢驗1個月至1年之罰責過重，汽車委託檢驗實施辦法始有第12條有關「違約登記」之規定，其用意乃不欲使受委託廠商損失過鉅，實質上係有利於廠商。況且被告與代檢廠每年既簽訂委託檢驗合約書，代檢廠便已明瞭受「違約登記」之後果。

⒊如謂汽車委託檢驗實施辦法第12條未經公路法之授權，公路主管機關應儘速辦理補救措施，其方式應修訂公路法第77條之1第3項或刪除汽車委託檢驗實施辦法第12條規定。惟交通部交訴字第0930031149號函之訴願審議決定書之發文日為93年6月4日，迄今仍未見修訂，可見上揭之決定仍具爭議。在相關條文無修訂之情形下，被告仍依93年度下半年委託檢驗合約書對違約廠商予「違約登記」處理，否則代檢廠之監督管理豈非產生「空窗期」，將如何維繫我國車輛檢驗制度？我國汽車定期檢驗於民間代檢數量目前已超過總數之百分之90以上，因此定期檢驗執行之良窳實有賴於監理機關落實對受委託廠商之「監督管理」，並且不能有中斷。

⒋綜上所陳，原告之訴應無理由，請依法駁回原告之訴。

理由

一、原告於93年6月30日與被告簽訂93年下半年「交通部公路總局臺中區監理所委託檢驗合約書」。93年9月3日有PD–4336號自用小客車至原告處定期檢驗，該小客車尚未繳納93年汽車燃料使用費，原告未發覺而受理檢驗並為合格簽證。經被告稽查發覺乃於94年10月25日以中監車字第0930065787號函通知原告：「貴公司‧‧‧違反93年度下半年委託檢驗合約書第3條約定‧‧‧並依合約書第19條約定，貴公司‧‧‧自93年12月1日起至94年2月28日止，每條檢驗線每日檢驗不得超過32輛（處分期間並應暫停夜間代檢及星期六加班檢驗）。」原告不服提起本件行政訴訟主張：㈠公路法第63條第6項並未將處罰構成要件之事項，授權以汽車委託檢驗實施辦法予以補充規定；又同法第77之1條第4項前段亦未規定處罰之構成要件，公路法既未授權汽車委託檢驗實施辦法為處罰之規定，該辦法第12條第1項實有背於法律保留原則而無效，被告援引無效之命令處罰原告，顯不適法。又公路法第77之1條第4項前段對未依該法第63條第2項、第3項規定受委託辦理車輛檢驗者，公路主管機關得處罰之方式為「得令其限制改善、停止其辦理車輛檢驗業務1個月至1年，或廢止其辦理車輛檢驗業務之證照」；汽車委託檢驗實施辦法第12條第1項卻規定：「受委託辦理檢驗單位有下列情事之一者，該管公路機關得予以違約登記1次且依合約減少每條檢驗線每日檢驗車輛數‧‧‧」其中「依合約減少每條檢驗線每日檢驗車輛數」並無法源依據，被告援引未經法律授權之命令處罰原告，亦不適法。㈡原告違約乃一時疏忽所致，依其情節，限期改善已足收警惕之效。被告未限期改善，即遽予處罰每日檢驗車輛數減少10輛為期3個月之處分，有違比例原則，並濫用權力之違法。㈢本件93年之合約已屆期而失效，其權利義務已歸於消滅，被告不能以該段期間違約之事實於94 年新合約期間處罰原告云云。

二、被告答辯意旨略以：㈠公路法第63條第6項規定受委託檢驗業務之廠商之查核及監督管理等事項之辦法，由交通部定之；汽車委託檢驗實施辦法第12條第1項則規定：違約檢驗者公路監理機關得予以違約登記並依合約減少每條檢驗線每日檢驗車輛數等情，包含於「監督管理」範疇中，且公路法第77條之1第3項規定，違約檢驗者公路主管機關得停止其辦理車輛檢驗業務1個月至1年，鑑於此一罰責過重，汽車委託檢驗實施辦法始有第12條之規定，其用意乃不欲使受委託廠商損失過鉅，實質上有利於廠商。㈡原告所提交通部交訴字第0930031149號函之訴願審議決定書之見解，仍有爭議，且相關規定並無修正，被告仍得依合約書之約定對違約廠商處罰等語。

三、按兩造於93年6月30日簽訂之93年下半年「交通部公路總局臺中區監理所委託檢驗合約書」第19條約定：「甲方（指被告）依據汽車委託檢驗實施辦法對乙方（指原告）實施定期或臨時檢查，乙方或檢驗員如有違反汽車委託檢驗實施辦法‧‧‧者依上列辦法規定處分之；且乙方如違反檢驗規定依汽車委託檢驗實施辦法第12條各款規定處以違約登記乙次處分並應減少每條檢驗線檢驗車輛數（前3個月每日平均檢驗數）10輛為期3個月。」而汽車委託檢驗實施辦法係依公路法第63條第6項規定授權而訂定，該辦法第12條規定：「受委託辦理檢驗單位有下列情事之一者，該管公路監理機關得予以違約登記1次且依合約減少每條檢驗線每日檢驗車輛數，並責令立即改善，報請該管公路主管機關備查：‧‧‧六、未查核汽車燃料使用費繳納情形者。」查該合約書內容並無牴觸相關法律之規定，且原告於簽訂系爭委託檢驗合約書前，對於上開契約條文及相關法令應已明瞭，兩造既經依行政程序法第139條簽訂書面契約，則系爭契約業已成立生效，兩造自應受其拘束。本件原告於93年9月3日受理PD–4336號自用小客車之申請檢驗，疏未查覺該小客車尚未繳納93年汽車燃料使用費，而予檢驗並為合格簽證等情，為兩造所不爭執，核已違反上開規定及系爭合約書之約定，被告依合約約定，減少原告每條檢驗線每日檢驗車輛數，於法並無不合。

四、原告雖主張公路法第63條第6項、第77之1條第4項均未授權汽車委託檢驗實施辦法為處罰之規定，上開辦法第12條第1項顯違法律保留原則，又被告處罰原告每日驗車數減少10輛，亦違反比例原則，有權力濫用之違法云云。惟查：

㈠按公路法第63條第6項規定：「第2項及第3項受委託檢驗業務之廠商資格、條件、申請、檢驗儀器設備與人員、收取費用、證照格式、合約應載事項、查核及監督管理等事項之辦法，由交通部定之。」同法第77條之1第3項規定：「未依第63條第2項、第3項受委託辦理車輛檢驗者，公路主管機關得令其限期改善，停止其辦理車輛檢驗業務1個月至1年，或廢止其辦理車輛檢驗業務之證照。‧‧‧」又汽車定期檢驗委託民間代檢制度，係依公路法第63條第3 項規定，運用民間資源，委託其執行公權力，其所執行之行為攸關公眾之交通安全，具有公益之目的，主管監理機關為達其行政目的，應有查核監督管理之權責，故公路法第63條第6項乃授權交通部訂定汽車委託檢驗實施辦法，是上開辦法自非未經法律授權之命令。

㈡又汽車委託檢驗實施辦法第10條第2項第5款規定：委託檢驗合約應載明「檢驗單位違規之處罰」；同辦法第11條規定：公路監理機關對於受委託辦理檢驗單位應作定期或臨時檢查，並得依檢查之優劣調整其汽車定期檢驗每條檢驗線之車輛數；其第12條規定受委託辦理檢驗單位有該條所列違約情形者予以違約登記1次且依合約減少每條檢驗線每日檢驗車輛數。經查上開規定均屬公路監理機關實施汽車定期檢驗委託民間代檢制度，進行監督管理所必要，均係主管機關基於法律授權發布命令就汽車定期檢驗委託民間代檢所訂合約應載事項、查核及監督管理等細節性、技術性次要事項為必要補充規定，尚非憲法所不許，核與法律保留原則無違。又上開辦法第12條規定「依合約減少每條檢驗線每日檢驗車輛數」，雖為公路法第77條之1第3項所未規定，惟該規定係屬監督管理事項，且其約定之違約罰方式，較之公路法第77條之1第3項規定「停止其辦理車輛檢驗業務1個月至1年」及「廢止其辦理車輛檢驗業務之證照」之處罰輕微，自無不許以雙方契約約定之理。原告主張此一約定無法源依據，據以處罰原告不適法乙節，尚非可採。

㈢另查系爭93年下半年委託檢驗合約書第19條條文，核與上開公路法第63條第6項及汽車委託檢驗實施辦法第12條之規定無違，而其性質則為契約當事人就違約罰之約定。依該約定所之處罰係屬契約約定事項之實行，並非行政機關本於高權所為行政罰之處分，核與法律保留原則不相違背。原告主張公路法第63條第6項、第77之1條第4項前段並未將處罰之規定授權汽車委託檢驗實施辦法予以補充規定，該辦法第12條第1項背於法律保留原則而無效云云，核屬誤會，不足採取。至原告所謂交通部交訴字第0930066636號訴願決定書未據原告提出，尚難採信，況本院亦不受訴願決定書見解所拘束。

㈣系爭合約書第19條約定：原告如違反檢驗規定，應減少每條檢驗線（每日）檢驗車輛數10輛，既經公路法授權訂定之汽車委託檢驗實施辦法第12條第1項所明定，亦非無法源依據。況行政契約亦有契約自由原則之適用，系爭契約既已約定上開違約罰，並經兩造同意簽約，兩造之權利義務悉依契約之約定。系爭違約罰係依據兩造之約定而實行，並非直接依汽車委託檢驗實施辦法而為行政罰已如前述，自無原告所謂行政命令未經法律授權，或處罰欠缺法源依據之問題。又上開約定為被告達成委託行政監督管理所必要，亦如前述，核與行政程序法第7條規定之比例原則無違，亦無權力濫用可言，原告所為此部分主張均不足採。至被告嗣後對類此情形先通知代檢廠商向車主催繳，逾5日未繳始依約處罰代檢廠商，採取較前寬鬆之作法，係屬契約債權人實行權利之作法，尚不能就此溯及推論系爭契約約定違反比例原則。

五、另查，系爭93年度下半年委託檢驗合約書於93年12月31日合約期滿，兩造於94年度續訂94年度委託檢驗合約書，係因時間之經過而繼續簽訂契約。又委託檢驗合約一旦期滿，除非受託檢驗之廠商違約情形嚴重，否則被告原則上會與之續訂契約等情，業據被告當庭陳明，且已行之有年，原告對此亦不爭執，且兩造亦已續訂94年度之合約，足見系爭委託檢驗契約具有原則上期滿續訂之特性，前後各期並非截然獨立之契約。此一特性雖未訂明於書面契約，然均為兩造所明知，故解釋契約之真意，前揭合約書第19條之約定：違約時應減少原告每條檢驗線每日檢驗車輛數10輛，為期3個月，其違約處罰之執行應不限於違約之同一年度，始為合理。否則每期合約末3個月內之違約行為，均將導致違約處罰為期3個月減少每日驗車輛數無從全部執行之問題，此顯非兩造締約之本意。被告93年10月25日以中監車字第0930065787號函，以原告未查核汽車燃料使用費繳納情形而受理檢驗並予合格簽證，乃依約命原告自93年12月1日起至94年2月28日止3個月間，減少驗車數量（每日每條檢驗線不得逾32輛），於法並無不合。原告主張被告以93年度合約書處罰94年合約書，其處罰無依據云云，自非可採。原告依約既應受罰，則其訴之聲明謂：「被告應容忍原告依兩造於93年12月27日訂立辦理94年汽車委託檢驗合約書之約定數量檢驗車輛。」即無理由。況迄辯論終結時止，94年度尚有大部分之時間係屬未可預期之未來，如原告有違約事實，即有依約受罰之可能。原告未考慮未來不確定之事實，訴請被告容忍原告依「94年度委託檢驗合約書」約定之數量驗車，亦非可採。綜上所述，原告之訴無理由，應予駁回。至被告93年10月25日以中監車字第0930065787號函所定處罰迄本院言詞辯論終結時止尚未執行，而其期間已過，被告應否另函改期執行，係屬另一問題，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。