臺北高等行政法院判決

原告

甲○○

被告

臺灣臺北地方法院

代表人

乙○○（院長）

訴訟代理人

丙○○

上列當事人間因年終獎金事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國96年10月09日96公審決字第0623號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：原告現職被告三等書記官，因不服其94年年終考績考列丙等，於民國（以下同）95年09月07日提起復審，惟因未改變其公務人員身分，被告爰依公務人員保障法第61條第3 項規定改依申訴程序審查，並以95年10月27日北院錦人字第0950005235號函復駁回。原告不服，提起再申訴，經公務人員保障暨培訓委員會96年03月06日96公申決字第0059號再申訴決定書駁回確定。原告不服，於96年05月11日向本院提起行政訴訟，嗣經本院以96年08月08日96訴字第1571號裁定駁回，至此原告94年年終考績考列丙等亦告確定。惟原告94年年終考績確定前，被告已先於95年01月19日核發原告年終工作獎金新臺幣（以下同）60,649元，被告爰以96年04月11日北院錦總納字第0960002688號函知原告繳回該溢領款。原告不服，提起復審，經復審決定駁回，原告猶未甘服，遂向本院提起行政訴訟。

二、兩造主張：

甲、原告起訴意旨略以：

㈠關於本件復審決定所引 鈞院95年度簡字第481號判決部分：1.按「『一事不再罰』或『一事不二罰』原則，就行政制裁而言，係指違法行為人之同一違法行為，亦即其基於單一之決定，或自然意義下之單一行為，違反數個法律；其與通常複數之違反行政義務行為，係由於各別之決意或自然意義下之複數行為有別，不得以同一事實和同一依據，給予兩次以上行政處罰（司法院釋字第503 號協同意見書參照）。」「按所違反的數個法律，其處罰目的及處罰要件，雖有不同，... 除二者處罰之性質與種類不同（例如一為罰鍰、一為沒入，或一為罰鍰、一為停止營業處分等情形），必須採用不同方法而為併合處罰，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰，乃現代民主法治國家之基本原則，始符憲法保障人民權利之意旨（司法院釋字第503 號解釋理由書參照）。」又「單純一個違法行為，只因各相關機關為行政上之目的而訂定多種處罰性條款，致產生法律競合或想像競合之情形，則應依吸收關係或從重處斷之法理解決，尤其發生競合之法規其處罰方法相同時（例如均為數額不一之罰鍰或期間長短不一之停業處分），更無不從一重處斷之理（吳庚所著行政法之理論及實用8 版第484 、485 頁參照）。」另行政罰法第24條第1 項及第2 項但書規定：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處... 。」「但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處。」

2.查年終考績考列丙等，依公務人員考績法規定無考績獎金並留原俸級（按係種類不同，併合處罰），依行政院94年12月23日院授人給字第0940066324號函頒之「94年軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項」規定，「考績列丙等者，不發給年終工作獎金」。是以，依考績法或前揭94年年終獎金發給注意事項之規定，皆以同一事實（即年終考績考列丙等）不發給考績獎金或不發給年終工作獎金；其手段係透過不發以「薪俸」為計算基準的「年終」考績獎金或「年終」工作獎金，來激勵積極表現工作績效，其目的亦皆藉考績獎金或工作獎金之發給，以提昇工作績效及服務品質。

3.年終考績獎金或年終工作獎金之發給係以「薪俸」為計算基準的「金錢給付」（種類相同），不發此兩項獎金對原告而言，無異處以同種類的消極「罰鍰」。「年終考績考列丙等不發年終考績獎金」及「不發年終工作獎金」處罰目的相同，手段及種類亦相類似（同為金錢給付之剝奪），依前揭司法院釋字第503 號解釋理由書意旨及學者之見解，其於同一事實，法令有數種處罰規定，若其處罰種類及目的相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得併合處罰，否則違反行政罰法第24條之規定，亦有違「一事不二罰」之原則。

4.查鈞院95年簡字第481 號判決未慮及年終考績獎金與年終工作獎金係屬種類相同之「金錢給付之剝奪」，且其目的亦一樣，若併合處罰實有違不得重複處罰之規定，尚有可議；況該判決乃針對「教師」為「留支原薪」與「不核發工作獎金」所為之表示，係屬「種類不同」之處罰，依前揭司法院解釋之意旨，本得併合處罰；與本件考績考列丙等，除留原級俸外，尚不予核發「考績獎金」，倘再剝奪其「工作獎金」，即有重複處罰之嫌，因此鈞院95年簡字第00481 號判決與本件尚屬有間，本件復審決定加以援引而為不利於原告之認定，誠屬不當。

㈡關於「考績考列丙等，不予核發工作獎金」之規定，有違法律保留原則：

1.按「對人民權利之限制，何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂『規範密度』有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異... ；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；... 又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要。」為司法院釋字第443 號解釋理由書所載。

2.查依「行政院96年軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意辦法」發給獎金，是為臨時給與（非法定給與），係屬給付行政無疑，惟其涉及近百萬之軍公教現職人員及退休（役、職）、資遣、死亡人員，每年支出之金額高達「數百億元」。該年終獎金發給注意辦法對全國軍公教現職人員或退休、資遣、死亡人員雖係授予利益之行政措施，但對全國其他非軍公教人員卻同時是一種負擔；況其牽涉的人員及金額龐大，實難謂其非屬「公共利益之重大事項」，因此依德國之「重要性理論」或司法院釋字第443 號解釋理由書之意旨，皆應有法律或法律授權之命令為依據之必要。是以，前揭年終獎金發給注意辦法應屬「法律保留事項」，惟行政院係在無法律或無法律明確授權依據下所發佈，故應認其違反法律保留原則，而屬無效。

3.退而言之，縱依向來實務見解，行政機關所為之各種受益處分只要有預算案上之依據或國會其他之授權表示，行政機關即可合法作成相關行為，則該年終獎金發給注意事項無須法律或法律授權之依據。惟依年終獎金發給注意事項二之規定，其發給對象為「各級政府年度總預算所列員額與年度進行中經核准增加員額之現職軍公教人員（含技警工友），及於該年中退休（役、職）、資遣、死亡人員」；及年終獎金發給注意事項三「發給標準」亦規定，「在職滿11個月者發給一個半月之工作獎金，未滿11個月者，依月數比例給與」，故其發給對象、標準不外乎官職等、專業、主管加給及在職日數等，即便無考績之「日計酬臨時人員」亦可依其所支待遇標準乘以1.5個月實際在職月數比例計算發給。

4.依該年終獎金發給注意事項之規定，只要是現職之軍公教人員，皆因該年終獎金發給注意事項之規定，而取得所服務機關發放工作獎金之權利，惟該年終獎金發給注意事項復規定「考績列丙等者，當年不發工作獎金」。授與利益資格在先，排除資格在後，無異係將已取得領取工作獎金之權利剝奪，誠屬限制人民之權利，則依司法院釋字第443 號解釋理由書意旨，涉及人民權利之限制，應由法律或法律具體授權之命令依據方得為之，否則即屬違反「法律保留原則」而無效。

㈢綜上所述，懇請鈞院鑒核，將原處分及復審決定撤銷，以維法制。

乙、被告答辯意旨略以：

㈠按「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。」「前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」分別為行政程序法第127 條第1 、2項之規定。又民法第179 條規定：「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」民法第182 條第2 項規定：「受領人於受領時，知無法律上之原因或其後知之者，應將受領時所得之利益，或知無法律上之原因時所現存之利益，附加利息，一併償還；如有損害，並應賠償。」另「94年軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項」第七、㈢規定，年終考績列丙等者，當年不發給年終工作獎金。被告以96年04月11日北院錦總納字第0960002688號函知原告繳回該溢領款，詎原告置之不理，被告乃於同年08月24日向貴院提起行政給付訴訟，現尚在審理中。

㈡被告以96年04月11日北院錦總納字第0960002688號函知原告繳回，係基於其94年年終考績考列丙等之結果，所為實現債權之公法上意思表示，尚非行政處分；縱認行政處分，亦無不當之處。

㈢至原告指摘違反一事不二罰原則、法律保留原則一節，業經公務人員保障暨培訓委員會96公審決字第0623號復審決定參照最高行政法院91年度判字第2019號判決無違法律保留原則，及貴院95年度簡字第00481 號判決無違反一事不二罰原則。

㈣原告94年年終考績列丙等係依據「公務人員考績法」第7 條第1 項第3 款「丙等︰留原俸級」之規定，與「94年軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項」第七、㈢「年終考績列丙等，當年度不發給年終工作獎金」之規定，此二者與原告所稱一事二「罰」仍屬有間。所稱「罰」應指違反法規而剝奪其權益，而本件係原告不符核發94年年終工作獎金之標準，而被告收回溢發之94年度年終工作獎金，尚難認定有處罰或剝奪原告權益之行為。

㈤綜上所述，本件原告所提撤銷之訴，於法不合，爰請依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，予以裁定駁回。又本件既不得為行政訴訟之救濟，依程序不合，實體不究原則，原告其餘實體上主張及指摘，即無庸一一論辯贅述，併予敘明。

理由

一、本件係原告現職被告三等書記官，因原告於94年年終考績確定前，被告已先於95年01月19日核發原告年終工作獎金60,649元，被告爰於96年04月11日函知原告繳回該溢領款。原告不服，提起復審，經復審決定駁回，原告猶未甘服，向本院提起行政訴訟，並為如事實欄所載之主張。

二、按行政訴訟法第4 條第1 項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依訴願法第3 條第1 項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。依行政院94年12月23日院授人給字第0940066324號函頒之「94年軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項」第2 點規定：「發給名稱及對象：㈠年終工作獎金：各級政府年度總預算所列員額與年度進行中經核准增加員額之現職軍公教人員（含技警公友），及於94年中退休（役、職）、資遣、死亡人員。」，查被告於95年01月19日核給原告年終工作獎金60,649元，嗣以96年04月11日北院錦總納字第0960002688號函請原告繳回，已具有撤銷原核給之年終工作獎金60,649元之意思表示，對原告財產之權益已對外直接發生法律效果之單方行政行為，係屬行政處分，合先敘明。

三、次按「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。」、「前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」、「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」、「受領人於受領時，知無法律上之原因或其後知之者，應將受領時所得之利益，或知無法律上之原因時所現存之利益，附加利息，一併償還；如有損害，並應賠償。」分別為行政程序法第127 條、民法第179 條及第182 條第2 項所明定。經查被告任職原告機關三等書記官，已領取94年度年終工作獎金60,649元，惟該年度年終考績經台灣高等法院95年5 月25日院信人二字第0950003223號核定為丙等69分，並經銓敘部95年8 月25日部特一字第0952669674號函銓敘審定在案，有被告95年8 月30日北院錦總人字第0950000423號函影本一紙在卷足憑，洵堪認定。則原告領取94年度年終工作獎金60,649元後，因該年度年終考績經考列丙確定而不得領取，其領取上揭年終工作獎金之法律上原因已不存在，而構成公法上之不當得利，從而，被告以96年04月11日北院錦總納字第0960002688號函知原告繳回該溢領年終工作獎金60,649元，依法自無不合。

四、至原告主張關於「考績考列丙等，不予核發工作獎金」之規定，有違法律保留原則及本件考績考列丙等，除留原級俸外，尚不予核發「考績獎金」，倘再剝奪其「工作獎金」，即有重複處罰之嫌云云；然按軍公教人員之各項獎金，法律未能逐項詳細明定，僅規定可發給獎金；而年終工作獎金之發給，係為安定軍公教人員生活之福利性措施，本質上並非限制人民的權利，揆諸司法院釋字第443 號解釋理由書關於給付行政措施，其受法律規範之密度，較限制人民權益者寬鬆之意旨，是行政院視預算情況頒訂94年年終獎金發給注意事項，授與人民利益之行政行為，無違法律保留原則。又94年年終工作獎金發給內涵，事涉主管機關政策形成空間，茲以94年年終獎金發給注意事項一規定，係為安定軍公教人員生活，特發給年終工作獎金或慰問金；但並非曾任軍公教人員者均得發給，仍應符合該注意事項所定發給對象要件者，始可領取。前開為94年軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項第7 點第3 款規定：「年終考續（含另予考績）列丙等者，當年不發給年終工作獎金。」，乃為提升工作績效及服務品質為目的，透過減發或不發年終工作獎金來激勵積極表現工作績效，故手段與目的間具有合理之關連性，與禁止不當連結原則無違。再者，該規定已明定考績考列丙等不發給年終工作獎金，況是否發給94年年終工作獎金與94年考績丙等無考績獎金並留原俸級，二者之發給依據及目的不同，係屬二事，尚無違反一事不二罰原則。是原告上開主張，容有誤解，亦難可採。

五、綜上所述，原處分依法並無不合，復審決定遞予維持，亦無違誤。原告仍執前詞，訴請撤銷原處分及復審決定為無理由，應予駁回。又本件為簡易訴訟程序事件，依卷內資料及本院調查所得，事證已臻明確，故不經言詞辯論為之，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236 條、第195 條第1 項後段、第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭