最高行政法院(含改制前行政法院)九十一年度判字第二○一九號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　九十一年度判字第二○一九號

原告

甲○○

被告

臺灣省立彰化高級中學

代表人

沈征帆

右當事人間因年終獎金事件，原告不服中央教師申訴評議委員會中華民國八十八年十

二月四日台（八八）申字第八八一五三九一七號再申訴決定，提起行政訴訟。本院判

決如左︰

主文

事實

緣原告原為被告教師，民國八十七年八月一日辭職轉任私立大葉大學助理教授。被告於核發八十七年度年終工作獎金時，其對象原未含原告，經原告之配偶反應後，始予補發。嗣被告查覺錯誤，於八十八年三月十日函請原告退還。原告退還上開獎金，並為此於同年三月十五日向被告提出申覆，經函復收回年終獎金乙事係依行政院頒「八十七年軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項」（下稱注意事項）辦理。

原告不服，一再申訴，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：原告起訴意旨及補充理由略謂：原告依規定向被告辦理離職手續，轉任大葉大學任教，原告教師身分應為教師法第三條規定適用對象，符合注意事項第一條：「為安定軍公教人員生活，特發給年終工作獎金或慰問金」所指「教師」，此規定本旨與教師法第十九條規定教師得享有本薪、加給、獎金等工作待遇相符。依注意事項第三條第一款第一目後段：「至八十七年中退休（役、職）人員（含支領一次退休金、退職金、退伍金人員、支領月退休給與人員及服義務役退伍人員）及資遣、死亡人員，則按八十七年實際在職月數比例，依在職最後一個月所支待遇標準計支，由原服務單位辦理。」規定，被告應按原告八十七年實際在職月數比例發給十二分之七年終工作獎金。

原處分及申訴、再申訴決定竟依該目前段規定，認年終獎金以當年度十二月一日仍在職人員為標準予以核駁，顯屬斷章取義。對照教師法第二十四條：「公私立學校教師互轉時，其退休、離職及資遣年資應合併計算」及八十八年五月十一日通過之公教人員保險法，將公私立教師之保險給付與相關之權利義務均一體適用，二者適用對象相同，保障公私立教師互轉之權利尚稱周延。原處分等僅以注意事項第三條第一款第一目前段規定內容，片面排除原告應享有年終工作獎金之工作待遇，明顯違反前二項法律所保障教師工作權益之精神。再申訴決定謂年終工作獎金之發給，與教師法第二十四條第三項規定，係屬二事，未依教師法第十九條保障教師工作待遇之規定，與注意事項第一條規定安定教師生活之主旨，而引用不相干之事務管理規則，實屬可議。關於年資，解釋上可謂教師在一學校總服務年限，應包括不滿一年之幾個月之服務年資，而年終工作獎金係屬教師一個年度內服務年資之工作待遇之一部分，自應有教師法第二十四條之適用。再申訴決定忽略原告八十七年度內在被告服務七個月之工作年資，並以此為由剝奪原告該年度內應享有十二分之七年終工作獎金之工作待遇，有違教師法第十九條規定。次查政務官退職酬勞金給與條例與資深中央民意代表自願退職條例均規定，非屬工友之政務官、資深中央民意代表得為退職之主體。所謂退職，一般解釋即解除職務。若以法理觀點解釋，退職係指不具備退休條件人員，按規定退出工作崗位，其對象包括經醫院證明無法再工作者，依法解除職務者，或因工作期約已到，依法解除職務者，或因本人意願，依法解除職務者，故原告亦屬退職人員無誤。原處分及一再申訴決定認退職僅適用工友，係誤解退職涵義。教師若因從公立學校機構離職，而轉任私立學校服務，能認為不具教師身分？此作法是否意味著，只有服務於公立學校者，才具教師身分。因此，原處分及申訴、再申訴決定對於由公立學校轉任私立學校之教師，不依注意事項規定，按實際在職月數比例發給年終工作獎金，除違背注意事項規定外，亦有違教師法第十六條第八款所定，諸如教師享有自由選擇工作環境之權利，與教師應享有法律上之平等地位。被告原未發給原告年終獎金，經原告配偶反應後補發，一般而言，補發過程本應更慎重，被告補發年終獎金予原告後，又認為不妥，來函予以收回。其處理本案立場前後反覆，顯示其對注意事項規定內容是採取從嚴限縮解釋。申訴決定指出：「查申訴人之此項訴求，尚非全無理由，惟因前揭注意事項係由行政院定頒，適用於全國軍公教人員，申訴人似可另尋適當管道建請有關機關研參。」可發現對原告教師身分認定模糊外，也凸顯出該決定對注意事項安定教師生活之主旨存在模糊解釋空間。對此原告於再申訴期間，曾以陳情方式向行政院請示，所得結果與被告所稱理由相同，故提起行政訴訟。原告教師身分在八十七年內並未有中斷現象，八十七年一月到七月在被告處服務，但未能得到被告按實際在職月數比例所發給年終工作獎金之工作待遇。同年八月至十二月則由服務學校大葉大學按實際在職月數發給十二分之五年終工作獎金，前述二個學校之處理年終工作獎金事宜顯有不合之處，亦不合乎社會一般經驗法則，且對教師之保障，有「公立學校優於私立學校」之嫌。遍查相關法令，並無任何法律或命令規定不能發給原告年終工作獎金。當法令並無明確規定原告不得享有該年終工作獎金時，除行政命令不得任意排除原告應得之工作待遇外，被告更應從寬從優解釋，且應作有利於原告之方向解釋，此係法律與政府保障人民權利之共識，更符合注意事項所定安定軍公教人員生活之主旨。被告所指注意事項第三條第一款第一目後段規定，在於保障退職、資遣、死亡、義務退伍等人員，應按實際在職月數比例發給年終獎金，因前述人員已不具現職軍公教身份，注意事項特此明示，或許是預防行政機關執行規定時忽略渠等權益，此一規定並非排除教師轉任私校服務之權益。依法理，關於人民權利有重大關係者，自不得授權行政機關衡情以命令定之，或由行政機關依職權以命令定之。行政機關所有行政行為也不得違反現行有效法令。依據法治國原則，教師權益受損時，不以教師法作為直接訴求保障依據，究竟應依據何種法令？況且注意事項僅是一項行政命令，當被告侵害原告工作待遇權益所依據之行政命令與教師法內容有所抵觸時，應該如何處置？一般而言，行政機關得就執行法律有關細節性、技術性之事項以行政命令定之，惟其內容不能抵觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制。且中央法規標準法第五條規定：關於人民權利、義務者，應以法律定之。足以證明，行政機關要剝奪原告因工作所應得之待遇時，不可以行政命令作為依據，方合乎中央法規標準法第六條規定。

關於被告所稱現職涵義，是否曾在被告退休、退職、資遣、死亡等人員，已不再是被告之現職人員？何以他們均得成為工作獎金發放對象？被告依何法令指稱原告不是現職教師？而不得為注意事項第一條所定為安定軍公教人員生活之保障之對象。如被告所稱教師身分不因任教於公私立學校而有所改變，因此，原告具備現職教師身分已為被告所確認。何以被告會推論出原告並非年終獎金發給對象？被告聲稱原告之八十七年年終工作獎金應由新職單位服務機關學校發給，再次肯定原告維護工作待遇有其正當性、合理性。對於新到被告處服務之教師，其當年度一至七月服務於私立學校，被告是否發給一個半月年終獎金？根據原告實地瞭解，被告祇會按實際在職月數比例，發給該新任教師十二分之五之年終獎金，則被告如何要求原告新任職之大葉大學，發給八十七年一月到七月原告服務於被告之應得年終獎金？政府對於教師工作待遇權益應該尊重與保障，因此，政府所屬公立學校理應起帶頭作用而率先保障之，被告竟然要求私立學校先做起，如此政府尊重與保障教師權益之職責，豈不是淪為口號？平等原則係我國憲法在人民基本權利方面所揭櫫之首要原則。行政機關有執行法規之義務，對於合乎一定法規構成要件之行為，所為處分亦須合乎平等原則要求。例如有兩位教師原在同一公立學校服務，因某種因素同時向該公立學校依規定辦理離職完成，而轉任到其他學校服務，其中一位教師轉任到公立學校任職，依注意事項規定，其得以領取該年度一個半月之年終獎金；另一位教師則轉任到私立學校服務，卻因原服務公立學校不發給該年度一至七月之十二分之七年終獎金，祇能領到新任私立學校所發給十二分之五年終獎金。此一不合理現象肇因於被告之裁量違反平等原則要求所致。另工作權亦為我國憲法保障人民基本權利之一，人民在不違反公益條款之原則時，除有職業選擇自由外，也享有職位選擇之自由。然原告卻因職位選擇因素，遭被告認定原告因而喪失法定應得之工作待遇，被告此一行政處分實已違反工作權之保障要求。又行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。依據誠信原則精神，被告應對服務該機關所有人員，無論其該年度中途新到職者或離職者，按實際在職月數比例發給年終獎金．被告允許發給該年度八月一日新到職教師，按實際在職月數比例發給年終獎金十二分之五，卻對原告該年度一月到七月確實服務於被告，而於八月一日離職轉任私校服務之教師，不按實際在職月數比例發給年終獎金，顯已違反誠實信用原則。請判決撤銷一再申訴決定及原處分，被告並應給付原告八十七年度十二分之七之年終工作獎金新臺幣四六、四九七元等語。

被告答辯意旨略謂：本件被告發放八十七年年終工作獎金，係依據臺灣省政府八十八年一月十八日八八府人四字第一四○一六○號函轉行政院頒注意事項辦理。原告非該注意事項第三條第一款第一目後規定：「至八十七年中退休（役、職）人員（含支領一次退休金、退職金、退伍金人員、支領月退休給與人員及服義務役退伍人員）及資遣、死亡人員，則按八十七年實際在職月數比例，依在職最後一個月所支待遇標準計支，由原服務單位辦理」所列人員，自非年終工作獎金發放對象，顯而可見。依同條目前段規定：「係以當年度十二月一日仍在職人員為標準」。若原告於八十七年十二月一日仍在被告處服務，則依注意事項之規定，被告理應發放一個半月俸給之年終工作獎金，但原告確已於八十七年八月一日辭職，並辦理相關離職手續，八十七年十二月一日不在被告任職乃不爭之事實。又就被告編制員額中「退職」，係指退職之技工（友）而言。原告非被告退職之技工（友），故非屬退職人員而係被告離職人員。原告所引教師法第二十四條第三項規定：「公私立學校校長、教師相互轉任時，其退休、離職及資遣年資應合併計算」，乃屬公私立學校校長、教師相互轉任併計年資辦理退休、撫卹及資遣作業之法令依據，與年終工作獎金之規定無關，原告另引教師法第十九條第一項規定：「教師之待遇分本薪（年功薪）、加給及獎金三種」。查教師待遇之發放係依據「全國軍公教員工待遇發給要點」辦理，本件原告訴請標的為八十七年年終工作獎金，所依據之法令應為行政院頒注意事項，與原告所引教師法第十九條係屬不同之法令依據。再查注意事項第一條係規定該注意事項之主旨，而依據注意事項第二條第一款規定：「發給名稱及對象：（一）年終工作獎金：各級政府年度總預算所列員額及年度進行中經核准增加員額之現職軍公教人員（含技警工友），暨於八十七年中退休（役、職）、資遣、死亡人員。」原告八十七年八月辭職已非被告「現職」人員，故非注意事項規定之發給對象。至公教人員保險法所規範適用事項，與原告訴請之標的並不相關。教師身分固不因任教於公私立學校而有所改變，惟依注意事項規定，原告並非年終工作獎金發給對象。被告發放八十七年軍公教年終工作獎金對象未含原告，經原告之配偶（被告教師）反應後，因年關已近且作業時間匆促，導致誤發，經查覺後予以收回，係依注意事項規定辦理。被告此次作業確有疏誤已確實檢討改進，並非原告所稱認為不妥而將之收回，也未對注意事項加以從嚴限縮解釋。申訴決定指出：「查申訴人之此項訴求，尚非全無理由，惟因前揭『注意事項』係由行政院訂頒，適用全國軍公教人員，申訴人似可尋適當管道建請有關機關研參。」原告似應尋適當管道建請有關機關「研參」。依據注意事項第六條規定：「年資採計：（一）軍公教人員八十七年十二月仍在職者，不論其八十七年在職年資是否銜接，依左列規定，由新職服務機關學校依其八十七年實際在職月數合併計算後，按比例發給。

‧‧‧」原告八十七年八月一日辭職，轉任大葉大學，八十七年十二月未於被告在職，非屬被告年終工作獎金應發給之對象。依據注意事項第五條規定：「發給單位：（一）八十七年十二月份之在職人員，由其現職服務機關學校發給，（二）１、八十七年十二月二日至同年十二月三十一日期間離職未再擔任軍公教職務者，由原服務機關學校發給，２、八十七年十二月三十一日以前調（轉）暨離職再任其他機關學校服務者，由新職服務機關學校發給。」原告之八十七年年終工作獎金應由新職服務機關學校發給。其訴請被告發給八十七年年終工作獎金為無理由，請判決駁回其訴等語。

理由

按「發給名稱及對象：（一）年終工作獎金：各級政府年度總預算所列員額及年度進行中經核准增加員額之現職軍公教人員（含技警工友），暨於八十七年中退休（役、職）、資遣、死亡人員。」「發給標準：（一）年終工作獎金：１八十七年元月三十一日以前已在職人員至同年十二月一日仍在職者，發給一個半月（一．五個月）俸給之年終工作獎金；八十七年二月一日以後各月份新進到職人員，如同年十二月一日仍在職者，按實際在職月數比例計支（例如‧‧‧），並均以八十七年十二月份所支待遇標準為計算基準。至八十七年年中退休（役、職）人員，（含支領一次退休金、退職金、退伍金人員、支領月退休給與人員及服義務役退伍人員）及資遣、死亡人員，則按八十七年實際在職月數比例，依在職最後一個月所支待遇標準計支，由原服務單位辦理（如‧‧‧）。」「發給單位：（一）八十七年十二月份之在職人員，由其現職服務機關發給。（二）八十七年十二月二日以後調、離職人員，依規定辦理：１八十七年十二月二日至同年月三十一日離職未再擔任軍公教職務者，由原服務機關學校發給。‧‧‧」「年資採計：（一）軍公教人員八十七年十二月份仍在職者，不論其八十七年在職年資是否銜接，依左列規定，由新職服務學校依其八十七年實際在職月數合併計算後，按比例發給‧‧‧」為行政院頒注意事項第二條第一款、第二條第一款第一目、第五條第一款、第六條第一款所明定。本件原告原為被告教師，八十七年八月一日辭職轉任大葉大學助理教授。被告於核發八十七年度年終工作獎金時，其對象原未含原告，經原告之配偶反應後，始予補發。嗣被告查覺錯誤，於八十八年三月十日函請原告退還。原告退還上開獎金，並為此於同年三月十五日向被告提出申覆，經函復收回年終獎金乙事係依行政院頒注意事項辦理等語。原告不服，循序提起行政訴訟，主張如事實欄所載。經查八十七年軍公教人員年終獎金之發給，係依注意事項規定為之。該注意事項第二條第一款明定，年終工作奬金發給對象以現職軍公教人員及八十七年中退休（役、職）、資遣、死亡人員為限。所謂退職人員，既與退休、退役、資遣人員分列，即非指全部離職（解除職務）人員，而應指離職時得領退職金者而言，如當時之事務管理規則所稱離職時得領退職金之工友等（現事務管理規則已修正，工友退休時得領退休金，非退職金），此觀注事項第三條第一款第一目後段：「‧‧‧退休（役、職）人員，（含支領一次退休金、退職金、退伍金人員、支領月退休給與人員及服義務役退伍人員）」及第五條第二款「八十七年十二月二日至同年月三十一日離職未再擔任軍公教職務者，由原服務機關學校發給」等規定即明。否則如原告主張，所謂退職，即解除職務云云，則僅須規定年終獎金發給對象為八十七年中曾在職者或現職人員及退職（或離職）人員即可，無須列舉退休、退職、退役、資遣、死亡人員，原告此主張並非可採。原告於八十七年八月一日自被告處辭職轉任私立大葉大學助理教授，其非現職人員（注意事項第二條規定年終獎金發給對象為「各級政府年度總預算所列員額及年度進行中經核准增加員額之現職軍公教人員‧‧‧」是所指現職人員應係現任各級政府年度總預算所列員額及年度進行中經核准增加員額者，私立學校不在規定範圍，八十七年十二月份任職私立學校者，非此所謂現職人員。

縱私立學校比照此注意事項規定發給年終獎金，依注意事項第五條第一款、第六條第一款規定，似應由新職服務機關發給），亦非退休、退役、退職或資遣人員，不屬注意事項所稱年終工作獎金之發給對象。被告將誤發之工作獎金收回，並無不合。注意事項第一條係規定頒訂之主旨，係為安定軍公教人員生活，特發給年終工作獎金或慰問金。但並非曾任軍公教人員者均得發給，仍應符合該注意事項所定發給對象要件者，始可領取。原告雖具教師身分，但未具注意事項所定發給對象要件，仍不得請求被告發給。教師法第十九條固規定，教師之待遇分本薪、加給及獎金，但未明定獎金內容及發給要件。可否領取何獎金、何種條件者可領取，應依其他法令定之，非可逕依該條規定請求發給。關於軍公教人員之各項獎金，法律未能逐項詳細明定，僅規定可發給獎金，是行政院視預算情況頒訂注意事項發給軍公教人員八十七年年終獎金，授與人民利益之行政行為，應無違中央法規標準法第五條、第六條規定。原告既不符注意事項規定發給要件，被告未發給，尚難謂違反教師法第十九條規定或誠信原則。另公私立學校校長、教師相互轉任併計年資辦理退休、撫卹、資遣作業注意事項第二項規定：「私立學校教師退休金之核計給與，其屬公立學校教師年資，由最後服務公立學校之主管教育行政機關編列預算一次支給」及教師法第二十四條第三項：「公私立學校教師互轉時，其退休、離職及資遣年資應合併計算」，係屬公私立學校教師相互轉任併計年資辦理退休、撫卹、資遣作業之法令依據，與年終工作獎金之發給無關，原告無從據此請領年終工作獎金。又教師固有選擇轉任公、私立學校之權，惟二者之待遇、工作條件未必相同，如因轉任私立學校，未能享有續任公立學校教師之待遇，係轉任者轉任時所應考慮者，不能於轉任私立學校後，復要求公立學校之待遇，或主張工作權受限制。至原告新服務機關，應否發給原告八十七年一月一日至八月一日任職被告時之八十七年年終獎金，係另案問題。綜上，本件被告將誤發予原告之八十七年年終獎金收回，一再訴願決定，遞予維持，俱無違誤，原告所訴各節，為無理由，應駁回其訴。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 一 庭審 判 長 法 官黃　綠　星

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　邱　彰　德