臺中高等行政法院判決

原告

甲○○

被告

交通部觀光局日月潭國家風景區管理處

代表人

乙○○

訴訟代理人

蔡本勇 律師

上列當事人間因年終獎金事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國96年6月26日96公審決字第0400號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實

一、事實概要：緣原告原任職被告機關辦事員，於民國（下同）94年7月16日辭職生效，嗣於95年10月31日向被告申請核發94年軍公教人員年終工作獎金，經被告以95年11月9日觀潭人字第0950006039號函，依行政院94年12月23日院授人給字第0940066324號函頒之94年軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項（下稱年終獎金發給注意事項）規定，否准其請求。原告不服，提起復審，遭復審決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：被告應按比例核定給付原告94年度1月1日至7月15日之年終獎金共計新台幣33,487元。

㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。

三、兩造之陳述：

㈠原告主張之理由：

1.原告於94年7月16日由被告辦理離職，並已生效在案，惟該年度並無年終獎金入帳，遂向被告申請核發，卻遭其以歉難照辦駁回，顯有損原告公法上之財產權，經向復審機關提出救濟並經復審遭駁回後，依行政訴訟法第5條第2項規定提起本件課予義務之訴。

2.查公務人員之年終獎金係每年為立法院通過之年度預算之一，每年於年終固定核給，只要係公務人員皆有發給，故實屬公務人員公法上應得之財產權，原告縱已離職，然基於先前公務人員之身分，即有請求之權利（公務人員保障法第25條第1項參照）。被告駁回理由無非係認原告非屬年終獎金發給注意事項第2點之發給對象為由。惟查該注意事項第2點之發給名稱及對象㈠年終工作獎金，僅說明只要係各級政府年度總預算所列員額即可核給。又查原告該年自1月即有任職工作，故已為當年度各級政府年度總預算所列員額人員，若非該年度所列員額人員，何以得支領1月至7月15日之俸給事實，原告有任職之事實既無法否認，故尚難謂原告非屬年度總預算所列員額之一。故原告應屬該核發之對象，並無違誤。又原告既確有任職之事實，即應按比例發給，若無法律明文限制，不得任意剝奪之。

3.查該年終獎金發給注意事項並非法律層級，亦無任何條款有敘明法律授權依據。再按行政程序法第4條規定行政行為應受法律及一般法律原則之拘束，其意旨乃深恐行政機關置一般法律原則於不顧。若被告依年終獎金發給注意事項而認不得核發，惟該注意事項充其量僅屬行政規則，原則上應僅以規範行政機關內部之事項。是以，該注意事項既然僅係行政院之一紙命令，若無法律之明確授權，則並不得恣意以該注意事項侵害人民之財產權，若予侵害即屬違法。然該年終獎金發給注意事項仍用以侵害原告應有之財產權，又無法律明確規定或授權以命令定之，實已違法律保留之原則。雖復審機關認年終獎金係激勵性給予，惟年終獎金既為每年立法院通過之預算之一，要難認係機關內部之臨時激勵性質之獎金，而係涉及對全國公務人員之常態性發給，就算如復審機關認為係給付行政措施，惟既涉及全國性給與，儼然已屬重要性事項，設若欲對人民公法上財產權之侵害，亦應有上開法律保留原則之適用，方為妥適。

4.復審機關引用司法院釋字第443號解釋認為給付行政受法律規範之密度較限制人民權益者寬鬆，雖屬可據，惟何謂給付行政？又為何給付行政規範密度較鬆？復審機關似乎誤解給付行政與規範密度二者間之意旨，所謂給付行政措施應受較鬆之規範密度者，乃因對於人民之給付行為原則係有利者，故應受較寬鬆之規範密度，不應太過於限制致無法達成給付目的而言，亦即給付措施既有利於民，則在授與利益之給付行政行為即不須以密度較高之規範限制，此乃釋字第443號理由書指出所謂較之限制人民權益者為寬鬆意旨，現原告係受權益之限制，如依釋字第443號理由書內容解釋反面觀之，限制權益之措施則應受較嚴格之規範乃屬當然，即如有侵害人民權利時，則仍應須法律或依法律授權之命令方得限制之，否則，該解釋理由書又何必以「比較級」之語法規定「．．．較限制人民權益者寬鬆」之敘述呢？今復審機關將給付應予較寬規範密度誤解為限制權益亦可為較寬規範密度，實屬錯誤。依該號解釋觀之，顯然限制人民權益之給付行為並不得如授與利益之給付同等規範密度待之，而應有嚴格之限制，否則易淪為行政機關之恣意，復審機關將二者皆等同視之，顯屬誤解。又該號釋字亦提及給付行政如涉原則性而有重要性事項時，即應有法律保留原則之適用，復審機關所謂年終獎金係激勵性給與，並於財政資源有限下訂定年終獎金發給注意事項。惟該獎金之發給若已涉及全國性之公務人員年終獎金發給，難道非構成人民權利之重要性事項嗎？涉及全國性公務人員財產權之年終獎金發給毋須法律規定嗎？此重要性理論部分復審機關捨棄引用並避而不談，即屬重大闕漏，亦未符該釋字之整體解釋意旨。又資源有限性、考量財政負擔而訂注意事項，惟依上開重要性理論而言，亦不能謂無法律保留原則之適用，況本案係限制權益，更應適用（中央法規標準法第5、6條參照）。

5.復審機關誤解原告復審書關於平等原則部分之意，復審決定書中指出未於12月份在職者，皆未發給年終獎金，故未違背平等原則，此種解釋如同贅言，因復審機關只以同為12月份未在職者本身比較，當然不會有違反平等之慮；惟原告於復審時所提出者，並非僅指那些同為12月份未在職者，有人得核發或有人未核發而言，而係指在年度中同樣有任職的事實下，於12月在職與未於12月在職二者而言，例如某A法官任職1至11月，12月未在職，而B法官於12月方才任職，在上開二者皆有任職之人員下，A法官因12月未在職不得發給年終獎金，B法官卻幸運在12月任職而得以核發，既然年終獎金之發給係為獎勵工作之辛勞、安頓生活，如何得以有無於12月份在職而為區分發給與否，難道只有在12月份在職方有辛勞可言？1至11月任職之人即無辛勞？又該年終獎金發給注意事項規定，雖1至11月未有任職，如其12月份方任職者，亦得按比例發給，在在顯示只有於12月份在職者方有辛勞可言之不合理規定，以上例觀之，為何12月方到職之B法官可予以按比例發給，反觀之前已任職11個月之久之A法官卻不得按比例核給，如此以12月份是否在職而為核給依據之違反平等原則規範，何以使人甘服？復審機關竟未詳細審閱原告之復審書有關平等原則之內容，確係誤解抑或刻意避開問題，而自行創設本案平等原則之解釋，實讓人匪夷所思。

6.再綜觀大法官之解釋中，有關限制人民其平等原則未違憲者，皆有法律之規定或有法律授權之依據為其基礎，再觀之本案年終獎金發給注意事項，有何法律之規定或法律之授權依據？違法如此明顯。年終獎金如係慰勞公務人員之辛勤與安定生活之用，則公務人員即享有其財產上之權利，因此無論或多或少，只要當年度既有發給全國公務人員，對於有任職之事實者，即應皆按比例予以發給，公平以待，若辭職人員未在12月任職者不得核發，無異否定辭職前所為之辛勞；而年終獎金注意事項竟容許在12月以後到職時，仍可核發十二分之一比例之年終獎金；而縱然1至11月在職，僅因12月份未再任職，即不得發給，二者相較之下顯不合理，僅服務1個月者得按比例核給，服務已11個月者卻完全限制，無庸置疑的即屬嚴重違反平等原則。

7.原告所涉及之金額或因僅3萬餘元，尚不足以憾動他人之關注或認定其重要性，惟設若今日乃係一簡任法官，甚或一特任之最高行政法院院長，其自1月1日起至11月30日止有任職之事實，惟因故於11月30日離職，即僅因未在12月份在職，而剝奪其約數拾萬元之年終獎金，此年終獎金數額可謂不小，難道此等數額之年終獎金亦可因一紙未經法律授權之命令而得逕予限制剝奪？再者，舉司法人員而言，其流動較多，自願離職者亦多，必定也牽涉此等人員之年終獎金，或許離職大部分人未能注意或者不在意那些金額，惟此等年終獎金已涉及全國各職務之公務人員或可能離職公務人員，涉及之金額總數確屬龐大，故該等發給已然與機關長官為獎勵某公務員在機關裡表現優異而為之個案性發給獎金者不同；此等屬重要涉及公務人員財產上權益問題，竟只依一未予法律授權之命令即予限制，又無法律保留與平等原則規範，其有何合法可言？

8.原告所申請之年終工作獎金，係自94年1月1日至94年7月15日實質於被告任職服務期間按比例所應得之給付，上開期間既有在被告服務並支領俸給，即為年度總預算所列員額之對象，原告既屬任職辛勤之核發目的對象，又係該年度所列員額之一，當有請求發給年終獎金之權利，已非僅係主觀之期望。

9.綜上，上開年終獎金發給注意事項所依據者為何？授權之法律為何？均付之闕如，既於法不合，又無平等原則可言，復審決定書之理由第3點竟仍以該年終獎金發給注意事項做為駁回依據，其決定亦難認合法，故請判決被告應給付原告94年度1月1日至7月15日之相當比例之年終獎金。

㈡被告答辯之理由：

1.最高行政法院第91年判字第2019號判決對於有關軍公教人員年終工作獎金發給之對象，應以當年度軍公教人員年終工作獎金發給注意事項為依據，原告並非該注意事項之年終工作獎金發給對象，其請求自無理由。

2.原告以94年度軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項，應有違反一般法律規則，且行政法院未實質審查其上開發給注意事項是否合於法律之明確授權？該發給注意事項侵害人民之財產權是否有違法律保留？為起訴理由，其並非屬被告依職權得為審查或判斷之情事。該注意事項是否違反法律，或違反憲法之原則，自應由鈞院或大法官會議得以裁判或解釋。被告僅依法行政，並依法核發94年度所屬人員之年終工作獎金，自無任何違法事由，故原告之請求，應無理由。

3.按公務人員保障法第30條第1項規定復審之提起，應自行政處分達到之次日起30日內為之。本件行政處分於95年11月9日為之，復審人遲至96年2月26日方提出復審聲請，已逾復審期間，已確定在案，不得再提出本件訴訟。

4.綜上，原告之主張既非可採，請判決如訴之聲明。

理由

一、本件原告於95年11月10日收受被告95年11月9日觀潭人字第0950006039號函（即原處分），被告未告知原告救濟期間，原告遲至96年2月27日始提起復審，未逾1年期間，依公務人員保障法第27條第2項規定，應視為復審期間內所為。被告以原告提起復審，已逾越法定救濟期間，尚有誤解，合先敘明。

二、按「二、發給名稱及對象㈠年終工作獎金：各級政府年度總預算所列員額與年度進行中經核准增加員額之現職軍公教人員（含技警工友），及於94年中退休（役、職）、資遣、死亡人員。三、發給標準㈠年終工作獎金．．．⒊94年1月31日以前已在職人員至同年12月1日仍在職者發給一個半月（1.5個月）俸給之年終工作獎金；94年2月1日以後各月份新進到職人員，如同年12月1日仍在職者，按實際在職月數比例計支．．．⒎94年12月份到職且於當月31日前離職未再擔任軍公教職務者，依下列規定辦理．．．。」為年終獎金發給注意事項第2項所規定。是依上開規定，年終工作獎金之核發，除年中退休（役、職）、資遣或死亡之人員外，係以年終（12月）仍在職之軍公教人員為對象。

三、經查，原告前任被告辦事員，於94年7月16日辭職生效，有被告94年7月27日觀潭人字第0940003700號令影本附復審卷卷可稽（見復審卷第38頁），復為原告所不爭。則被告以原告之離職，非屬退休（役、職）、資遣情形，且其於94年12月並未在職，非屬上開年終獎金發給注意事項第2項第1款及第3項第1款第3目所規定得發給年終工作獎金對象之現職軍公教人員，被告以95年11月9日觀潭人字第0950006039號系爭函，否准發給原告94年度年終工作獎金，於法有據。原告雖主張該年終獎金發給注意事項，有違反法律保留原則、平等原則及侵害公務人員財產權云云。惟按，年終工作獎金之發給，行為時公務人員俸給法並無規範，其發給係行政院為配合我國民間習俗特性，而於每年農曆春節前，訂定各年年終工作獎金發給注意事項而發放，該獎金之發給係對公務人員所為增發性之臨時給與，非屬法定給與，其目的實為安定軍公教人員生活，同時斟酌國家財政狀況等情況，而核發之臨時給與。申言之，年終工作獎金於公務人員俸給法既未規定，而其又僅屬給與公務人員獎勵、福利之性質，並非限制或剝奪公務人員之權利，又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆（司法院釋字第443號解釋理由書參照），自非必以法律規範之，是行政院基於主管機關地位訂定前揭年終工作獎金發給注意事項，作為規範下級機關內部秩序及運作之一般性規定，實為法律規範之前之過渡性行政規則，其合法、合憲性自應予承認，與法律保留原則尚無違背，自得予以適用。次按「平等原則」乃相同事件應為相同之處理之謂。年終獎金發給注意事項對於94年12月辭職而未在職者，皆不予核發年終工作獎金，即對於相同情形並無為差別待遇。至於年中離職者與前述退休、資遣等事件，顯非相同事件，其年終工作獎金之核發，自無必然等同處理之問題。再者，限於國家之財政，行政院斟酌規範事物性質之差異，訂定前揭注意事項，而為合理之區別對待，此與恣意裁量誠屬有間；又被告係依主管機關訂定之年終工作獎金發給注意事項之規定作為核發之依據，亦無恣意裁量之情形。另年終獎金發給注意事項，對於年終工作獎金發給之對象及其標準，均已明定，則原告對於未能領取之年終工作獎金，認有請求之權利，固得依法循行政爭訟程序請求救濟，即已受憲法財產權之保障，至於其請求是否有理由，核屬另一問題。綜上所述，原告上開主張，均不足採。從而，被告依年終獎金發給注意事項之規定，以95年11月9日觀潭人字第0950006039號函，否准原告94年年終工作獎金之申請，揆諸前揭說明，核無違誤，復審決定遞予維持，亦無不合，原告起訴論旨訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件為簡易訴訟程序，爰不經言詞辯論為之。另兩造其餘之主張，與本件判決之結果無影響，毋庸逐一加以論述，附此敘明。

四、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。